ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Se aplicaron en debida forma las normas que corresponden con el caso / MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO – Auto que niega mandamiento de pago / REINTEGRO AL CARGO - No es viable por reconocimiento de pensión de jubilación / PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR – Improcedente por cuento el retiro del servicio se produjo el mismo día de la inclusión en nómina de pensionados / DOBLE ASIGNACIÓN DEL TESORO PÚBLICO - Prohibición En el caso sub examine el tutelante sostiene que la providencia objeto de reproche adolece de defecto sustantivo, toda vez que los magistrados accionados desatendieron los artículos 189 del CPACA y 428 del CGP, pues se negó el mandamiento de pago con fundamento en que no sufrió afectación económica alguna con su desvinculación, porque la pensión de jubilación le fue reconocida en la misma fecha, determinación que vulnera su garantía superior al debido proceso, por cuanto le impide obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia ordinaria que ordenó su reintegro laboral y el pago de todos los emolumentos dejados de devengar desde su retiro hasta su reincorporación, o en su defecto, la respectiva compensación por esa circunstancia. (…) De acuerdo con lo citado en precedencia, se tiene que los magistrados accionados concluyeron, en lo que concierne a la pretensión principal de cumplimiento de la sentencia ordinaria de 16 de marzo de 2012, que no era procedente librar el mandamiento de pago solicitado, porque de conformidad con las normas aplicables no es viable que una persona que goza de pensión de jubilación sea reincorporada al servicio activo, y que tampoco hay lugar al pago de los salarios y prestaciones dejados de recibir desde la fecha de desvinculación, puesto que este reconocimiento económico solo opera hasta cuando se realice la inclusión en nómina de pensionados, y en el caso sub judice ambos sucesos ocurrieron en la misma fecha (7 de septiembre de 2009)..
(…) En ese orden de ideas, para la Sala la conclusión de no librar mandamiento de pago contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para obtener el cumplimiento del fallo ordinario, con fundamento en que no es dable su reincorporación al servicio público por haber adquirido el estatus de pensionado, ni el pago de erogación económica por concepto de emolumentos dejados de devengar porque la desvinculación se produjo el mismo día de su inclusión en nómina de pensionados, no adolece de defecto sustantivo, dado que se adoptó conforme a la normativa y jurisprudencia aplicables, por lo que no constituye una decisión arbitraria o caprichosa.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01369-01 (AC) Actor: LUIS HUMBERTO TORRES BERNAL Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y JUEZ PRIMERO (1º) ADMINISTRATIVO DE ARMENIA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la sentencia de 19 de junio de 2020, emitida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Luis Humberto Torres Bernal, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente quebrantado por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío y Juez Primero (1º) Administrativo de Armenia.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos las providencias de (i) 22 de mayo y 12 de junio de 2019, por medio de las cuales el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Armenia se abstuvo de librar mandamiento de pago y adicionó la anterior, en el sentido de negarlo también respecto de los perjuicios compensatorios reclamados, en su orden, dentro del proceso ejecutivo que promovió contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (expediente 63001-33-33-001-2018-00293-00); y (ii) 24 de octubre de ese año, con la que el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó dichas decisiones; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar orden de pago en los términos solicitados en el trámite ejecutivo, bien sea para obtener el cumplimiento del fallo ordinario o para que se le reconozcan los mentados perjuicios. 1.2 Hechos[1].
Relata el actor que desde el 1º de septiembre de 1990 se desempeñó como técnico administrativo, grado 9, en la dirección seccional de administración judicial de Armenia (Quindío), sin embargo, dicho cargo fue suprimido por conducto de Acuerdo PSAA09-6183 de 2 de septiembre de 2009 del Consejo Superior de la Judicatura, decisión que le fue comunicada el 4 de los mismos mes y año, con oficio DESAJ-119, y se hizo efectiva el 6 siguiente.
Que por los anteriores hechos promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (expediente «2010-0204»), del que conoció el Juzgado Primero (1º) Administrativo Adjunto de Descongestión de Armenia que, con fallo de 16 de marzo de 2012, accedió a las pretensiones y, en consecuencia, ordenó su reincorporación al empleo que ejercía y el pago de «[…] todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha en que fue retirado […] hasta el día en que efectivamente sea reintegrado […]».
Dice que, como la entidad obligada no dio cumplimiento a la mentada sentencia, presentó demanda ejecutiva para tal propósito (expediente 63001- 33-31-001-2014-00089-00), trámite dentro del que el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Armenia dictó mandamiento de pago, no obstante, con ocasión de un recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el aludido despacho revocó su decisión para negarlo, al estimar que el cargo que ocupaba había sido suprimido de manera efectiva, y que «[…] se encuentra disfrutando de la pensión desde el 7 de septiembre de 2009», por lo que no era posible ordenar su reincorporación. Además, se anotó que, «[…] tomando en consideración la imposibilidad de reintegrar[lo] […], hubiera podido solicitar al Juez de manera subsidiaria […] que la ejecución prosiguiera por perjuicios compensatorios […]».
Que en atención a lo expuesto en precedencia, instauró de nuevo demanda ejecutiva (expediente 63001-33-33-001-2018-00293-00), con el fin de que se librara mandamiento de pago «[…] por la suma de TRESCIENTOS TRES MILLONES QUINIENTOS MIL OCHOCIENTOS DIECISIETE PESOS ($303.500.817) […] correspondientes a los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales dejados de percibir desde la fecha en que fue retirado del servicio», o en su defecto, en el evento en que no sea procedente lo anterior, «[…] la ejecución se prosiga por PERJUICIOS COMPENSATORIOS», lo que el 22 de mayo de 2019 le fue negado por el referido Juzgado, con fundamento en los mismos argumentos consignados en el trámite adelantado con antelación, determinación que fue objeto de recurso de reposición, desatado el 12 de junio de ese año, en el sentido de adicionarla, para negar la pretensión subsidiaria, al advertir que no estaba acreditado que se le hubiera ocasionado un daño. Aduce que contra las aludidas providencias formuló recursos de reposición y en subsidio de apelación, despachados de manera desfavorable el 2 de septiembre y 24 de octubre de 2019 por el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, en su orden, al considerar, entre otras razones, que se «[…] presentan circunstancias que hacen física y jurídicamente imposible el acatamiento de la orden judicial en los términos que dispuso la sentencia proferida […] el 16 de marzo de 2012 […]».
Que los autos reprochados adolecen de defecto sustantivo, porque desconocieron los artículos 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 428 del Código General del Proceso (CGP), toda vez que en la demanda solicitó «[…] subsidiariamente el reconocimiento de perjuicios compensatorios, pero la señora Juez, al parecer no entendió esa pretensión y los tomó como pejuicios morales, que son completamente diferentes y los negó».
Sostiene que para efectos de no librar el mandamiento de pago se consignaron diversas conclusiones, entre estas, que no se encuentra acreditado el daño alegado, habida cuenta de que la pensión de jubilación le fue reconocida en la misma fecha de su desvinculación del servicio por supresión de cargo, por ende, no dejó de recibir los ingresos para su sustento y, en esa medida, no se afectó su mínimo vital, situación que no corresponde con la realidad, porque sí sufrió perjuicios, «[…] pues no esperaba que fuera retirado del cargo por una supresión […] que al final no surtió efectos […]», lo que lo obligó a dejar una actividad laboral que había desempeñado por muchos años, y frustró su posibilidad de obtener una mesada de mayor valor.
Que tampoco se tuvo en cuenta que «[…] la edad de retiro forzoso es hasta los 70 años», y a la fecha tiene 68, por lo que todavía le es posible «[…] suspender la pensión [que disfruta] y reintegrarse al cargo que desempeñaba en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial […]», para laborar los 2 años que le hacen falta para llegar a esta situación y, de ese modo, obtener una remuneración superior a la que actualmente recibe por concepto de pensión de jubilación. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora Juez Primera (1ª) Administrativa de Armenia pide se niegue el amparo deprecado, por cuanto el «[…] tópico relativo a la norma aplicable respecto a la edad de retiro forzoso que rige este asunto, no fue planteado por el ejecutante dentro de los argumentos expuestos en los medios de impugnación presentados en contra de las decisiones cuestionadas, tanto así que ninguna de las autoridades judiciales accionadas en sede de tutela, tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto en momentos anteriores», sin embargo, advierte que, en todo caso, tampoco le es aplicable la Ley 1821 de 2016, que extendió la edad de retiro forzoso a 70 años, porque el actor cumplió los 65 antes de que la mentada normativa entrara en vigor.
De igual modo, arguye que no desconoció el ordenamiento jurídico atañedero a la controversia suscitada, ni confundió la indemnización de perjuicios compensatorios solicitada por el accionante, diferente es que haya encontrado acreditada la imposibilidad «[…] jurídica […] [de] ordenar [su] reintegro […] a la planta de personal a un cargo igual o superior al que desempeñaba, o librar mandamiento de pago por los perjuicios compensatorios, tal y como se expuso suficientemente en los proveídos cuestionados […]», por consiguiente, el hecho de que el tutelante no comparta esa decisión no significa que se presente la vulneración de su garantía superior al debido proceso. 1.3.2 El señor director seccional de administración judicial de Armenia, a través de apoderada, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, en atención a que este mecanismo constitucional no se encuentra instituido para «[…] dirimir meras polémicas interpretativas, como ocurre en este caso, en el que la parte demandante no está de acuerdo con la argumentación de las autoridades judiciales, en cuanto determinaron que en el caso concreto no era procedente librar mandamiento de pago por la pretensión principal de cumplimiento de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, el reintegro laboral y pago de salarios y demás emolumentos desde la fecha del retiro del demandante hasta la fecha de su reincorporación efectiva, ni por perjuicios compensatorios en los términos del artículo 428 del C.G.P». 1.4 Providencia impugnada.
Con sentencia de 19 de junio de 2020, el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera) declaró improcedente la acción de la referencia, al considerar que «[…] se encuentra acreditado que […] no reviste relevancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural», máxime cuando los magistrados accionados explicaron «[…] los motivos por los cuales […] no había lugar a librar el mandamiento ejecutivo ni reconocer los perjuicios compensatorios […]». 1.5 Impugnación. El tutelante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, pero no expuso argumento alguno. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3] y 25[4] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[5] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestiones preliminares. 2.3.1 De las decisiones judiciales objeto de reproche.
El tutelante pide se dejen sin efectos las providencias de (i) 22 de mayo y 12 de junio de 2019, por medio de las cuales el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Armenia se abstuvo de librar mandamiento de pago y adicionó la primera, en el sentido de negarlo también respecto de la pretensión subsidiaria de reconocimiento de perjuicios compensatorios, en su orden, dentro del trámite del proceso ejecutivo que promovió contra la Direccion Ejecutiva de Administración Judicial (expediente 63001-33-33-001-2018-00293-00); y (ii) 24 de octubre de ese año, con la que el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó las decisiones precedentes.
Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en el proveído de 24 de octubre de 2019, por ser el que al desatar el recurso de apelación interpuesto contra los de 22 de mayo y 12 de junio de esa anualidad, puso fin al trámite del mencionado proceso ejecutivo. 2.3.2 Del escrito de impugnación. Resulta oportuno anotar que si bien es cierto que el accionante en el escrito de impugnación no expuso argumentos contra la providencia de 19 de junio de 2020 dictada por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), también lo es que tal circunstancia no es óbice para que esta Sala revise los fundamentos fácticos y jurídicos del aludido fallo, por cuanto el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 prevé como único requisito para controvertir la sentencia de primera instancia dictada dentro de una acción de tutela, que haya sido impugnada oportunamente[6].
Dicho en otras palabras, dada la informalidad que comporta este trámite constitucional[7] y conforme a lo precisado en el párrafo precedente, el ordenamiento jurídico no exige que el impugnador explique las razones de su inconformidad, sino que el escrito sea presentado «debidamente», es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la decisión judicial, como lo consagra el artículo 31 del mencionado Decreto[8], lo que aconteció en este asunto, pues el fallo de primera instancia se notificó el 17 de julio de 2020[9] y la impugnación se interpuso en esa misma fecha. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 24 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por conducto de la cual confirmó las providencias de 22 de mayo y 12 de junio de ese año, con las que el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Armenia se abstuvo de librar mandamiento de pago y adicionó esa determinación, en el sentido de negarlo también respecto de la pretensión subsidiaria de reconocimiento de perjuicios compensatorios, en su orden, dentro del proceso ejecutivo que incoó contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (expediente: 63001-33-33-001-2018-00293-00); y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[10], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[11], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[12].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[13], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del actor[14]; (ii) la providencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 29 de octubre de 2019[15] y la solicitud de amparo se instauró el 24 de abril de 2020, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo alegada por el actor. 2.6.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional[16] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[17].
Para dilucidar este asunto, resulta indispensable precisar que el proceso ejecutivo busca «[…] asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó»[18].
Por su parte, el artículo 189 del CPACA, en lo que atañe a los efectos de la sentencia, dispone: […] En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria […].
De lo anterior se colige que cuando sea imposible cumplir la orden de reintegro, la entidad obligada se encuentra facultada para solicitar del juez que se fije una indemnización compensatoria, hipótesis que la norma contempla cuando (i) la entidad desaparezca o (ii) el empleo sea suprimido y no exista en la entidad uno de igual naturaleza y categoría. Ahora bien, en relación con la ejecución por perjuicios compensatorios, el artículo 428 del CGP prevé: El acreedor podrá demandar desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distintos de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento si no figuran en el título ejecutivo, en una cantidad como principal y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero.
Cuando el demandante pretenda que la ejecución prosiga por perjuicios compensatorios en caso de que el deudor no cumpla la obligación en la forma ordenada en el mandamiento ejecutivo deberá solicitarlo subsidiariamente en la demanda, tal como se dispone en el inciso anterior. Si no se pidiere así y la obligación original no se cumpliere dentro del término señalado, se declarará terminado el proceso por auto que no admite apelación. En el caso sub examine el tutelante sostiene que la providencia objeto de reproche adolece de defecto sustantivo, toda vez que los magistrados accionados desatendieron los artículos 189 del CPACA y 428 del CGP, pues se negó el mandamiento de pago con fundamento en que no sufrió afectación económica alguna con su desvinculación, porque la pensión de jubilación le fue reconocida en la misma fecha, determinación que vulnera su garantía superior al debido proceso, por cuanto le impide obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia ordinaria que ordenó su reintegro laboral y el pago de todos los emolumentos dejados de devengar desde su retiro hasta su reincorporación, o en su defecto, la respectiva compensación por esa circunstancia. Revisado el auto censurado se observa que los magistrados demandados analizaron el marco normativo aplicable en materia de retiro del servicio por reconocimento pensional y de la procedencia de perjuicios compensatorios en el sub lite, al estimar: Conforme a las normas transcritas, existe una prohibición de permanencia y de reincorporación al servicio público de una persona que adquiere el derecho a percibir la pensión, salvo para ocupar los cargos expresamente enlistados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 y los de elección popular incluidos en el Decreto 583 de 1995, siendo imposible el restablecimiento del derecho en los términos en que opera frente a los casos de reintegro laboral, porque se transgrede normas que prohíben la reincorporación de un servidor público que ya se encuentra pensionado, es decir, no resulta jurídicamente viable obligar a la aludida entidad al reintegro del ejecutante, puesto que está vedado el ingreso a la función pública, desde que adquirió derecho al reconocimiento y pago de la pensión. Aun así, cuando el obstáculo de cumplimiento de la orden de reintegro del servidor público y pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, deviene del hecho que el trabajador adquirió el estatus de pensionado antes de proferido el fallo judicial, tornándose imposible el restablecimiento del derecho en los términos en que normalmente se dispone, en la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que el reintegro ya no se puede producir porque se limita el acceso a los cargos públicos, pero si el reconocimiento de los salarios y demás prestaciones que dejaron de percibir desde la desvinculación hasta la fecha en que sean efectivamente incluidos en nómina de pensionados, lo que a su vez impide la configuración de un enriquecimiento sin causa, que se produciría en caso de reconocerse la asignación pensional y salarial de manera simultánea, además de una prohibición constitucional de percibir doble asignación del tesoro público, toda vez que el pago de salarios y prestaciones no puede ir más allá de la inclusión en nómina de pensionados. […] Por tanto, según se advierte de la resolución número PAP 006496 del 12 de julio de 2010 [de la UGPP], la pensión vitalicia de vejez [del actor] fue ajustada a partir del día 7 de septiembre de 2009, fecha en que fue desvinculado del cargo que venía desempeñando, y una vez empieza a gozar de la pensión no se puede recibir otro emolumento con cargo al erario público, por lo que no es procedente ordenar la ejecución por estos conceptos.
Por otra parte, en cuanto a «[…] la pretensión subsidiaria que se libre mandamiento de pago por la indemnización compensatoria», consideraron que no se observa «[…] una afectación económica, toda vez que el reconocimiento y pago de la pensión se produjo el mismo día que fue desvinculado del cargo, es decir, que no dejo de percibir suma de dinero alguna.
Y en tal sentido, no se evidencia un perjuicio material que deba ser susceptible de indemnización, además de ello, pensionarse a la edad de retiro forzoso es una mera expectativa al igual que el incremento de la mesada pensional, y un perjuicio puramente eventual, hipotético, fundado en meras suposiciones o conjeturas no es indemnizable […]».
Asimismo, los perjuicios solicitados no se estimaron ni especificaron en la demanda ejecutiva «[…] en una cantidad como principal, y otra como tasa de interés mensual», bajo la gravedad de juramento, en los términos señalados en el artículo 428 del CGP. De acuerdo con lo citado en precedencia, se tiene que los magistrados accionados concluyeron, en lo que concierne a la pretensión principal de cumplimiento de la sentencia ordinaria de 16 de marzo de 2012, que no era procedente librar el mandamiento de pago solicitado, porque de conformidad con las normas aplicables no es viable que una persona que goza de pensión de jubilación sea reincorporada al servicio activo, y que tampoco hay lugar al pago de los salarios y prestaciones dejados de recibir desde la fecha de desvinculación, puesto que este reconocimiento económico solo opera hasta cuando se realice la inclusión en nómina de pensionados, y en el caso sub judice ambos sucesos ocurrieron en la misma fecha (7 de septiembre de 2009).
De igual manera, sostuvieron que tampoco resultaba dable ordenar el pago de la indemnización compensatoria deprecada, en primer lugar, porque no se demostró el perjuicio económico causado al tutelante, dado que aquel no vió afectados sus ingresos, toda vez que una vez dejó de recibir dinero por la supresión del cargo que desempeñaba, comenzó de manera inmediata a devengar mesada pensional y, en segundo lugar, por cuanto no satisfizo los requisitos previstos en el artículo 428 del CGP, consistentes en estimar y especificar la cantidad solicitada por dicho concepto bajo la gravedad de juramento.
En ese orden de ideas, para la Sala la conclusión de no librar mandamiento de pago contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para obtener el cumplimiento del fallo ordinario, con fundamento en que no es dable su reincorporación al servicio público por haber adquirido el estatus de pensionado, ni el pago de erogación económica por concepto de emolumentos dejados de devengar porque la desvinculación se produjo el mismo día de su inclusión en nómina de pensionados, no adolece de defecto sustantivo, dado que se adoptó conforme a la normativa y jurisprudencia aplicables, por lo que no constituye una decisión arbitraria o caprichosa.
Sobre el particular, esta Corporación, en un caso de similares proporciones, se pronunció en los siguientes términos[19]: Entonces, dada la aludida prohibición, es procedente que las órdenes dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho laboral, que disponen el reintegro y pago de salarios y demás emolumentos desde la fecha de retiro de los demandantes hasta la fecha de reincorporación efectiva, muten a otra forma de restablecimiento, cuando antes de proferida la sentencia los trabajadores adquieren el estatus de pensionado, de forma que ya no se puede producir el reintegro, pero en cambio sí el reconocimiento de salarios y demás prestaciones que dejaron de percibir desde la desvinculación hasta la fecha en que sean efectivamente incluídos en nómina de pensionados.
De igual modo, tampoco incurre en el cargo invocado el hecho de que no se haya ordenado el reconocimiento económico reclamado por concepto de perjuicios compensatorios, porque (i) no se encontró acreditado en el proceso que el accionante haya dejado de recibir un ingreso mensual con ocasión de su desvinculación de la dirección seccional de administración judicial de Armenia, y (ii) no cumplió la carga procesal de especificarlos, habida cuenta de que no estaban incluidos en el título ejecutivo reclamado, sino que surgieron como consecuencia de la imposibilidad de satisfacer la orden principal, por lo que estima la Sala que la determinación adoptada atiende el marco normativo que regula los juicios ejecutivos iniciados en vigencia del CPACA, como ocurre en el sub lite[20], y que además cuenta con la argumentación suficiente, puesto que incluyó dentro de sus consideraciones el estudio de los artículos 189 del CPACA y 428 del CGP[21], diferente es que las autoridades accionadas le hayan dado una interpretación diferente a la propuesta por el actor.
Por otro lado, en cuanto a la aseveración consistente en que no se tuvo en cuenta en el auto censurado que no ha llegado a la edad de retiro forzoso de 70 años para despachar sus pretensiones, pues como a la fecha tiene 68, aún le es posible «[…] reintegrarse al cargo que desempeñaba en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial […]», se advierte que el demandante dentro del trámite ejecutivo 63001-33-33-001-2018-00293-00 no invocó dicho argumento, por lo que la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el particular, en razón a que no es dable que el juez constitucional intervenga en la órbita de competencia del juez ordinario de la controversia, al analizar puntos de derecho que no fueron puestos en conocimiento de este.
Por último, se observa que el 26 de agosto del presente año el actor envió, por correo electrónico, escrito por conducto del cual pide que si no se accede a las súplicas invocadas en este asunto, «[…] se dé aplicación a lo ordenado […]» en el artículo 189 del CPACA, según el cual en los eventos en que no se pueda realizar el reintegro laboral, bien sea porque la entidad desapareció o el cargo fue suprimido y no existe uno de la misma naturaleza y categoría, cabe la posibilidad de pedir al juez «[…] LA FIJACIÓN DE UNA INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA […]».
Al respecto, se precisa que a través de este asunto constitucional no resulta dable otorgar la indemnización reclamada, puesto que esta solicitud debe ser formulada en sede ordinaria y, en todo caso, tal pedimento fue analizado en el trámite ejecutivo en el que se determinó que no era procedente su reconocimiento, decisión que, como se anotó en párrafos precedentes, no vulnera garantía superior alguna.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la providencia de 24 de octubre de 2019 no incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto sustantivo, aludida en el escrito inicial, se impone revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente el presente trámite constitucional, para en su lugar negar el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 19 de junio de 2020 proferida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), que declaró improcedente la presente acción de tutela; en su lugar, niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por el señor Luis Humberto Torres Bernal, conforme a lo indicado en la motivación. 2º.
Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese esta decisión a la subsección B de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [5] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [6] Corte Constitucional, auto 11 de 26 de julio de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. [7] Artículo 14 del Decreto 2591 de 1991. [8] «Impugnación del fallo.
Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato […]». [9] Por correo electrónico. [10] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [11] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [12] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [13] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [14] En ese sentido, no se compadece de la situación del tutelante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia, en cuanto a que, contrario a lo allí expuesto, el actor alega que la decisión de no librar mandamiento de pago le impide obtener el cumplimiento de la condena judicial proferida a su favor o el reconocimiento de los perjuicios compensatorios derivados de esa situación, lo que podría constituir quebranto de su garantía superior al debido proceso, circunstancia que reviste a este asunto de la relevancia constitucional necesaria para efectuar un estudio de fondo. [15] Notificada por correo electrónico a las partes el 24 de octubre de 2019. [16] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [17] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [18] López Blanco, Hernán Fabio.
(2004). Procedimiento Civil. Parte especial. Bogotá: DUPRÉ editores. [19] Auto de 18 de mayo de 2018, sección segunda, subsección B, expediente 76001-23-33-000-2015-00265-01, actor: Holguer Peña Córdoba. [20] Lo anterior comoquiera que el proceso ejecutivo 63001-33-31-001-2018- 00293-00 fue incoado el 10 de septiembre de 2018, por lo que se rige por las normas contenidas para este tipo de acciones en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en armonía con el Código General del Proceso (CGP), aplicable en esta jurisdicción a partir del 1.º de enero de 2014, conforme lo determinó la sala plena del Consejo de Estado[21]. [22] «Por otro lado, como lo consagran los artículos 428 y 437 del C.G.P. para que proceda la ejecución subsidiaria de perjucios, el ejecutante tiene la carga procesal de estimarlos y especificarlos si no [sic] están delimitados en el título, cosa que no hizo esta parte al momento de elaborar su pretensión subsidiaria, razones más para denegarla; aclarando en todo caso que el artículo 189 del CPACA. no resulta aplicable a la ejecución del presente proceso por dos razones fundamentales; la primera, el mentado trámite se realiza dentro del proceso ordinario y no en el ejecutivo como lo pretende el accionante; y en segundo lugar, el proceso ordinario se tramitó y fallo con el régimen procesal anterior consagrado en el Decreto 01 de 1989, el que no consagra este tipo de actuaciones alternativas».