ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Procedencia excepcional / CARENCIA ACTUAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES PARA HIJO DE CRIANZA / PRELACIÓN DE TURNOS PARA PERSONA EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD En caso bajo estudio, el señor Juan Miguel Cuenca Cleves instauró acción de tutela, como agente oficioso de Luis Eduardo Vega Ramírez, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la igualdad, a la dignidad, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se proceda a dejar sin efectos los actos administrativos mediante los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo de crianza de Dagoberto Vega Ramírez, pues considera que la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo, toda vez que el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, ha incurrido en mora judicial pues superó el termino señalado en el artículo el artículo 181 del CPACA para emitir decisión (20 días), con lo cual se comprueba la falta de idoneidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para satisfacer los derechos fundamentales antes invocados.
A lo que se agrega que Luis Eduardo Vega Ramírez, se encuentra en condición de discapacidad y no cuenta con ingresos para proveer su subsistencia mínima. En el asunto bajo examen, la Sala observa que de conformidad con la información suministrada en el Sistema Judicial, Justicia XXI, el 24 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, emitió la providencia de primera instancia, en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…) [E]sta Sección encuentra que en el caso concreto se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto, ya que con la emisión de la decisión que ordenó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor del señor Luis Eduardo Vega Ramírez desapareció el objeto que motivó la presentación de la acción de tutela.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01544-01(AC) Actor: JUAN MIGUEL CUENCA CLEVES, QUIEN ACTÚA COMO AGENTE OFICIOSO DE LUIS EDUARDO VEGA RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra acto administrativo.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar prestaciones pensionales. Pensión de sobrevivientes para hijos de crianza. Tutela contra autoridad judicial. Violación del plazo razonable. Prelación de turnos para personas en situación de discapacidad. Revoca decisión que niega las pretensiones y declara carencia actual de objeto SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por el señor Juan Miguel Cuenca Cleves, quien actúa como agente oficioso de Luis Eduardo Vega Ramírez, contra la sentencia de 11 de junio de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela de la referencia, que negó las pretensiones de la solicitud.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De conformidad con los expedientes de tutela y ordinario allegado en medio digital, se tienen como hechos relevantes los siguientes: Mediante Resolución Nº 2626 de 14 de mayo de 1970, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) reconoció una pensión de jubilación en favor de Dagoberto Vega Ramírez, quien falleció el 29 de octubre de 1984.
La pensión fue sustituida a Elvira Vega Ramírez, a través de la Resolución Nº 473 de 18 de enero de 1988, en calidad de hermana del causante. Elvira Vega Ramírez, quien a su vez es madre del actor, falleció el 23 de febrero de 2007, por lo que el 19 de octubre de 2016, el señor Luis Eduardo Vega Ramírez solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión de sobreviviente que le corresponde al considerar que ostenta la calidad de hijo de crianza de Dagoberto Vega Ramírez.
Dicha solicitud fue resuelta mediante Resolución Nº RDP 000309 de 10 de enero de 2017, en el sentido de negar el reconocimiento de la pensión con base en que el demandante es sobrino de Dagoberto Vega Ramírez, por lo que no se encuentra dentro de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. La decisión fue confirmada a través de las Resoluciones Nº RDP 009499 de 10 de marzo de 2017 y Nº RDP 014787 de 7 de abril de 2017.
El 15 de septiembre de 2015, Luis Eduardo Vega Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Tribunal Administrativo del Huila presentó demanda contra la UGPP, con el fin de que se dejen sin efectos los actos administrativos antes mencionados y, en su lugar, se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a su favor por tener la condición de hijo de crianza de Dagoberto Vega Ramírez, toda vez que en virtud del principio de solidaridad fue este quien asumió el sostenimiento de él y de su madre, a lo que agregó que es una persona en condición de discapacidad.
La demanda fue admitida el 30 de octubre de 2017. El 18 de enero de 2018, se corrió traslado para contestar la demanda de conformidad con lo establecido en el artículo 172 del CPACA. La UGPP propuso excepciones de mérito, por lo que el 14 de marzo de 2018, se corrió traslado en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 175 de la misma disposición. El 2 de mayo de 2018, se emitió auto que fijó fecha de audiencia inicial para el 5 de junio del mismo año, la cual se llevó a cabo ese día. En auto de 28 de agosto de 2018, señaló fecha para la audiencia de pruebas el 11 de octubre de 2018.
Posterior a la celebración de dicha audiencia se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegados de conclusión (art. 181 del CPACA). Finalmente, el 29 de octubre de 2018 el proceso entró al despacho para sentencia, sin que a la fecha esta se haya proferido. 2. Fundamentos de la acción La parte actora estimó que el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la igualdad, a la dignidad, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia de Luis Eduardo Vega Ramírez, al incurrir en mora judicial injustificada, toda vez que no ha proferido la decisión de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento iniciado por el actor contra la UGPP radicado bajo el Nº 41001233300020170047500, a pesar de que han trascurrido más de dieciséis (16) meses desde la presentación de los alegados por cada una de las partes, lo que desborda el término establecido por el artículo 181 del CPACA para emitir decisión (20 días).
Sostuvo que aun cuando existieran causas que justificaran la tardanza, debe tenerse en cuenta que “hoy la pandemia del coronavirus o covid19 que afecta al mundo, afecta aún más a la población discapacitada y desvalida como LUIS EDUARDO VEGA RAMIREZ, que a quienes cuentan con prerrogativas ciudadanas de subsistencia digna, como alimentación, vivienda, vestuario, medicinas, servicios públicos, trabajo, ingresos económicos, etc”.
Manifestó que “la única esperanza de sobrevivencia y subsistencia digna de Luis Eduardo Vega Ramírez es precisamente la pensión de sobreviviente de hijo de crianza que reclama en el medio de control indicado, mecanismo que ha resultado ineficaz por la mora judicial antedicha y, hoy por hoy, por la prolongada incertidumbre que implica la recomposición procesal que sobrevendrá, tras la reanudación de los diferentes trámites judiciales y especialmente éste”.
Aseguró que por cuenta de la actual suspensión de la actividad judicial, el juez constitucional está legitimado para suplir al juez natural con el fin de evitar el deterioro constante de la vida y salud de Luis Eduardo Vega Ramírez ordenando el reconocimiento y pago de su pensión de sobreviviente como hijo de crianza. Señaló que en la sentencia T-074 de 2016, la Corte Constitucional determinó (i) la procedencia de la tutela para el reconocimiento de la pensión;
(ii) que el hijo discapacitado es beneficiario vitalicio de la pensión de sobrevivientes, mientras subsista su discapacidad y, (iii) que la pensión de sobreviviente se extiende a la familia de crianza. Citó la sentencia T-597 de 2013, en la que se ordenó el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional a una persona en situación de discapacidad, al estimar que la acción de tutela en el caso bajo estudio resultaba procedente como mecanismo definitivo para pronunciarse respecto de la legalidad del acto administrativo demandado, teniendo en cuenta que los mecanismos judiciales de defensa distintos de la tutela resultan ineficaces, que existe certeza del derecho reclamado por el actor y que éste desplegó una actividad administrativa con el fin de obtener el derecho del que es titular.
Señaló que en el caso del señor Luis Eduardo Vega Ramírez, el mecanismo judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales es la acción de tutela, pues con ocasión de la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la pandemia por la Covid-19, el término para que el Tribunal Administrativo del Huila profiera el fallo también ha sido suspendido y con ello se ha truncado la posibilidad de que obtenga pronto el reconocimiento pensional.
Por último, aseveró que “la tutela es el mecanismo definitivo único y expedito para la protección de los derechos fundamentales invocados de la persona con discapacidad y en inminente estado de indigencia, superándose así la subsidiaridad propia del mecanismo en condiciones generales, por cuanto “se hace desproporcionado exigirle que se agote la vía judicial ordinaria con el fin de obtener la prestación solicitada (Sentencia T-074 del 22 de febrero de 2016, M.P. ALBERTO ROJAS RIOS)”. 3.
