IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Noción y objeto. / CONGRUENCIA INTERNA DE LA SENTENCIA - Noción. Consiste en la armonía que debe existir entre las partes motiva y resolutiva de la sentencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXTERNA DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – Noción. Correlación entre la litis planteada por las partes y lo decidido por el juez.
Reiteración de jurisprudencia [S]e debe considerar que la Sala ha entendido el principio de congruencia como la armonía que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia (congruencia interna, art. 187 CPACA) y como la correlación entre la litis planteada por las partes, en su demanda y contestación, y lo decidido por el juez (congruencia externa, art. 281 CGP).
Ello, con el objetivo de que los extremos procesales obtengan una decisión acorde con el debido proceso y que resuelva acertadamente la controversia que le plantearon al juzgador sin incurrir en órdenes que excedan o menoscaben las pretensiones o desatiendan las excepciones formuladas por el extremo pasivo (sentencias del 29 de abril de 2020, exp. 22085, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, y exp. 24915, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).
En cuanto a la congruencia interna de la sentencia, se advierte que las consideraciones expuestas por el a quo en la decisión apelada y la parte resolutiva de la misma se encuentran en consonancia y guardan coherencia entre sí, toda vez que la argumentación es clara y está dirigida a declarar la nulidad de los actos demandados. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 281 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de congruencia consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de abril de 2020, Exp. 68001- 23-33-000-2013-01089-01(22085), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de abril de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2014-00177-01(24915), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez MOTIVACIÓN INSUFICIENTE DE ACTO LIQUIDATORIO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Configuración. Falta de motivación que indique al contribuyente las circunstancias de hecho que originan la base de cuantificación de la obligación a su cargo / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance.
La sustentación debe señalar las razones que propician la decisión Si bien como lo obsevó el apelante el a quo encontró configurada la falsa motivación únicamente respecto de la liquidación del tributo por los meses de enero y febrero de 2010, también es cierto que advirtió otra causal de nulidad, por falta de motivación, conclusión frente a la que correspondía la nulidad total de los actos demandados.
(…) [L]a motivación de un acto administrativo constituye la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que constituyen el fundamento de la decisión. Por su conducto se realizan, entre otros, los mandatos y garantías que consagran los artículos 1, 29, 123 y 209 constitucionales. Por tal razón, cuando el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984, norma vigente para el momento en que fueron expedidos los actos enjuiciados) dispone que la decisión “será motivada”, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de forma tal que la ilustración fáctica resulte suficiente, apta e idónea para explicar la jurídica.
No pueden emplearse fórmulas vagas, genéricas e indeterminadas para justificar la decisión adoptada, so pena de nulidad del acto FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (CCA, DECRETO 01 DE 1984) – ARTÍCULO 35 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00590-01(23739) Actor: ECOPETROL S. A. Demandado: MUNICIPIO DE ACACÍAS FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 11 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria (ff. 185 a 199), que decidió:
PRIMERO: NIÉGANSE las excepciones formuladas por la parte demandada, en particular las de inepta demanda y la genérica.
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. 5 del 11 de abril de 2011 y Resolución 08 del 28 de junio de 2012 (sic) del Municipio de Acacías - Secretaria Administrativa y Financiera Área de Recaudos, que respectivamente liquidaron un impuesto de alumbrado por los meses de enero, febrero y marzo de 2010 y confirmó el recurso de reconsideración.
TERCERO: DECLÁRESE a título de restablecimiento del derecho, que ECOPETROL S.A. no debe pagar el impuesto de alumbrado público en el Municipio de Acacias-Meta por los meses de enero, febrero y marzo de 2010.
CUARTO: Sin condena en costas por no demostrarse la temeridad.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. 05 de 11 de abril de 2011, el municipio de Acacías liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante, correspondiente a los períodos gravables enero a marzo de 2010 (ff. 13 a 15). La entidad mediante Resolución nro. 08 de 28 de julio de 2011, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, confirmando la liquidación oficial.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), Ecopetrol S.A. formuló las siguientes pretensiones (f. 1): PRIMERA: Que se declare nulo el Acto Administrativo complejo, expedido por el municipio de Acacías, integrado por: 1).
La Resolución 05 del 11 de abril de 2011, expedida por el Área de Recaudos de la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Acacías, por medio de la cual liquidó el impuesto de alumbrado público en contra de Ecopetrol S.A. correspondiente a los meses de enero, febrero y marzo de 2010, en cuantía de DOSCIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($247.200.000) y por 2).- La Resolución 08 de 28 de julio de 2011, por medio de la cual la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Acacías resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la anterior.
SEGUNDA: Como consecuencia, se restablezca en su derecho a ECOPETROL S.A., declarando que no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos demandados. TERCERA: Que se condene en costas a la parte demandada. A los anteriores efectos, la sociedad demandante invocó como violados los artículos 29, 287, 313 y 338 de la Constitución Política; 35 del Código Contencioso Administrativo; 16 del Decreto 1056 de 1953; 1 del Decreto 850 de 1965; 27 de la Ley 141 de 1994 y 6 del Acuerdo Municipal 098 de 2009.
Señaló que, el municipio al gravar con el impuesto de alumbrado público la energía que se consume en la explotación de hidrocarburos en los Campos Castilla y Chichimene, viola los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953, 1 del Decreto 850 de 1965 y 27 de la Ley 141 de 1994. Fundamenta su afirmación en las sentencias C-567 de 1995 y C-221 de 1997.
La demandante no tuvo certeza del monto del tributo que se le liquidó, todo, porque en los actos acusados la administración no señaló el valor numérico del nivel de tensión 1 a aplicar, ni el comercializador que mayor número de clientes atiende en el municipio, elementos a tener en cuenta para establecer la tarifa (artículo 6 del Acuerdo Municipal 098 de 2009).
Por esto, no conoció la tarifa que se tomó para la liquidación, no hay certidumbre del valor determinado y no se puede controvertir el límite máximo del tributo a pagar, pues siempre será el mismo. Dijo que, el acto de liquidación incurre en falsa motivación porque la demandante sí entregó la información de los consumos por los meses fiscalizados, toda vez que fue suministrada dicha información mediante los Oficios 2-2010-001-872 de 15 de febrero de 2010, por el consumo de enero y 2-2010-013-160 de 15 de marzo de 2010, por el consumo de febrero.
Además, contra la Resolución 05 de 2011 se hicieron reparos que fueron inadvertidos por el demandado, quien nada dijo sobre el particular al resolver el recurso de reconsideración, configurándose una falta de motivación que es un obstáculo para el efectivo acceso a la justicia y viola el derecho al debido proceso y de defensa. Contestación de la demanda La parte demandada compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente (ff. 102 a 119): Propuso como excepciones (i) la inexistencia de causa para demandar la nulidad de los actos atacados, (ii) inepta demanda y (iii) la genérica.
Señaló que, el Acuerdo 098 de 2009 no pretende gravar la actividad petrolera o de explotación de recursos naturales no renovables como lo menciona la demandante, toda vez que el objeto imponible del tributo en cuestión es el servicio de alumbrado público y el hecho generador ser usuario potencial del mismo. Afirmó que no se vulneró el artículo 35 del CCA pues al tomar la decisión de confirmar la liquidación oficial, la administración actuó en derecho como se advierte de la parte motiva de la Resolución 08 de 2011.
Observó que, la demandante ha efectuado el pago del tributo en otros municipios, aceptando con esto la obligación que le asiste como contribuyente del mismo. Concluyó afirmando que la actora planteó algunos argumentos que no fueron controvertidos en la vía gubernativa. Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos acusados, con fundamento en lo siguiente (ff. 185 a 199): Sostuvo que no se está gravando con el impuesto de alumbrado público la actividad de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, ni los bienes que sirven a tal fin, tampoco se afecta el ingreso que percibe el Estado por concepto de regalías, porque su hecho generador es ser potencial usuario del servicio de alumbrado público.
Advirtió que la administración en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración no se refirió al argumento presentado por el demandante, según el cual, no se señaló el valor numérico del nivel de tensión 1 a aplicar, ni el nombre del comercializador local que mayor número de clientes atiende en el municipio. Por esto, determinó que se violó el derecho al debido proceso y de defensa lo que genera la nulidad de la resolución que decidió el recurso de reconsideración. El tribunal encontró configurada la causal de nulidad por falsa motivación respecto de la determinación del impuesto de alumbrado público por los meses de enero y febrero de 2010, en tanto que la administración para calcular el impuesto a cargo y aplicar la tarifa señaló que no contaba con la información de los consumos de energía eléctrica, lo que fue desvirtuado por la demandante mediante los oficios nro. 2-2010-001-872 de febrero de 2010 y 2-2010-013-160 del 15 de marzo de 2010.
Por último, señaló que el acto de liquidación debe motivarse de forma tal que permita al destinatario controvertir el tributo y, en todo caso, conocer las razones que le sirvieron de fundamento para la toma de la decisión. En este caso, citar el artículo atinente a la tarifa sin indicar cuál es el comercializador local con mayor número de abonados en el municipio, la base y el método que aplicó, el nivel de tensión 1 y su valor, constituye una motivación insuficiente, se afecta la certeza sobre el quantum del tributo e impide que el contribuyente desvirtúe los cálculos empleados por la administración. Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión de primera instancia (ff. 202 a 205), para lo cual señaló que, existe falta de congruencia de la sentencia porque el tribunal encontró que se configuró la causal de falsa motivación respecto del tributo determinado para los meses de enero y febrero de 2010, no para el período de marzo de 2010, entonces, se debió declarar la nulidad parcial.
Además dijo que, la Resolución 05 de 2011, indicó la tarifa a imponer (160 SMLMV) y la norma legal que la contemplaba, por esto, no se debe declarar su nulidad. Finalmente, a su juicio el único acto que debía declararse nulo era la resolución por medio de la cual se decidió el recurso de reconsideración, toda vez que en este no se resolvieron todos los cargos planteados en el recurso interpuesto por la actora.
Alegatos de conclusión La demandante reiteró los argumentos planteados en la demanda (ff. 214 a 219). El demandado insistió en la obligación legal que le asiste a Ecopetrol S.A. de pagar el impuesto al servicio de alumbrado público (ff. 238 a 239). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Le corresponde a la Sala determinar la legalidad de las resoluciones acusadas, por medio de las cuales el municipio demandado liquidó el impuesto de alumbrado público a Ecopetrol por los meses de enero a marzo de 2010, atendiendo los cargos de apelación formulados por la demandada respecto de la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.
En este caso, se debe analizar si existe i) falta de congruencia en la sentencia del tribunal y ii) falta de motivación en el acto de determinación del tributo. 2- Al respecto se debe considerar que la Sala ha entendido el principio de congruencia como la armonía que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia (congruencia interna, art. 187 CPACA) y como la correlación entre la litis planteada por las partes, en su demanda y contestación, y lo decidido por el juez (congruencia externa, art. 281 CGP).
Ello, con el objetivo de que los extremos procesales obtengan una decisión acorde con el debido proceso y que resuelva acertadamente la controversia que le plantearon al juzgador sin incurrir en órdenes que excedan o menoscaben las pretensiones o desatiendan las excepciones formuladas por el extremo pasivo (sentencias del 29 de abril de 2020, exp. 22085, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, y exp. 24915, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).
En cuanto a la congruencia interna de la sentencia, se advierte que las consideraciones expuestas por el a quo en la decisión apelada y la parte resolutiva de la misma se encuentran en consonancia y guardan coherencia entre sí, toda vez que la argumentación es clara y está dirigida a declarar la nulidad de los actos demandados. Si bien como lo obsevó el apelante el a quo encontró configurada la falsa motivación únicamente respecto de la liquidación del tributo por los meses de enero y febrero de 2010, también es cierto que advirtió otra causal de nulidad, por falta de motivación, conclusión frente a la que correspondía la nulidad total de los actos demandados. 3- Ahora, la motivación de un acto administrativo constituye la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que constituyen el fundamento de la decisión. Por su conducto se realizan, entre otros, los mandatos y garantías que consagran los artículos 1°, 29, 123 y 209 constitucionales.
Por tal razón, cuando el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984, norma vigente para el momento en que fueron expedidos los actos enjuiciados) dispone que la decisión “será motivada”, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa, de forma tal que la ilustración fáctica resulte suficiente, apta e idónea para explicar la jurídica.
No pueden emplearse fórmulas vagas, genéricas e indeterminadas para justificar la decisión adoptada, so pena de nulidad del acto. 3.1- Respecto de la motivación del acto sobre el cual recae la acusación a la que ahora nos referimos, se encuentran probado en el sub examine lo siguiente: El municipio de Acacías (Meta) mediante el Acuerdo No. 098 de 7 de diciembre de 2009, vigente para los periodos liquidados en los actos acusados, reglamentó el impuesto de alumbrado público.
En cuanto a la liquidación del tributo en discusión, el artículo 6 de la norma municipal estableció: Artículo sexto. Tarifas. (…) En aquellos casos en los cuales los contribuyentes no están vinculados a un comercializador de energía, éstos están obligados a una autoliquidación mensual de consumo interno y ello será aplicable igualmente a los casos de generadores, cogeneradores o autogeneradores por la energía producida en en esos sistemas, que consumen energía en el municipio y que autogeneran dicha energía dentro o fuera del municipio.
En estos eventos la tarifa mensual se calculará sobre el consumo aplicando el precio de energía de nivel de tensión 1 del comercializador local que mayor número de clientes atiende en el municipio. Se establece como límite máximo para el impuesto a cargo de los contribuyentes cogeneradores o autogeneradores un techo de ciento sesenta (160) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El artículo 7 del Acuerdo 098 ib, dispone que ante la omisión de presentar la autoliquidación mensual se emitirá una liquidación oficial del impuesto por parte de la entidad, no sin antes solicitarle al obligado la información del consumo de energía del período, y si no se obtuviere respuesta, “se liquidará el tributo con la capacidad máxima instalada que repose en la última información reportada con anterioridad por el contribuyente en los archivos de la administración o en cualquier otro medio donde dicha información obre documentalmente.” La liquidación oficial del impuesto dispuso: LIQUIDACIÓN OFICIAL DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO No. 05 11 ABR 2011 (…) En consecuencia, para ECOPETROL S.A. está gravado este consumo, el cual para efectos liquidatorios por ser la misma empresa consumidora la proveedora de la energía, se liquidará conforme al artículo 6 del Acuerdo mencionado.
Que ECOPETROL S.A. no informó los consumos correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de 2010. De conformidad con lo antes expuesto, este acto administrativo contiene y liquida el impuesto de alumbrado público a ECOPETROL S.A., para lo cual ha tomado como referencia, el parágrafo 3 del Artículo 6 del Acuerdo 098 de 2009.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Liquidar el impuesto de alumbrado público al sujeto pasivo ECOPETROL S.A. identificado con NIT No. (…), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este acto, correspondiente a los periodos gravables enero, febrero y marzo de 2010, en cuantía de DOSCIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($247.200.000) MONEDA CORRIENTE, según liquidación detallada a continuación así: LIQUIDACIÓN DETALLADA |Período |SALARIO |LÍMITE MÁXIMO|IMPUESTO |TOTAL IMPUESTO A | |Gravable|MINIMO |MENSUAL |MENSUAL |PAGAR | | |MENSUAL 2010 | | | | |Enero |$515.000 |160 SMLM |$82.400.000|$82.400.000 | |2020 | | | | | |Febrero |$515.000 |160 SMLM |$82.400.000|$82.400.000 | |2010 | | | | | |Marzo |$515.000 |160 SMLM |$82.400.000|$82.400.000 | |2010 | | | | | |TOTAL |$247.200.000 | 3.2- La Sala precisa que el demandado no controvirtió la causal de nulidad por falsa motivación que encontró configurada el tribunal respecto a la determinación del impuesto de alumbrado público por los meses de enero y febrero de 2010, razón por la cual el análisis en segunda instancia se circunscribe al tributo determinado para el mes de marzo de 2010.
Ahora, según el artículo 6 del Acuerdo 098 de 2009, la tarifa del impuesto se calcula sobre el consumo aplicando el precio de energía de nivel de tensión 1 del comercializador local que mayor número de clientes atiende en el municipio. El inciso final estableció como límite máximo para el impuesto a cargo de los contribuyentes 160 SMLMV, suma que se aplicó para el mes de marzo, al igual que para los meses de enero y febrero.
La apelante precisa que en el acto de liquidación se citó la tarifa y la norma que la establecía, sin embargo, se observa que como lo advirtió el tribunal ese artículo 6º que fue el referido en los actos demandados establecía unos elementos para determinar la suma mensual a pagar (consumo- precio de energía nivel de tensión 1) y si bien el demandado indica que la tarifa era la contemplada en el inciso tercero (160 SMLMV), se advierte que este era un tope, el límite máximo que se podía imponer.
Por lo anterior, se establece que la motivación fue insuficiente porque el acto se limitó a indicar el artículo 6º de la norma municipal, sin liquidar la suma que le correspondía pagar al demandante según los factores que indicaba dicha norma, recuérdese que el acuerdo señalaba la forma como se determinaba en caso de que no se allegará la información sobre el consumo, y no mencionó las razones que propiciaron que en lugar del monto así dispuesto, en este caso se aplicara el límite máximo, desconociéndose entonces a que obedeció la determinación acogida por la administración. En consecuencia, procede confirmar la sentencia apelada.
Sin embargo, se observa que el tribunal en la parte resolutiva de la sentencia incurrió en error al identificar la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, en consecuencia se modificará el ordinal segundo de la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA 1. Modificar el ordinal segundo de la sentencia de 11 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria, el cual queda así:
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. 5 del 11 de abril de 2011 y la Resolución 08 del 28 de julio de 2011 del Municipio de Acacías - Secretaria Administrativa y Financiera Área de Recaudos, que liquidó el impuesto de alumbrado por los meses de enero, febrero y marzo de 2010 y resolvió el recurso de reconsideración, respectivamente. 2.
Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Reconocer personería al abogado Juan Manuel Ríos Osorio como apoderado de Ecopetrol S. A. en los términos del poder que obra a folio 25 del expediente. 4. En firme esta decisión, devolver al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sección | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |