EXCEPCIONES CONTRA LA DEMANDA – Oportunidad de formularlas / FALTA DE COMPETENCIA PARA CONOCER SOBRE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS QUE DETERMINARON IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO – Inexistencia / PROCESO DE COBRO COACTIVO – Competencia / INEXISTENCIA DE SUJECIÓN PASIVA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO – Configuración La Sala debe advertir, como primera medida, que a la luz de los artículos 102 y 135 del CGP (entonces artículos 100 y 143 del CPC), las excepciones contra la demanda que no fueren formuladas en la contestación no pueden ser posteriormente invocadas, ni siquiera como causales de nulidad.

A no ser, que se trate de aquellas excepciones insaneables que establece la ley (artículos 135 CPC y 146 CGP). Particularmente, la insinuación de que esta Judicatura carece de jurisdicción para dirimir la legalidad de los actos que determinaron el impuesto predial unificado en contra de las sociedades demandantes, desatiende el artículo 85 del CCA, dado que los actos debatidos no solo son pasibles de control judicial, sino que hacen parte del ámbito de jurisdicción y competencia de lo contencioso-administrativo, de conformidad con la mencionada disposición. Ahora bien, el hecho de que la Administración conserve potestades para ejercer el cobro coactivo de aquellos actos administrativos que constituyen títulos ejecutivos, en los términos de los artículos 828 del ET y 68 del CCA, no excluye la posibilidad de que el administrado incoe la acción contra el referido título, a fin de enervar la obligación que se pretenda cobrar coactivamente, pues se trata de un juicio de legalidad que habilita la revisión de fondo (artículo 85 CCA), en este caso, de la causación del tributo y demás elementos definidos de la obligación, mientras que un eventual juicio contra los actos del cobro únicamente podrán pronunciarse sobre las excepciones que hubiese presentado el ejecutado, conforme al artículo 831 del ET, y que pretenderán impedir la ejecución. De esta forma, no le asiste la razón al municipio cuando asevera que los actos de determinación aquí debatidos, únicamente, podrían cuestionarse en el procedimiento de cobro, como tampoco es acertado manifestar que la presente demanda desconoce la competencia que tiene la autoridad para iniciar el cobro coactivo.

Vale decir, el demandado tuvo un equivocado entendimiento del debate suscitado en este juicio, pues su reproche de falta de competencia y jurisdicción no apunta a desvirtuar la demanda contra los actos particulares de determinación del impuesto predial, sino que, distrae la discusión como si recayera contra actos proferidos en un procedimiento coactivo, de tal manera que su cargo de apelación resulta ajeno al proceso.

No prospera el cargo. 3- En torno al segundo cuestionamiento de la apelación, el apelante aduce que el tribunal accedió a la nulidad de los actos, debido a que las construcciones de propiedad de las demandantes estaban ubicadas en un predio de la nación. La Sala, al revisar la decisión de primer grado, advierte que el problema jurídico se encauzó a establecer si las sociedades fueron sujetos pasivos del tributo.

Para ello, el tribunal observó que las infraestructuras sobre las que se liquidó el tributo correspondieron a una carretera y una vía férrea construida sobre predios de la nación, en virtud del contrato de comodato suscrito con el INCORA, lo que les daba la calidad de usufructuarias y tenedoras de estas, que no de propietarias ni poseedoras, así que se incumplió el aspecto subjetivo del hecho generador.

En ese entendido, no es cierto que el tribunal haya fundado su decisión en el hecho de que tales infraestructuras estaban sobre un predio de la nación; por el contrario, se trató de un estudio acerca de si las empresas tenían la calidad de propietarias o poseedores de tales construcciones que acreditaran la sujeción pasiva. Al margen de la validez del razonamiento del tribunal, lo cierto es que el apelante no se encargó de cuestionar el planteamiento de la decisión de primera instancia, pues, nuevamente, formula un debate que es ajeno al estudio jurídico que se efectuó en el fallo impugnado.