Pretensiones La parte accionante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “Respetuosamente solicito se tutelen los derechos fundamentales invocados, para que, en el lugar del juez del proceso contencioso administrativo, se profiera el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 41001233300020170047500, M.P. Gerardo Iván Muñoz Hermida del Tribunal Administrativo del Huila, que textualmente se transcriben en lo pertinente, enseguida: 1.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP000309 del 10 de enero de 2017 “Por la cual se NIEGA una Pensión de Sobrevivientes del Sr. (a) VEGA RAMIREZ DAGOBERTO, con CC No. 1,604,330”, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, en cuanto alega la pensión de sobreviviente a mi Poderdante, hijo de crianza del Causante. 2.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP 009499 del 10 de marzo de 2017, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución 309 del 10 de enero de 2017”, expedida también por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-. 3. Se declare igualmente, la nulidad de la Resolución RDP 014787 del 7 de abril del mismo año, “Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 309 del 10 de enero de 2017”, también expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-. 4.
Se declare que el señor LUIS EDUARDO VEGA RAMÍREZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 12.134.510 expedida en Neiva (H), en su condición de hijo de crianza discapacitado, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente deferida por su padre de crianza DAGOBERTO VEGA RAMÍREZ, desde el día 24 de febrero de 2007, día siguiente al fallecimiento de su señora madre adoptante. 5.
Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL –UGPP-, lo siguiente: 5.1. El reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a LUIS EDUARDO VEGA RAMIREZ, en su condición de persona con discapacidad, hijo de crianza de DAGOBERTO VEGA RAMÍREZ, a partir del 24 de febrero de 2007, día siguiente al fallecimiento de ELVIRA VEGA RAMIREZ, su madre adoptante. 5.2.
Que igualmente, se condene a la misma Entidad, al reconocimiento y pago de la indexación, con base en el incremento que año tras año ha sufrido el Índice de Precios al Consumidor –I.P.C.– certificado por el DANE, desde el 24 de febrero de 2007, hasta la fecha en que se efectúe este pago, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 14 de la Ley 100 de 1993. 5.3.
Que así mismo se condene a la Entidad Demandada, al reconocimiento y pago de los intereses de mora causados sobre cada mesada pensional, a la máxima tasa legal vigente permitida por la Superintendencia Financiera de Colombia, desde el mismo 24 de febrero de 2007 y hasta la fecha en que se efectúe el pago correspondiente, acorde con lo dispuesto en el Art. 140 de misma Ley 100 de 1993. 6.
Que se condene a la Entidad demandada, al pago de las costas del proceso”. 4. Pruebas relevantes Mediante correo electrónico allegado el 13 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Huila remitió copia digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 41001233300020170047500, actor: Luis Eduardo Vega Ramírez. 5.
Trámite procesal Por auto de 4 de mayo de 2020, el juez constitucional de primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar al demandante, al Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión y a la UGPP, así como al agente del Ministerio Público ante la Sección Primera del Consejo de Estado. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión En memorial de 12 de mayo de 2020, el magistrado a cargo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Luis Eduardo Vega Ramírez contra la UGPP, manifestó que la demanda interpuesta tiene con fin el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en su condición de hijo de crianza del causante Dagoberto Vega Ramírez y por encontrarse en condición de discapacidad.
Informó que la demanda fue admitida el 30 de octubre de 2017, procediendo el despacho a realizar la audiencia inicial el 5 de junio de 2018, en la que se desarrollaron cada una de las etapas de que trata el artículo 180 del CPACA. Señaló que el 11 de octubre de 2018, se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la que se incorporó la prueba documental debidamente decretada en la audiencia inicial, en donde el despacho procedió a prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento por considerarla innecesaria, de conformidad con lo establecido en el inciso final el artículo 181 del CPACA, por tal razón, corrió traslado a las partes para presentar por escrito los alegatos de conclusión. Aseguró que el 29 de octubre de 2019, luego de vencido el término que tenían las partes y el Ministerio Público para presentar alegatos, el proceso ingresó al despacho para proferir sentencia de primera instancia. Indicó que actualmente se encuentran 32 procesos al despacho para sentencia de primera instancia del sistema oral correspondientes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que los dos primeros cuentan con proyecto de sentencia. Aseveró que el proceso del señor Luis Eduardo Vega Ramírez se encuentra en el turno 13 para fallo.
Así mismo, manifestó que se debe tener en cuenta que existen otros 285 procesos de segunda instancia del sistema oral y 67 procesos de segunda instancia del sistema escrito, pendientes de fallo. Sostuvo que en circunstancias especiales acude a la prelación de turno para la proferir el fallo, como es el hecho del estudio sobre la procedencia o no de reconocimiento de pensiones, sin embargo, esto se realiza desde el más antiguo.
Indicó que antes de resolver el caso del señor Vega Ramírez se deberá emitir la sentencia correspondiente para otros dos procesos de primera instancia que también relacionados con el reconocimiento de la pensión de jubilación. Por último, agregó que “debido a la situación actual de la pandemia generada por el coronavirus COVID-19, el despacho se encuentra en trámite de los procesos de control inmediato de legalidad sobre los decretos expedidos por los Alcaldes del Departamento del Huila en desarrollo del Estado de Excepción decretado por el Presidente de la República mediante Decreto 417 de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, que disponen 15 días para la proyección del fallo”. 6.2.
Respuesta de la UGPP En escrito de 12 de mayo de 2020, el Director Jurídico de la UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales establecidos para amparar los derechos fundamentales invocados, más aún si se tiene en cuenta que la ley no ha incorporado a los hijos de crianza como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes de conformidad con lo previsto en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
A lo que agregó que el accionante se encuentra haciendo uso de los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico, ante el Tribunal Administrativo del Huila para controvertir los actos administrativos demandados. Manifestó que consultado el Registro Único de Afiliados a la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, RUAF, se pudo comprobar que el demandante se encuentra afiliado al régimen subsidiado de la Caja de Compensación COMFAMILIAR, Huila, como cabeza de familia con vinculación activa, lo que le permite acceder a los programas de asistencia social del Estado.
Por lo anterior, aseveró que sus derechos a la salud y a la vida digna son cubiertos por el Estado a través del régimen subsidiado en salud, mediante el cual se financia la atención en salud de las personas vulnerables y sus grupos familiares. Así mismo, refirió que el actor no allegó pruebas relacionadas con la configuración de algún daño presunto, perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital.
Sostuvo que el derecho a la seguridad social tampoco se vulnera porque aparte de los beneficios que recibe el interesado por encontrarse en el régimen subsidiado de salud, podría acceder a los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), subsidio de vivienda rural, subsidio integral de tierras y programa oportunidades rurales, exención en el pago para la expedición del duplicado de la cédula ciudadanía y del programa UNIDOS.
En ese sentido, indicó que el actor pretende el pago de un beneficio económico frente a lo cual la acción de tutela resulta improcedente. Por último, aseguró que de acceder a las pretensiones formuladas por el actor se estaría desconociendo el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, pues pretende el reconocimiento y pago unos dineros a los cuales no tiene derecho. 7.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de 11 de junio de 2020, negó las pretensiones de la solicitud, al considerar que es improcedente para discutir la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales la UGPP resolvió y confirmó la decisión de negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada por el señor Luis Eduardo Vega Ramírez, ya que para ello cuenta con los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011, concretamente el de nulidad y restablecimiento del derecho.
A lo que agregó que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio. En relación con la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia por la presunta mora judicial injustificada, advirtió que no se configuró en tanto la autoridad judicial demandada adelantó todas las actuaciones pertinentes para llevar el proceso hasta etapa de resolución, además, resaltó que el expediente se encuentra en turno 13 para fallo.
Enseguida, manifestó que de conformidad con los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, corresponde a las autoridades judiciales proferir las decisiones teniendo en cuenta el orden en que los expedientes hayan ingresado al despacho para tal fin y, salvo excepciones legales, el juez ha de respetar dicho orden. Por último, refirió que aun cuando ha transcurrido más de un (1) año, sin que se haya dictado la sentencia, dicha circunstancia no lleva a concluir que se vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que la tardanza se justifica en la carga laboral que recae sobre la autoridad judicial accionada. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, Juan Miguel Cuenca Cleves, como agente oficioso de Luis Eduardo Vega Ramírez impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que sea revocada, bajo los siguientes argumentos: Insistió en que debe darse aplicación a las sentencias T-074 de 2016 y T- 597 de 2013, para resolver el caso bajo examen, toda vez que la acción de tutela resulta procedente como mecanismo principal para controvertir la legalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a Luis Eduardo Vega Ramírez, en su condición de hijo de crianza de Dagoberto Vega Ramírez.
Señaló que está en desacuerdo con lo indicado por el juez de tutela de primera instancia en relación con la falta de pruebas del perjuicio irremediable, pues arribó a dicha conclusión sin valorar “el expediente que contiene el proceso radicado con el Nº 41001233300020170047500, M.P. Gerardo Iván Muñoz Hermida, a cargo del Tribunal Administrativo del Huila, [en el que ] se allegaron las pruebas documentales que acreditan la discapacidad (dictamen de junta regional de calificación de invalidez), la precaria situación económica y dependencia del padre de crianza (declaraciones extra proceso), la ruina que amenaza la vivienda del accionante), el estado de indigencia en que prácticamente se halla LUIS EDUARDO VEGA RAMIREZ, (fotografías a color insertas en la demanda y dichas declaraciones extra proceso), la ausencia de pensión o ingreso económico alguno (certificado de COLPENSIONES, la condición de hijo de crianza y la calidad de beneficiario de la pensión de sobreviviente (registros civiles y actos administrativos demandados), factores determinantes para la protección que ofrece el art. 86 de la Carta Política”.
Indicó que de conformidad con la sentencia T-348 de 1997, las autoridades demandadas han vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la igualdad, a la dignidad, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia: “i) en primer término por la UGPP en cuanto ha omitido el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivencia del hijo de crianza, en franco desconocimiento de la ley y jurisprudencia nacional esbozadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -se repite- cuyo expediente contiene el acervo probatorio de configuración del perjuicio irremediable; y ii) el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, ante la mora en la decisión que le concierne, no obstante que desde la demanda se allegaron las pruebas documentales y se solicitó además inspección judicial para la directa percepción de las circunstancias que precisamente hoy envuelven el perjuicio irremediable (ver capítulo “PRUEBAS Y ANEXOS” de la demanda), habiendo prescindido el Tribunal de esta diligencia, como también de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, conforme al art. 181 del CPACA.
Este recuento desvirtúa plenamente la afirmación transcrita”. Por otro lado, aseguró que el juez constitucional de primera instancia erró al justificar la mora judicial del Tribunal Administrativo del Huila en la congestión judicial, pues más allá de ello, debe tenerse en cuenta que el asunto versa sobre los derechos fundamentales de una persona en situación de discapacidad, vulnerable y a la espera del reconocimiento pensional, por lo que el Tribunal debió aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en consonancia con el artículo 16 de la ley 1285 de 2009 y el Acuerdo Nº 003 del 21 de agosto de 2018, emanado de la Sala Plena del mencionado Tribunal.
Indicó que el Tribunal accionado “ha omitido su deber de alterar el sistema de turnos a sabiendas de que el proceso versa sobre el reconocimiento pensional, que están probadas la discapacidad, estado de pobreza y casi indigencia en que se halla mi representado, en franco detrimento de los derechos fundamentales invocados, desconociendo el Acuerdo aludido y la ley comentada.
Como quiera que sea, el numeral 6 del art. 5 del CPACA dispone: “Artículo 5º. Derechos de las personas ante las autoridades. En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a: 1. (…) 6. Recibir atención especial y preferente si se trata de personas en situación de discapacidad, niños, niñas, adolescentes, mujeres gestantes o adultos mayores, y en general de personas en estado de indefensión o de debilidad manifiesta de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política”.
Con base en lo anterior, concluyó que Luis Eduardo Vega Ramírez acudió al medio de control de nulidad y establecimiento del derecho, sin embargo, ello ha sido en vano por cuenta de la mora judicial injustificada. Por esta razón, afirmó que el juez de tutela debe aceptar la procedencia del amparo constitucional como mecanismo definitivo para definir la controversia respecto a la pensión de sobrevivientes reclamada.
Por último, refirió que de confirmarse la decisión objeto de impugnación se estaría dejando a la autoridad judicial accionada “en libertad para decidir en cualquier tiempo las pretensiones de nulidad y el restablecimiento del derecho a su cargo, lo cual no se compadece con la finalidad de la tutela. Esperar el fallo del juez natural y su segunda instancia, prolonga aún mucho más el tiempo de los perjuicios que padece LUIS EDUARDO VEGA RAMIREZ, a no dudarlo.
De ahí que el juez de tutela debe erigirse en juez del proceso, dada la inminente necesidad de amparo constitucional por la preeminencia de los derechos fundamentales invocados y la inmediatez que se requiere para la salvaguarda de los mismos”. 9. Mediante escrito de 27 de julio de 2020, la Directora Jurídica encargada de la UGPP reiteró los argumentos señalados en el informe de contestación allegado dentro del trámite de tutela y solicitó que se confirme la decisión del juez constitucional de primera instancia, porque la acción de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer, en los términos de la impugnación, si la sentencia emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado el 11 de junio de 2020, se debe confirmar, o en su lugar, si se debe acceder a las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, toda vez que (i) la acción resulta procedente para estudiar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a Luis Eduardo Vega Ramírez, en su calidad de hijo de crianza y (ii) porque el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, incurrió en mora judicial injustificada al no proferir la decisión de primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de un plazo razonable. 3.
Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 2015: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela." (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En el ámbito del derecho administrativo en general y frente a los actos administrativos en particular, de conformidad con lo precisado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos de rango constitucional o legal que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos”, toda vez que para controvertir su legalidad, el legislador estableció diferentes medios de control en la jurisdicción contencioso administrativa, que se presumen idóneos para restablecer el derecho conculcado.
No obstante, la Corte Constitucional ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable o que el mecanismo de defensa judicial ordinario no goza de la idoneidad requerida, se habilita al juez constitucional para estudiar el acto administrativo suspender la aplicación del acto administrativo con el fin de restablecer los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. 4.
Análisis del caso concreto 4.1. En caso bajo estudio, el señor Juan Miguel Cuenca Cleves instauró acción de tutela, como agente oficioso de Luis Eduardo Vega Ramírez, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la igualdad, a la dignidad, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se proceda a dejar sin efectos los actos administrativos mediante los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo de crianza de Dagoberto Vega Ramírez, pues considera que la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo, toda vez que el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, ha incurrido en mora judicial pues superó el termino señalado en el artículo el artículo 181 del CPACA para emitir decisión (20 días), con lo cual se comprueba la falta de idoneidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para satisfacer los derechos fundamentales antes invocados.
A lo que se agrega que Luis Eduardo Vega Ramírez, se encuentra en condición de discapacidad y no cuenta con ingresos para proveer su subsistencia mínima. El juez constitucional de primera instancia negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que el mecanismo constitucional resulta improcedente para estudiar la legalidad de los actos administrativos demandados, porque el accionante cuenta con el medio control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encuentra en curso.
Indicó que tampoco se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio. Por último, advirtió que la autoridad judicial demandada no incurrió en mora judicial injustificada, pues adelantó las actuaciones judiciales pertinentes y el proceso se encuentra en turno 13 para emitir la decisión correspondiente.
La parte demandante impugnó la decisión anterior bajo el argumento de que debe darse aplicación a las sentencias T-074 de 2016 y T-597 de 2013, para resolver el caso bajo examen, toda vez que la acción de tutela resulta procedente como mecanismo principal para controvertir la legalidad de los actos administrativos demandados. Indicó que el juez de tutela no tuvo en cuenta las pruebas allegadas al expediente ordinario, en las que se comprueba la discapacidad que sufre Luis Eduardo, su precaria situación económica y la dependencia con quien fuese su padre de crianza. 4.2.
En el asunto bajo examen, la Sala observa que de conformidad con la información suministrada en el Sistema Judicial, Justicia XXI, el 24 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, emitió la providencia de primera instancia, en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como se observa a continuación: [pic] El Tribunal accionando resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos que negaron la pensión de sobrevivientes del señor Vega Ramírez, al considerar que “la parte demandante logró acreditar los requisitos establecidos por el legislador para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo de crianza inválido del causante Dagoberto Vega Ramírez”.
Respecto a los requisitos para acceder a la prestación pensional reclamada indicó que (i) cumple con la condición de invalidez porque allegó el oficio de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, por medio del cual se notifica el dictamen del 13 de mayo de 2005, en que se le determinó como porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral un 54.05% a causa de la enfermedad denominada esquizofrenia, y para el Sistema de Seguridad Social Integral, una persona es considerada inválida cuando en virtud de una enfermedad o accidente, de origen común o laboral, ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral[1].
Sostuvo que (ii) se satisface el requisito de acreditación del parentesco ya que si bien el señor Dagoberto Vega Ramírez, es tío del demandante “ese simple hecho no es óbice para que no se configure la figura de padre de crianza creada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional [sentencia T-074 de 2016], siendo lo importante, la existencia de un vínculo de afecto, respeto, protección, compresión, solidaridad, la relación de padre e hijo, la existencia de un término razonable de relación afectiva entre padre e hijo”.
Por esta razón, de conformidad con las declaraciones extraproceso aportadas en el proceso indicó que se encuentra probado el vinculo afectivo que existió entre el señor Dagoberto y Luis Eduardo, pues el causante le brindó “afecto, cuidado, educación (primaria y secundaria), vestido, alimentación y los medicamentos necesarios para el padecimiento que le fuera diagnosticado de esquizofrenia paranoide desde hace más de treinta años, lo que le imposibilitó laborar para obtener ingresos para su subsistencia”.
En relación con la dependencia económica del demandante respecto de su tío y padre de crianza, indicó que de conformidad con las declaraciones extraproceso se evidencia que “del señor DAGOBERTO VEGA RAMÍREZ (q.e.p.d.), no solo dependía su hermana ELVIRA VEGA RAMÍREZ, a quien inicialmente se le sustituyó la pensión de jubilación, sino que el demandante LUIS EDUARDO VEGA RAMÍREZ, respecto de quien figuraba como padre de crianza, dado el estado de invalidez que padece, y de quien dependía económicamente para su digna subsistencia, toda vez, que los declarantes son enfáticos al manifestar que desde niño el señor DAGOBERTO VEGA RAMÍREZ le brindó al demandante el estudio (primaria y secundaria), alimento, techo, vestuario, medicinas, etc”.
Por lo anterior, ordenó a la UGPP “reconocer a favor del señor LUIS EDUARDO VEGA RAMÍREZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 12.134.510, en su condición de hijo de crianza del extinto DAGOBERTO VEGA RAMÍREZ y quien logró acreditar cada uno de los requisitos exigidos por la ley, una pensión vitalicia de sobreviviente en los artículos 46 numeral 1 y 47 literal c) de la ley 100 de 1993, modificado por los artículos 12 y 13 literal b de la Ley 797 del 2003, con efectividad a partir del 30 de octubre de 1984, día siguiente al fallecimiento del causante – Dagoberto Vega Ramírez.
Debiéndose cancelar las mesadas pensionales causadas a partir del 19 de octubre de 2013, ante la operancia de la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad a dicha fecha” (Negrillas del texto original). La decisión fue notificada mediante correo electrónico el 26 de agosto de 2020. De acuerdo con lo anterior, esta Sección encuentra que en el caso concreto se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto, ya que con la emisión de la decisión que ordenó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor del señor Luis Eduardo Vega Ramírez desapareció el objeto que motivó la presentación de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la carencia actual de objeto tiene lugar “cuando la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto, esto es, caería en el vacío”[2]. Sobre el particular, dicha Corporación, agregó que: “La orden en la acción de tutela busca que cese la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, por lo que su eficacia precisamente depende de la actualidad del hecho vulnerador.
De esta forma, si cesa la conducta que viola los derechos fundamentales, el juez no tiene un objeto sobre el cual pronunciarse, escenario en el que se configura lo que la jurisprudencia ha denominado carencia actual de objeto”[3]. Así mismo, indicó que, en principio, la acción de tutela “pierde su razón de ser cuando durante el trámite del proceso, la situación que genera la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados es superada”[4].
Por lo anteriormente expuesto, la Sala revocará la decisión de primera instancia proferida el 11 de junio de 2020, por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por cuanto la situación que presuntamente generaba la vulneración de los derechos fundamentales fue superada. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- REVÓCASE la providencia de 11 de junio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera.
En su lugar, Segundo.- DECLÁRASE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección |Consejero | (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Ley 100 de 1993, art. 38 y Ley 776 de 2002, art. 9. [2] Sentencia T-358 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [3] Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [4] Corte Constitucional, sentencia T-970 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.