De acuerdo con lo anterior, el cargo de apelación no tiene la entidad de refutar la providencia, pues sobre la causación del tributo, el a quo concluyó que no era determinante establecer la naturaleza del predio sobre el que se edificaron la carretera y la vía férrea, sino que sobre estas las actoras solamente era usufructuarias y tenedoras, mas no propietarias o poseedoras, condición que, a juicio del a quo, no las hizo sujeto pasivo del tributo.

Debido a que el apelante no cuestiona la legalidad del planteamiento del fallo impugnado, de acuerdo con las normas que regulan el impuesto predial, la Sala no puede entrar a recabar acerca de los juicios que allí se hicieron. No prospera el cargo. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (C.G.P.) – ARTÍCULO 102 / LEY 1564 DE 2012 (C.G.P.) – ARTÍCULO 135 / LEY 1564 DE 2012 (C.G.P.) – ARTÍCULO 146 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 831 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 44001-23-31-000-2010-00157-01(22092) Actor: CARBONES DEL CERREJÓN LIMITED Y CERREJÓN ZONA NORTE S. A. Demandado: MUNICIPIO DE MAICAO (LA GUAJIRA) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia del 28 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas (ff. 481 a 500).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante los recibos de pago nros. 20146473 y 20146475, del 04 de mayo de 2010, el municipio demandado liquidó oficialmente el impuesto predial y sus sobretasas a cargo de las demandantes, correspondiente a los inmuebles ubicados en la línea férrea y carretera, identificados con número catastral 000100010001001 y 000100010001002, por las vigencias 1993 a 2010, en cuantía de $65.544.029.659 y $4.039.776.022, respectivamente (ff. 62 y 63).

El 30 de julio de 2010, tras ser recurridas en reconsideración, la Administración profirió la Resolución nro. 418, a través de la cual negó el reconocimiento de que operó un decaimiento de las liquidaciones y, sin perjuicio de ello, modificó las anteriores liquidaciones. Debido a este último particular, emitió los recibos de pago nros. 20169108 y 20169108, que fijaban el referido impuesto a cargo de las actoras en las sumas de $53.913.261.140, por la línea férrea, y $6.420.617.032, por la carretera (ff. 53 a 60).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984), las demandantes formularon las siguientes pretensiones (f. 2): Primera Que son nulos los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos con violación a las normas nacionales y municipales a las que hubieren tenido que sujetarse: Liquidaciones oficiales facturas números 20146473, del 04 de mayo de 2010, modificada por la Liquidación Oficial factura 20169108, del 30 de julio de 2010, con dirección línea férrea y cédula catastral 000100010001001, y 20146475, del 05 de mayo de 2010, modificada por la Liquidación Oficial factura 20169109, del 30 de julio de 2010, con dirección carretera y cédula catastral 000100010001002, por medio de las cuales se liquida un impuesto predial y unas sobretasas desde 1993 hasta el 2010.

La Resolución 418 de 2010 “por la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se niega la solicitud de reconocimiento de decaimiento presentados por Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S. A.”, emanada de la Secretaría de Hacienda Municipal y se realiza la corrección aritmética mediante facturas 20169108 y 20169109, que forman parte integral de esta resolución. Segunda Que como restablecimiento del derecho se ordene al municipio de Maicao, abstenerse de liquidar impuesto predial y sobretasas a nombre de mis representadas, por las infraestructuras férreas y carreteables para la explotación minera, construidas sobre una franja de terreno baldío de propiedad de la nación. Tercera Que se condene en costas al municipio de Maicao, dado la manifiesta ilegalidad de la Resolución 418 de 2010 expedida en desacato de las resoluciones 44-000-0022-000 y 44-430-0088-2010, emanadas de la autoridad competente Instituto Geográfico de Agustín Codazzi, por las cuales se revocan las inscripciones catastrales, que revive Maicao.

A los anteriores efectos, invocaron como normas vulneradas los artículos 6.°, 338 y 363 de la Constitución; 3.°, 5.°, 8.° y 19 de la Ley 14 de 1983; 173, 175 y 178 del Decreto Ley 1333 de 1986; 35, 66 y 69 del CCA; 113 del Código de Minas; 19, 26 y 60 de la Resolución 2555 de 1988 IGAC; 17, letra d, del Acuerdo 38 de 1993. El concepto de la violación de estas disposiciones se sintetiza así (ff. 10 a 30): Relataron que el tributo debatido recayó sobre la infraestructura construida por una de las actoras en predios baldíos, i. e. carretera y vía férrea, en virtud de un contrato de asociación minera para la explotación, exploración y transporte de hidrocarburos, construcción que también es usada por las demandantes en el desarrollo de su objeto social.

Tal infraestructura fue sometida a una actuación administrativa emprendida por el IGAC que tenía como finalidad inscribirla catastralmente, a partir del año 2009, como si se tratara de unas mejoras, a pesar de que no existía derecho real de las demandantes sobre dichos «inmuebles». El mismo IGAC revocó la inscripción de la anotada infraestructura minera en el registro catastral del municipio demandado, a través de la Resolución nro. 44-000- 0022-000, del 09 de julio de 2010 y, posteriormente, mediante la Resolución nro. 44-430-0088-2010, del 14 de julio del mismo año, la misma entidad canceló dicho registro catastral.

Con todo, el municipio aprovechó aquella inscripción catastral que inicialmente estableció el IGAC y con base en los datos allí registrados expidió liquidaciones oficiales del impuesto predial y las sobretasas correspondientes, que recaían sobre aquellas «mejoras», respecto de anualidades anteriores a la vigencia del registro catastral de las mismas, lo cual, en criterio de las contribuyentes, configuró una aplicación retroactiva del tributo.

Adicionalmente, pese a que la revocatoria de los actos de inscripción del referido registro catastral fue anterior a desatarse el recurso de reconsideración y que, en virtud de la misma, las demandantes solicitaron reconocer el decaimiento de los actos de liquidación, el municipio confirmó el gravamen. Al respecto, aseguraron que, por un lado, sí ocurrió el decaimiento, toda vez que, con la revocatoria de la inscripción en el registro catastral, desaparecieron los fundamentos fácticos de los actos de determinación. Y, por otro lado, la Administración desconoció que el IGAC es la autoridad catastral competente para incorporar o revocar el registro catastral de predios o sus asimilados.

Añadieron que los actos demandados adolecen de falta de motivación, pues la Administración no fundamentó los recibos de pago, ni siquiera sumariamente, siendo que esta tenía la carga de justificar la imposición del gravamen respecto de unas obras construidas en predios de la Nación, sin que las actoras ostenten titularidad de derecho real alguno. En ese orden, advirtieron que no son sujetos pasivos del impuesto predial, dado que no son propietarias ni poseedoras de los predios, pues solo ostentaban derechos relacionados con un contrato de concesión minera, de manera que no se concretó el hecho generador del tributo, en los términos de los artículos 14 y 16 del Acuerdo 37 de 2001.

Aún más, la infraestructura minera cuestionada ni siquiera se puede considerar como mejoras pasibles del gravamen, dado que las demandantes únicamente tienen el uso precario de la infraestructura minera cuestionada, que no la posesión. Frente al acto que desató el recurso de reconsideración interpuesto, aseguraron que este era ineficaz, por cuenta de que se notificó indebidamente mediante correo, en vez de personalmente, tal como lo ritúa el inciso segundo del artículo 565 ET.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora, para lo cual (ff. 232 a 238): No esbozó ningún argumento tendente a desvirtuar los cargos de nulidad planteados por las demandantes, sino que se limitó a advertir que los actos demandados constituían títulos ejecutivos ejecutoriados, cuya competencia para surtir el procedimiento de cobro coactivo correspondía a la Administración; y que, para esa época, no se había librado mandamiento de pago.

Sentencia apelada El a quo accedió a las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas (ff. 481 a 500). En primer lugar, advirtió que, aun cuando el demandado contestó la demanda, lo cierto fue que no cuestionó los planteamientos de la parte actora, sino que se refirió a un proceso de naturaleza ejecutiva, distinto al que se debate.

Sobre el fondo del asunto, estimó que, con ocasión de un contrato de concesión minero con el, entonces, INCORA, las demandantes tienen la calidad de usufructuarias y tenedoras de la infraestructura construida sobre la franja de terreno que es de la nación, que no de propietarias ni poseedoras de estas, de manera que no se configuró el hecho generador del tributo, en los términos de los artículos 13 y 14 de los acuerdos 038 de 1993 y 037 de 2001, que regían para la época de los hechos.

Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión de primer grado (ff. 502 a 507): En primer lugar, advirtió una presunta falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso que se debate, pues, en su entendimiento, los actos demandados no podían ser controlados judicialmente, en la medida en que estos constituían el título ejecutivo pasible de cobro coactivo por parte de la autoridad tributaria.

Esa circunstancia, para la demandante, constituye nulidad pasible de ser decretada de oficio. Seguidamente, aseguró que la sentencia debía revocarse por la anterior circunstancia y añadió que el a quo planteó erróneamente el problema jurídico, pues, a su juicio, debió advertir de la aludida falta de competencia. Que lo procedente era que la demanda se promoviera contra el acto administrativo que resolviera las excepciones contra el cobro coactivo y que debía tenerse presente el hecho de que, la parte demandante, a fin de evitar medidas cautelares dentro de ese proceso, tomó once pólizas de seguro.

Finalmente, sostuvo que el tributo determinado por el municipio no recayó sobre los predios de la nación, sino que estuvo dirigido a gravar la propiedad que las actoras tenían sobre los números únicos de identificación predial correspondientes a las infraestructuras mencionadas en la demanda. De hecho, señaló que, por esas infraestructuras, dichas sociedades anualmente pagaron el impuesto predial, circunstancia que el tribunal no advirtió. Alegatos de conclusión En concreto, el demandado, advirtió, además de lo señalado en el recurso de apelación, de otras presuntas irregularidades en el fallo apelado, relacionadas con el análisis probatorio efectuado por el tribunal.

Por su parte, la parte actora reiteró sus argumentos de la demanda (ff. 521 a 527 y 528 a 550). El Ministerio Público rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia apelada, en la medida en que el debate judicial se suscitó contra actos de determinación y no contra el procedimiento de cobro coactivo. Así mismo, los fundamentos fácticos de esos actos desaparecieron, pues el IGAC revocó la inscripción catastral de la infraestructura construida sobre los predios objeto de debate.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de los actos enjuiciados, teniendo en cuenta los cargos de apelación formulados por la parte demandada contra la sentencia de primer grado, que accedió a las pretensiones de la demanda. Concretamente, se debe determinar si están dados los supuestos de falta de jurisdicción y competencia, por tratarse de actos administrativos sobre los cuales procedía la actuación de cobro coactivo y si el tribunal encausó correctamente la litis, teniendo en cuenta que el tributo no fue determinado a unos predios de la nación. Las irregularidades que anotó la apelante en sus alegaciones finales, no se tendrán en cuenta en esta instancia, habida consideración de que no quedaron plasmados en el escrito de apelación. Al respecto, el demandado, apelante único, asegura que los actos demandados no podían ser objeto de control judicial, pues contra ellos procedía el procedimiento de cobro coactivo cuya competencia es de la Administración tributaria municipal.

Adicionalmente, sostiene, escuetamente, que el tribunal desconoció que el demandado no determinó el impuesto predial respecto de los predios de la nación, sino respecto de las construcciones de propiedad de las demandantes registradas con los números catastrales 000100010001001 y 000100010001002. 2- Sobre el primero de esos aspectos, la Sala advierte que la demanda promovida por las sociedades demandantes recayó sobre los recibos de pago nros. 20146473 y 20146475, del 04 de mayo de 2010, y la Resolución nro. 418, del 30 de julio de 2010, a través de los cuales el municipio de Maicao determinó, a cargo de las sociedades, el impuesto predial unificado por las vigencias 1993 a 2010, respecto de las mejoras efectuadas en unos predios.

Igualmente, en el acto que desató el recurso interpuesto, el municipio negó la solicitud de decaimiento de las facturas, pese a que esta petición estaba fundada en que el IGAC había revocado la inscripción catastral de tales construcciones y confirmó el acto de determinación. La Sala debe advertir, como primera medida, que a la luz de los artículos 102 y 135 del CGP (entonces artículos 100 y 143 del CPC), las excepciones contra la demanda que no fueren formuladas en la contestación no pueden ser posteriormente invocadas, ni siquiera como causales de nulidad.

A no ser, que se trate de aquellas excepciones insaneables que establece la ley (artículos 135 CPC y 146 CGP). Particularmente, la insinuación de que esta Judicatura carece de jurisdicción para dirimir la legalidad de los actos que determinaron el impuesto predial unificado en contra de las sociedades demandantes, desatiende el artículo 85 del CCA, dado que los actos debatidos no solo son pasibles de control judicial, sino que hacen parte del ámbito de jurisdicción y competencia de lo contencioso-administrativo, de conformidad con la mencionada disposición. Ahora bien, el hecho de que la Administración conserve potestades para ejercer el cobro coactivo de aquellos actos administrativos que constituyen títulos ejecutivos, en los términos de los artículos 828 del ET y 68 del CCA, no excluye la posibilidad de que el administrado incoe la acción contra el referido título, a fin de enervar la obligación que se pretenda cobrar coactivamente, pues se trata de un juicio de legalidad que habilita la revisión de fondo (artículo 85 CCA), en este caso, de la causación del tributo y demás elementos definidos de la obligación, mientras que un eventual juicio contra los actos del cobro únicamente podrán pronunciarse sobre las excepciones que hubiese presentado el ejecutado, conforme al artículo 831 del ET, y que pretenderán impedir la ejecución. De esta forma, no le asiste la razón al municipio cuando asevera que los actos de determinación aquí debatidos, únicamente, podrían cuestionarse en el procedimiento de cobro, como tampoco es acertado manifestar que la presente demanda desconoce la competencia que tiene la autoridad para iniciar el cobro coactivo.

Vale decir, el demandado tuvo un equivocado entendimiento del debate suscitado en este juicio, pues su reproche de falta de competencia y jurisdicción no apunta a desvirtuar la demanda contra los actos particulares de determinación del impuesto predial, sino que, distrae la discusión como si recayera contra actos proferidos en un procedimiento coactivo, de tal manera que su cargo de apelación resulta ajeno al proceso.

No prospera el cargo. 3- En torno al segundo cuestionamiento de la apelación, el apelante aduce que el tribunal accedió a la nulidad de los actos, debido a que las construcciones de propiedad de las demandantes estaban ubicadas en un predio de la nación. La Sala, al revisar la decisión de primer grado, advierte que el problema jurídico se encauzó a establecer si las sociedades fueron sujetos pasivos del tributo.

Para ello, el tribunal observó que las infraestructuras sobre las que se liquidó el tributo correspondieron a una carretera y una vía férrea construida sobre predios de la nación, en virtud del contrato de comodato suscrito con el INCORA, lo que les daba la calidad de usufructuarias y tenedoras de estas, que no de propietarias ni poseedoras, así que se incumplió el aspecto subjetivo del hecho generador.

En ese entendido, no es cierto que el tribunal haya fundado su decisión en el hecho de que tales infraestructuras estaban sobre un predio de la nación; por el contrario, se trató de un estudio acerca de si las empresas tenían la calidad de propietarias o poseedores de tales construcciones que acreditaran la sujeción pasiva. Al margen de la validez del razonamiento del tribunal, lo cierto es que el apelante no se encargó de cuestionar el planteamiento de la decisión de primera instancia, pues, nuevamente, formula un debate que es ajeno al estudio jurídico que se efectuó en el fallo impugnado.

De acuerdo con lo anterior, el cargo de apelación no tiene la entidad de refutar la providencia, pues sobre la causación del tributo, el a quo concluyó que no era determinante establecer la naturaleza del predio sobre el que se edificaron la carretera y la vía férrea, sino que sobre estas las actoras solamente era usufructuarias y tenedoras, mas no propietarias o poseedoras, condición que, a juicio del a quo, no las hizo sujeto pasivo del tributo.

Debido a que el apelante no cuestiona la legalidad del planteamiento del fallo impugnado, de acuerdo con las normas que regulan el impuesto predial, la Sala no puede entrar a recabar acerca de los juicios que allí se hicieron. No prospera el cargo. 4- En suma, dado que los cargos de apelación no prosperaron, se impone confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sala | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |