ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAL JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO - Indebida interpretación normativa / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / INADMISIÓN DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Sus efectos se pueden aplicar al retiro de la solicitud / RETIRO DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Se entiende como no presentada y no suspende el término de caducidad / ACTA O CONSTANCIA DE LA CONCILIACIÓN - Acredita el agotamiento del requisito de procedibilidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - No se configura / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [E]l Tribunal Administrativo del Magdalena señaló que la figura del retiro de la solicitud de conciliación [prejudicial] es diferente a la situación que se presenta al no subsanar la solicitud, pues solo ésta última es la que trae como consecuencia que se tenga por no presentada (…) [L]a Sala observa que el cuestionamiento gira en torno a la diferenciación que debe existir entre el retiro de la solicitud de conciliación y la inadmisión de la misma, último supuesto que sí está regulado en el parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 (…) [L]a Sala advierte que es razonable la aplicación de los efectos de no subsanar la solicitud de conciliación al supuesto relacionado con el retiro de la solicitud, toda vez que, ambas figuras se dan dentro de un procedimiento de autocomposición, en el que la finalidad prevista por el legislador no es otra que, en ejercicio de la voluntad, las partes busquen la resolución concertada de sus diferencias, antes de iniciar y tramitar un proceso judicial.
En ese sentido, entender que el retiro de la solicitud de conciliación implica su desistimiento y se tiene por no presentada, no desnaturaliza ese mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino que, por el contrario, fortalece el propósito para el cual se creó, por cuanto brinda la posibilidad para que las partes intenten nuevamente conciliar sus intereses y así evitar un proceso judicial; situación que no se configuraría si pese al retiro de la solicitud, se entiende como si se hubiese presentado, caso en el cual dicho mecanismo fungiría como un mero acto formal independiente del fin mismo de la conciliación (…) En el caso objeto de estudio la Sala comparte el argumento del juez de tutela de primera instancia, pues contrario a lo afirmado por el tribunal impugnante, si bien la norma señala los eventos en los que se tiene por cumplido tal requisito, [el de la conciliación prejudicial], para acudir a la administración de justicia, lo cierto es que su contenido ha de ser visto de manera armónica y sistemática con el artículo 2° de la Ley 640 de 2001 (…) [L]a Sala reitera que el acta o la constancia de conciliación es el medio a partir del cual las partes acreditan haber agotado el requisito de procedibilidad para acudir a la administración de justicia, es decir, constituye el escrito en el marco del cual el conciliador da fe de lo ocurrido.
En ese sentido, en el sub lite, tal cual como lo advirtió el a quo constitucional, en el proceso de reparación directa que promovieron los tutelantes solo obra constancia de la audiencia de conciliación que se celebró el 11 de marzo de 2015 y que se declaró fallida por la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta.
Ahora bien, en cuanto al argumento del Tribunal demandado relacionado con que solo es procedente presentar por una sola vez la solicitud de conciliación extrajudicial en materia contenciosa, la Sala encuentra que no le asiste razón, habida cuenta que en virtud de la finalidad que se persigue con ese mecanismo de resolución de conflictos, por ejemplo, cuando se inadmite la solicitud y no se subsana, esto no impide que la parte presente una nueva solicitud con el lleno de los requisitos.
Y es que una interpretación como la pretendida por el Tribunal impugnante, no solo desconoce la finalidad de este mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino que, además, se aparta de la interpretación que menos restringe el derecho de acceso a este instrumento, y en últimas, a la administración de justicia, sin que de la norma pueda inferirse tal entendimiento.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02353-01(AC) Actor: ELENA PAOLA QUINTERO CORONEL Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA TEMA: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, contra la sentencia del 9 de julio de 2020 por medio de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Los señores Elena Paola Quintero Coronel y Juan Guette de la Rosa, actuando mediante apoderado judicial y con escrito enviado el 29 de mayo de 2020, al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al “desconocimiento de la confianza legítima”.
Las mencionadas garantías constitucionales las estimaron vulneradas con ocasión de la sentencia del 4 de diciembre de 2019, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión de primera instancia proferida el 17 de septiembre de 2018, por el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta para, en su lugar, declarar la caducidad del medio de control de reparación directa que promovieron los accionantes y otros[1] contra la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y la U.T. Esculapio Critical Care S.A.S., proceso identificado con el radicado 47-001-3333-007-2015-00123-01, para en su lugar declarar la caducidad de la acción. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • La señora Elena Paola Quintero Coronel, el 30 de diciembre de 2012 a las 12:30 p.m., ingresó al Centro de Salud Paz del Río del municipio de Fundación, Magdalena, por presentar dolores de parto debido a su estado de gravidez de 39 semanas.
Por su complejo estado de salud, fue remitida a la E.S.E. Hospital San Rafael Departamental de Fundación. • Fue recibida en la E.S.E. Hospital San Rafael a las 12:49 p.m., del mismo día, con “un cuadro clínico de 10 horas de evolución consistente en dolor a nivel de hipogástrico”, lo que ocasionó que se ordenara nuevamente su remisión, esta vez a la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis. • El 31 de diciembre del mismo año, la accionante fue admitida en el Hospital Universitario Fernando Troconis, con diagnóstico de 39 semanas de embarazo e infección urinaria de “evolución satisfactoria”. • El 2 de enero de 2013, a la señora Elena Quintero se le diagnosticó un trastorno hipertensivo asociado al embarazo, que le produjo una patología aguda de preeclamsia severa y síndrome de “Hellp”[2], por esta razón, el personal médico de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis le practicó cesárea de emergencia, en la que se le extrajo una bebé que se encontraba sin vida, como consecuencia de un “sufrimiento fetal agudo ocasionado por el Hellp y este por la preeclamsia severa”. • La E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, el 3 de enero de 2013 le informó a la familia de la señora Quintero Coronel, que la menor nació muerta.
El 4 de enero de la misma anualidad, el personal del Hospital Universitario Fernando Troconis sepultó a la menor, sin el consentimiento de los señores Elena Paola Quintero Coronel y Juan Guette de la Rosa, padres del nasciturus. • El 10 de enero de 2013, la Jefe de la Oficina Jurídica y Control Disciplinario de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, informó a los tutelantes, mediante respuesta a la petición elevada por los familiares de la actora, el lugar en el que fue inhumado el cuerpo de la bebé y el diagnóstico clínico que ocasionó su fallecimiento. • La señora Quintero Coronel, el 20 de mayo de 2014, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, cuya entidad convocada fue la E.S.E Hospital Universitario Fernando Troconis, con la finalidad de cumplir con el requisito de procedibilidad para efectos de presentar demanda de reparación directa. • El 10 de julio de 2014, se celebró audiencia de conciliación con la E.S.E Hospital Universitario Fernando Troconis, la cual se declaró fallida, por no existir ánimo conciliatorio; de igual manera, se solicitó vincular a la U.T. Esculapio Critical Care S.A.S, por ser la empresa responsable de la prestación del servicio médico de la Unidad de Cuidados Intensivos del Hospital Universitario. • Por auto No. 2 de 18 de julio del mismo año, la Procuraduría 203 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta, admitió el retiro de la solicitud de conciliación, a petición de la parte convocante, con la finalidad de adicionar a otros familiares, vincular a la empresa U.T Esculapio Critical Care y proponer nuevas pretensiones, por lo cual, el ente conciliador no expidió constancia de no acuerdo. • El 12 de diciembre de 2014, se presentó una nueva solicitud de conciliación prejudicial, interpuesta por los señores Elena Paola Quintero Coronel, actuando en nombre propio y representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero, Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel, contra la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y la U.T. Esculapio Critical Care S.A.S, como entidades convocadas. • El 11 de marzo de 2015, se celebró la audiencia de conciliación, con la asistencia de la parte convocante y de la E.S.E. Hospital Universitario, e inasistencia de la U.T Esculapio Critical Care S.A.S. Audiencia que se declaró fallida por no llegar a un acuerdo, conforme a la constancia expedida por la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta. • En virtud de lo anterior, los señores, Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel, Ana María Quintero Coronel y Elena Paola Quintero Coronel, actuando en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero, instauraron demanda de reparación directa contra la E.S.E. Hospital Universitario, hoy E.S.E Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, y la U.T Esculapio Critical Care S.A.S. • Del referido proceso conoció en primera instancia el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo del Circuito de Santa Marta, el cual, por sentencia de 17 de septiembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró responsable administrativa y patrimonialmente a la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, por los perjuicios ocasionados a los accionantes con fundamento en: i) la mala praxis en el servicio médico obstétrico prestado a la tutelante, que ocasionó la muerte del feto y, ii) la inhumación irregular practicada al cuerpo de la menor, sin consentimiento de los padres o sus familiares. • Contra esta decisión la entidad accionada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena, autoridad que, mediante proveído del 4 de diciembre de 2019, revocó la decisión emitida por el Juzgado Séptimo (7º) Administrativo del Circuito de Santa Marta, y en su lugar, declaró la caducidad de la acción de reparación directa.
Lo anterior, con base a que, el 10 de enero de 2013 se configuró el daño, razón por la cual, el término de caducidad de la acción vencía el 11 de enero de 2015; durante el 20 de mayo de 2014, fecha en la que la parte actora presentó la solicitud de conciliación prejudicial y el 18 de julio de 2014, que realizó el retiro de ésta, se suspendió el plazo por 1 mes y 28 días, conteo que se reanudó a partir del 19 de julio de 2014.
Entonces, como la segunda solicitud presentada por la parte actora, no suspendió nuevamente el término de caducidad, la fecha límite para la presentación de la demanda era el 11 de marzo de 2015, sin embargo, fue radicada el 27 de marzo de 2015. 3. Fundamentos de la solicitud La parte actora, en el escrito de la acción de tutela, manifestó que el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir el fallo de 4 de diciembre de 2019, en el que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, incurrió en: 1.
Defecto sustantivo Este defecto lo sustentó en dos argumentos, el primero, porque, a su juicio, la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada fue emitida con desconocimiento de los artículos 180 y 207 de la Ley 1437 de 2011, que indican que en la audiencia inicial, se resuelven las excepciones previas, y que agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad a efectos de sanear los vicios que acarreen nulidades, las cuales, no se podrán alegar después. Por otro lado, como segundo argumento del defecto sustantivo, alegaron que se desconocieron las normas relacionadas con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, fijado en el artículo 161 del CPACA, y las que desarrollan su trámite, en tanto, en el caso particular, al descontar el tiempo que estuvo en curso su solicitud de conciliación definitiva, es evidente que la demanda de reparación directa se ejerció en tiempo.
Este segundo argumento, lo sustentaron en conjunto con el defecto fáctico alegado, que se pasa a explicar. 2. Defecto fáctico Señalaron que la providencia atacada no solamente carece del apoyo probatorio que permita concluir que operó la caducidad, sino que desconoció las pruebas aportadas, esto es: i) la solicitud de conciliación de fecha 20 de mayo de 2014; ii) el auto No. 2 del 18 de julio de 2014 proferido por la Procuraduría 203 Judicial I Administrativa de Santa Marta, que admitió el retiro de la solicitud de conciliación: iii) la solicitud de conciliación prejudicial del 12 de diciembre de 2014; iv) el acta de audiencia REG-IN- 002 de la Procuraduría 93 Judicial I para Asuntos Administrativos de Santa Marta y, v) la constancia de No-Conciliación de fecha 11 de marzo de 2015 que fue expedida por la Procuraduría 93 Judicial, documentos allegados con el escrito de demanda, que demuestran que la acción de reparación directa fue presentada en término, así: “ |ACTUACIÓN |FECHA | |Fecha inicial del conteo de caducidad |3 de enero de 2013 | |por muerte del feto (2 de enero de | | |2013) | | |Fecha de configuración de la caducidad |3 de enero de 2015 | |(2 años) | | |Presentación solicitud de conciliación |20 de mayo de 2014 | |prejudicial | | |Retiro de solicitud de conciliación |18 de julio de 2014 | |Término de suspensión de la caducidad |3 meses | |(No expedición de constancia - Ley 640 | | |de 2001) | | |Reinicio conteo de caducidad (3 meses) |21 de agosto de 2014 | |Término faltante de caducidad |7 meses y 21 días | |Fecha límite para la presentación de la|11 de abril de 2015 | |demanda | | |Presentación del medio de control de |27 de marzo de 2015 | |reparación directa | | ” 3.
Defecto procedimental Los accionantes consideraron que de las normas citadas se deduce que la decisión de la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental, al no tener en cuenta que la audiencia inicial es la etapa en la que se resuelve la excepción previa de caducidad, y la parte demandada del proceso ordinario, prescindió de la oportunidad legal para interponer recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción propuesta, la cual fue notificada en estrados el 25 de mayo de 2017.
Así mismo, indicó que el ad quem: “…interpreto erróneamente el artículo 161 y 187 del CPACA, Ley 640 de 2001, abrogándose la facultad procesal que en segunda instancia no está establecida en dicha norma; como es la de decidir las excepciones previas (caducidad), ya resuelta por el juez de primera instancia; así mismo, revivió una etapa procesal ya agotada de acuerdo con el artículo 180 ibidem (…)”. 4.
Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «PRIMERA: Por ser esta acción tuitiva el mecanismo idóneo y definitivo, y por los trámites que se contrae los artículos 29 y 86 de la Constitución Nacional y los Decretos reglamentarios 2591 de 1991 y 306 de 1992, ruego a los Honorables Consejeros de Estado AMPARAR o TUTELAR, los derechos fundamentales de mis poderdantes, al DEBIDO PROCESO, (art 29 CP), al ACCESO EFICAZ A La (sic) ADMINISTRACIÓN de (sic) JUSTICIA (art. 228 y 229 C.P.), CONFIANZA LEGÍTIMA EN LAS DECISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, SEGURIDAD JURÍDICA, BUENA FE, PRIMACÍA DEL DERECHO SUSTANCIAL ANTE EL PROCESAL, CONGRUENCIA PROCESAL, vulnerados con la Sentencia (sic) de fecha 4 de diciembre de 2019, proferida por el H. Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso radicado N° 47-001-3333-007-2015-00123-01, Magistrado Ponente: Dr. Adonay Ferrari Padilla, en cuanto incurren en defecto fáctico, defecto material sustantivo y violación directa a la constitución. SEGUNDA: Ruego a los H. Consejos (sic) de Estado y como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTO o REVOQUE, la sentencia de segunda instancia de fecha 4 de diciembre de 2019, proferida por el H. Tribunal Administrativo del Magdalena, Magistrado Ponente: Dr. Adonay Ferrari Padilla, en su lugar, se le ORDENE a este operador judicial en un término prudencial y razonable que su señoría considere, proferir una nueva sentencia en la cual se realice una interpretación objetiva, rigurosa y razonable del término de caducidad dentro de este medio de control de Reparación Directa, garantizándose el derecho a la igualdad, acceso a la administración de justicia, vulnerado por esta agencia judicial.» (Negrillas propias del original). 5.
Auto admisorio Con auto de 5 de junio de 2020, el Magistrado Ponente del Consejo de Estado, Sección Cuarta admitió la tutela y ordenó su notificación a la parte accionante, a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, en calidad de autoridad judicial demandada, para que rindieran informe sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo.
En la misma providencia se vincularon, en calidad de terceros interesados en el resultado del proceso, a los señores Olimpa del Carmen, Ana Angélica, Yesica Paola, José Antonio y Ana María Quintero Coronel, quienes intervinieron como demandantes en el medio de control, al director de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y al gerente de la U.T. Esculapio Critical Care S.A.S, quienes fungieron como demandados, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente tutela, dentro del término de tres (3) días.
Igualmente, requirió al Juzgado Séptimo (7º) Administrativo del Circuito de Santa Marta, para que remitiera copia digital del expediente ordinario y, en aras de garantizar la notificación a los terceros interesados, dispuso publicar el auto admisorio en la página web del Consejo de Estado, de manera subsidiaria y previa constancia secretarial de que no se realizó, por otros medios, la notificación. Por último, ordenó tener como prueba con el valor legal que correspondiera, los documentos traídos con la demanda. 6.
Contestaciones Ordenada la notificación y surtidas las respectivas comunicaciones intervinieron: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Magdalena Mediante escrito enviado por correo electrónico el 17 de julio de 2020, el Magistrado Ponente de la decisión reprochada contestó la acción de tutela de la referencia, en el sentido de oponerse a su prosperidad, por considerar que en la decisión cuestionada no se avizora vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y, por medio de esta acción pretenden acceder a una instancia adicional para reabrir el debate jurídico ya precluido.
Señaló que en el caso objeto de estudio, el ad quem, tiene la potestad legal contenida en los artículos 282 del Código General del Proceso y 187 del CPACA, de resolver en sentencia la excepción de caducidad que de oficio encuentre probada y, por ende, se desconoce el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el control de legalidad que ejerce el juez es para sanear vicios que acarrean nulidades.
Agregó que al conteo del término de caducidad no le es aplicable lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 1716 de 2009, de la suspensión de la caducidad de 3 meses, mientras dura el trámite de conciliación prejudicial. En ese orden de ideas, explicó que la suspensión de término de caducidad ocurrió entre el 20 de mayo de 2013, día de la presentación de la solicitud de conciliación, y el 18 de julio de 2013, cuando se retiró la solicitud, de modo que, la suspensión tuvo una duración de 1 mes y 28 días, y a partir del 19 de julio de 2014 se reanudó el término restante de 7 meses y 21 días, la fecha límite para interponer acción de reparación hasta el 11 de marzo de 2015, en lo que respecta a la nueva solicitud de conciliación de 12 de diciembre de 2014, no opera la suspensión de los términos de caducidad puesto que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala que suspensión es procedente por una sola vez y es improrrogable. 1.6.2.
Juzgado Séptimo (7º) Administrativo del Circuito de Santa Marta A través de correo electrónico enviado el 11 de agosto de 2020, el titular del despacho rindió informe sobre el trámite del proceso de reparación directa e indicó que, en la decisión emitida por ese Despacho no se vulneró ninguna garantía fundamental de los tutelantes. Manifestó que con base en el análisis realizado, en la audiencia inicial del 25 de mayo de 2017, se declaró no probada la excepción de caducidad, con ocasión a que el 2 de enero de 2013, se originó el daño, que el vencimiento del término de caducidad era el 3 de enero de 2015, sin embargo, el 12 de diciembre de 2014 se suspendió el término de caducidad, por presentarse solicitud de conciliación; el 11 de marzo de 2015, la Procuraduría 93 Judicial l para los Asuntos Administrativos de Santa Marta, expidió constancia de no conciliación a favor de los tutelantes, con lo cual, el día siguiente inició cómputo de caducidad; que para la fecha se tenía un periodo restante de 22 días calendarios para la caducidad, el cual fenecía el 2 de abril de 2015 y, la demanda de reparación directa fue presentada el 27 de marzo de 2015, esto es, antes del vencimiento de la caducidad. 1.6.3.
Terceros con Interés A pesar de ser notificados, mediante correo electrónico enviado el 14 de julio de 2020, el director general de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, hoy denominado E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, el gerente de la U.T. Esculapio Critical Care S.A.S y los señores Olimpa del Carmen, Ana Angélica, Yesica Paola, José Antonio y Ana María Quintero Coronel, guardaron silencio. 7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta profirió sentencia el 9 de julio de 2020, a través de la cual, concedió el amparo solicitado por los accionantes y, en consecuencia, dejó sin efectos la providencia de 4 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el marco del proceso de reparación directa identificado con el radicado número 47-001-3333-007-2015-00123-01 y le ordenó al tribunal accionado emitir, en el término de veinte (20) días, una nueva decisión en la que superara el presupuesto de caducidad.
En primer lugar, precisó que el Tribunal Administrativo del Magdalena debía pronunciarse sobre la caducidad de la acción de reparación directa, porque fue uno de los reparos que la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, formuló en su escrito de apelación, razón por la cual, en virtud del principio de congruencia y de competencia del juez de segunda instancia, a esta autoridad judicial le correspondía decidir al respecto, sin que por ello, se configurara la vulneración de los derechos fundamentales de los demandantes.
Como fundamento de su decisión señaló que la solicitud de conciliación prejudicial suspende, por una sola vez, el término de caducidad hasta que se logre acuerdo conciliatorio o se registre el acta de conciliación, sin embargo, con base en el principio de la autonomía de la voluntad, en este mecanismo de solución de conflictos, el interesado tiene la potestad de retirar o desistir de la solicitud de conciliación prejudicial, cuyo efecto es similar al previsto por no subsanar la solicitud, esto es, se tiene como desistida y no presentada, en otras palabras, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-598 de 2011, esta solicitud nunca existió y el término de caducidad no se suspendió. De conformidad con lo anterior, manifestó que el procedimiento de la solicitud de conciliación de 20 de mayo de 2014 no concluyó, y ante el retiro de la solicitud de conciliación, esta se tiene por no presentada y, por consiguiente, no suspendió el término de caducidad.
Sin embargo, el 12 de diciembre de 2014 se presentó nueva conciliación, la cual se agotó en debida forma, puesto que se celebró audiencia de conciliación y se expidió su respectiva constancia de no acuerdo, por esta razón, la suspensión del término de caducidad es aplicable en esta actuación; por ello, el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
Además, precisó lo siguiente: “[…] Es necesario advertir que, como punto de partida para contar el término de caducidad, la Sala tomará el 10 de enero de 2013, esto es, la fecha en que los demandantes del proceso de reparación directa tuvieron conocimiento del sitio de inhumación del feto y tuvieron certeza de la existencia de la finalización de la serie de hechos que derivaron en la concreción del daño cuya reparación reclamaron […] (i) Fecha inicial de vencimiento de los dos años de caducidad: 11 de enero de 2015.
(ii) Suspensión del término de caducidad entre la radicación de la solicitud de conciliación (12 de diciembre de 2014) y la expedición de constancia de no conciliación (11 de marzo de 2015). (iii) Tiempo de caducidad transcurrido cuando fue presentada la solicitud de conciliación: 1 año, 11 meses y 1 día y (iv) Tiempo faltante de caducidad cuando fue radicada la solicitud de conciliación: 29 días.
(vi) Fecha límite para interponer la demanda de reparación directa: 10 de abril de 2015. (vii) Fecha de presentación de la demanda: 27 de marzo de 2015”. Esta decisión fue notificada por correo electrónico enviado el 14 de julio de 2020. 8. Impugnación Mediante escrito allegado por correo electrónico el día 17 de julio de 2020, el Magistrado Ponente de la providencia censurada, impugnó la decisión del a quo por considerar que, en primer lugar, no se efectuó el análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, por lo que, en su sentir, esta providencia carece de motivación al no haber verificado que se superaron tales requisitos.
De igual manera, indicó que se da el mismo tratamiento a figuras diferentes como es el retiro de la solicitud de conciliación, que debe realizarse antes de que se adelante la audiencia de conciliación; con la de no subsanar la solicitud que es inadmitida, la cual tiene efectos de que se tenga por no presentada. Agregó que, la interpretación adoptada en la providencia impugnada desconoce lo establecido en el inciso tercero del artículo 35 de la Ley 640 de 2001, y la jurisprudencia constitucional, respecto del momento en que se entiende surtido el requisito de procedibilidad para hacerlo depender del formalismo de la expedición de la constancia, como si esto habilitara el retiro en cualquier momento antes de la expedición de esta.
En este orden, consideró que solo es procedente presentar por una sola vez la solicitud de conciliación extrajudicial en materia contenciosa, dentro de la cual se exige como requisito, la manifestación bajo la gravedad de juramento de “no haber presentado solicitud de conciliación con base en los mismos hechos”, asimismo, cuando se ha celebrado la audiencia de conciliación y se declara fallida solo es posible realizar una nueva audiencia de conciliación, si las partes interesadas de común acuerdo la solicitan.
Lo anterior, conforme con lo establecido en el Decreto 1716 de 2009, en cuanto a que la suspensión de la audiencia de conciliación es posible a petición conjunta de las partes, y solo se accede a ésta, únicamente porque el conciliador evidencie la existencia de ánimo conciliatorio, por ende, no es procedente el retiro de la solicitud de conciliación por agotarse el requisito de procedibilidad y la Procuraduría 203 Judicial l para Asuntos Administrativos de Santa Marta debía expedir la respectiva constancia en relación con la E.S.E Hospital Universitario Fernando Troconis.
Por otra parte, manifestó que ante el vacío normativo que regule el retiro de las solicitudes de conciliación, debe remitirse a las disposiciones de casos análogos, como es el Código General del Proceso, en lo que respecta al retiro de la demanda, el cual permite inferir que el retiro de la solicitud de conciliación es procedente antes de la notificación del auto admisorio de la solicitud a la entidad convocada e incluso antes de celebrarse la audiencia de conciliación. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de tutela de primera instancia de fecha 9 de julio de 2020, emitida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo del Magdalena contra la sentencia del 9 de julio de 2020 por medio de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, conforme a los argumentos expuestos en la impugnación al fallo de primera instancia, hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y;
(iii) del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[3] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[4].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva En el escrito de impugnación, el Magistrado Ponente de la sentencia censurada considero que el a quo de tutela incurrió en una falta de motivación, habida cuenta que no analizó los requisitos de procedencia generales de la acción de tutela contra providencia judicial. En ese orden, como quiera que estos requisitos son de ineludible análisis en la primera fase de estudio de toda tutela, esta Sala procederá al estudio correspondiente. 2.4.1.
Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al analizar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se observa que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la “confianza legítima”.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por el tutelante, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, por lo que se advierte que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
La Sala precisa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión la misma naturaleza, pues la providencia que se censura fue proferida en el marco de un proceso de reparación directa. 2.4.3. Tampoco existe reparo alguno en lo que concierne al acatamiento del requisito de inmediatez, en atención a que la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, es del 4 de diciembre de 2019, por lo que sin que sea necesario precisar la fecha en que este cobró ejecutoria, se puede colegir que la parte actora acudió en un término razonable ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales invocados, puesto que la acción de la referencia fue interpuesta el 29 de mayo de 2019. 2.4.4.
Por otra parte, en consideración a la subsidiariedad la Sala encuentra que la decisión atacada es una sentencia de segunda instancia, contra la cual no procede ningún recurso ordinario. No obstante, en relación con los defectos procedimental y sustantivo, sustentados con el mismo argumento, esto es, en que el Tribunal se abrogó “la facultad procesal que en segunda instancia no está establecida en dicha norma; como es la de decidir las excepciones previas (caducidad), ya resuelta por el juez de primera instancia” en la audiencia inicial de conformidad con el artículo 180 del CPACA, advierte esta Sala que no se cumple el mencionado requisito, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal del numeral 5° del artículo 250 Ibidem, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Nótese que la censura del accionante, en lo que a estos dos cargos se refiere, radica en que en el fallo de segunda instancia atacado el Tribunal Administrativo del Magdalena no tenía competencia para decidir las excepciones en tanto se trataba de un asunto resuelto por el juez de primer grado, en la audiencia inicial que, en su momento, no fue objeto de recursos, y por tanto, no podía ser nuevamente objeto de pronunciamiento al desatar la alzada.
Al margen de la razonabilidad y de la prosperidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no puede determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece falta de competencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[7], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad: “[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[8].
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[9]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[10].
En lo que respecta a la falta de competencia del juez, el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[11], incluso por este vicio. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[12], la falta de competencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[13].
La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: “[…] 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi”. (Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la eventual falta de competencia se encuadra en la causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.
En razón de lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la falta de competencia del juez de segunda instancia para pronunciarse sobre determinado aspecto ya resuelto por la autoridad judicial de primer grado, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará improcedente la solitud de amparo.
Así, le corresponde al juez del recurso extraordinario de revisión el estudio de los argumentos de la parte actora relacionados en los defectos procedimental y el sustantivo y, en consecuencia, analizar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se excedió en su competencia al declarar la caducidad de la acción, en segunda instancia, a pesar de que este asunto había sido definido por el juez de primer grado, en el único momento procesal que, a su juicio, corresponde, de conformidad con el artículo 180 del CPACA, esto es, en la audiencia inicial.
Para la Sala es importante precisar con especial énfasis que, cuando una tutela es improcedente, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, en tanto la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como acontece en el caso particular, con ello no se está afirmando que al desatar dicho recurso prosperarán las pretensiones de la parte recurrente, pues es importante resaltar que, un asunto es la procedencia del mecanismo, y otra su prosperidad, de manera que, más allá de si le asiste la razón o no a la parte accionante en la existencia de la referida falta de competencia, lo cierto es que su reparo se encuadra en la causal mencionada para la procedencia (se insiste, diferente de la prosperidad) del recurso extraordinario de revisión. Ahora bien, en lo relacionado con el defecto sustantivo respecto del segundo argumento que lo fundamenta, esto es, el desconocimiento de las normas que regulan el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y el defecto fáctico, para esta Sala se supera el requisito de la subsidiariedad, en razón a que estos no se encuadran en ninguna de las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia. 2.5.
Caso concreto En el sub examine el magistrado ponente de la decisión censurada impugnó el fallo de primera instancia que accedió al amparo solicitado, por considerar que los derechos fundamentales invocados por la parte accionante no fueron vulnerados por la corporación judicial accionada, puesto que no incurrió en los defectos alegados.
Ahora bien, recuerda la Sala que al juez de segunda instancia le corresponde realizar el análisis de los argumentos planteados en el escrito de impugnación, razón por la cual el presente estudio se limitará a los reparos propuestos por el Tribunal Administrativo del Magdalena en dicho documento. i) Para el tribunal accionado, el fallo del juez constitucional a quo entendió equivocadamente la figura del retiro de la solicitud de conciliación, habida cuenta que ante el vacío normativo que existe frente a este asunto, se debió acudir a las disposiciones de casos análogos, como lo es el retiro de la demanda previsto en el Código General del Proceso y, en consecuencia, haber entendido que el retiro de la solicitud de conciliación es procedente hasta antes de la notificación del auto admisorio de la solicitud a la entidad convocada e incluso antes de celebrarse la audiencia de conciliación. Al respecto, como primera medida, la Sala precisa que la analogía constituye un método de autointegración del ordenamiento jurídico, que propende por llenar las lagunas normativas con fundamento en un “argumento a simili”.
Para tal efecto, el artículo 8° de la Ley 153 de 1887, dispone que “Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. En ese orden de ideas, para que proceda de manera razonable la aplicación analógica de una norma, es necesario que exista un supuesto no previsto por el legislador, se predique igualdad o similitud entre aquello que está regulado y lo que no y, sobre todo, que las diferencias a que haya lugar entre ambos supuestos sean aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, “[…] ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma […]”[14].
Ahora bien, en el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Magdalena consideró que, tratándose de la conciliación extrajudicial, había lugar a aplicar la figura del retiro de la demanda prevista en el artículo 92 del Código General del Proceso, el cual establece lo siguiente: “ARTÍCULO
92. RETIRO DE LA DEMANDA. El demandante podrá retirar la demanda mientras no se haya notificado a ninguno de los demandados. Si hubiere medidas cautelares practicadas, será necesario auto que autorice el retiro, en el cual se ordenará el levantamiento de aquellas y se condenará al demandante al pago de perjuicios, salvo acuerdo de las partes.
El trámite del incidente para la regulación de tales perjuicios se sujetará a lo previsto en el artículo 283, y no impedirá el retiro de la demanda”. Frente a este punto, conviene mencionar que en lo que concierne a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el retiro de la demanda está previsto en el artículo 174 del CPACA[15]. De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que, en efecto, la Ley 640 de 2001, la Ley 1285 de 2009 y el Decreto reglamentario 1716 de 2009, no regularon los presupuestos y alcance del retiro de la solicitud de conciliación prejudicial.
Asimismo, se encuentra que, en principio, podría aplicarse a ese supuesto lo dispuesto en el CGP y en el CPACA relacionado con el retiro de la demanda y, en esa medida, entender, como lo indicó el tribunal accionado, que el retiro de la solicitud de conciliación solo procedía hasta antes de la notificación del auto admisorio a la entidad convocada e incluso antes de celebrarse la audiencia de conciliación. Sin embargo, al estudiar las diferencias que existen entre ambas figuras, la Sala advierte que no hay lugar a la aplicación analógica sugerida por la parte impugnante, habida cuenta que, pese a que en ambas se utiliza el término “retiro”, el escenario y la finalidad en el marco del cual son aplicables constituyen aspectos jurídicamente relevantes, que implican que el uso de la analogía en este caso, enerve el fin principal para el cual fue previsto ese mecanismo de solución alternativa de conflictos, que es promover la descongestión judicial e imponer un nuevo régimen de cultura del litigio.
En ese sentido, resulta necesario acudir a los antecedentes de la Ley 640 de 2001: “[…] se puede concluir que la intención del legislador desde un principio consistió en exigir la conciliación judicial como requisito de prejudicialidad, no sólo para lograr la descongestión judicial sino también para imponer un nuevo régimen de cultura del litigio.
En efecto, en la Ponencia para Primer Debate al Proyecto 148 de 1999 Senado, 304 de 2000 Cámara[16], se explicó que el objetivo de la iniciativa estuvo orientado a complementar y modificar el régimen jurídico vigente de la conciliación, a propiciar la descongestión judicial y a generar una cultura del manejo y resolución de conflictos dentro de la sociedad.
A pesar de los beneficios de la conciliación, su utilización, para ese entonces, no había tenido el auge esperado, razón por la cual una de las finalidades del proyecto de ley consistía en “exigir que las personas intenten una solución consensuada y logren acuerdo sobre sus conflictos en común antes de judicializarlos; así, el juez guarda sus energías para aquellas causas en las que el compromiso del orden público impide la transacción y para aquellas en las que, pudiendo tener lugar, ha fracasado una vez intentada” [17].
En el proyecto se justificó la conciliación como requisito de procedibilidad como un mecanismo para la descongestión judicial y como el inicio de una nueva cultura de paz, toda vez que las partes tendrían un escenario neutral en el cual no habría condenados ni absueltos y en el cual podrían encontrar una solución que no es impuesta por un tercero. Se explicó: “[…] Por esta razón, el proyecto de ley puesto bajo su consideración plantea que antes de acudir a la jurisdicción es un mejor momento para ese intento de solución conciliada, fortaleciendo así el sistema de justicia a los ciudadanos, en términos de la solución lícita, ágil y equitativa de sus diferencias.
Así las cosas, esa alternativa a la vía judicial no puede ser concebida sólo como una simple estrategia de descongestión de los despachos judiciales, sino como el inicio de la formación de una nueva cultura de paz […]”.[18] Nótese que la conciliación prejudicial se estableció con el fin de evitar la judicialización de los conflictos entre las partes y, en esa medida, propender por un escenario de paz en el que al no haber un tercero que imponga una decisión, no existen ni ganadores ni perdedores.
Por consiguiente, la Sala observa que no habría lugar a aplicar la figura del retiro de la demanda a la conciliación prejudicial, toda vez que con ello se desconocería que, tal como se indicó, mientras que en un proceso judicial ya hay contención entre las partes y por eso el retiro de la demanda debe anteceder al momento en el que se traba la litis, no sucede lo mismo en la conciliación, en el marco de la cual lo que se busca es precisamente no acudir a la jurisdicción y evitar el desgate de la administración de justicia. Así las cosas, la aplicación analógica del retiro de la demanda conduciría a desconocer el propósito para el cual fue establecido este mecanismo de autocomposición, máxime si se tiene en cuenta que en el sub lite se observa que la parte actora no lo utilizó con el fin de burlar la caducidad del medio de control, puesto que, en todo caso, la segunda solicitud la presentó dentro del término respectivo. ii) Por otra parte, el Tribunal Administrativo del Magdalena señaló que la figura del retiro de la solicitud de conciliación es diferente a la situación que se presenta al no subsanar la solicitud, pues solo ésta última es la que trae como consecuencia que se tenga por no presentada.
Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado explicó que, en este mecanismo de solución de conflictos, el interesado tiene la potestad de retirar o desistir de la solicitud de conciliación prejudicial, cuyo efecto es similar al previsto por no subsanar la solicitud, esto es, se tiene como desistida y no presentada, en otras palabras, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-598 de 2011, esta solicitud nunca existió y el término de caducidad no se suspendió. Frente a este cargo, la Sala observa que el cuestionamiento gira en torno a la diferenciación que debe existir entre el retiro de la solicitud de conciliación y la inadmisión de la misma, último supuesto que sí está regulado en el parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 52. <Ver modificaciones directamente en la Ley 640 de 2001> El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así: Artículo 35.
Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad. […]
PARÁGRAFO 3 o. En los asuntos contenciosos administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada.
La corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el recurso de reposición”. Contrario a lo expuesto en el reparo que se analizó previamente, la Sala advierte que es razonable la aplicación de los efectos de no subsanar la solicitud de conciliación al supuesto relacionado con el retiro de la solicitud, toda vez que, ambas figuras se dan dentro de un procedimiento de autocomposición, en el que la finalidad prevista por el legislador no es otra que, en ejercicio de la voluntad, las partes busquen la resolución concertada de sus diferencias, antes de iniciar y tramitar un proceso judicial.
En ese sentido, entender que el retiro de la solicitud de conciliación implica su desistimiento y se tiene por no presentada, no desnaturaliza ese mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino que, por el contrario, fortalece el propósito para el cual se creó, por cuanto brinda la posibilidad para que las partes intenten nuevamente conciliar sus intereses y así evitar un proceso judicial; situación que no se configuraría si pese al retiro de la solicitud, se entiende como si se hubiese presentado, caso en el cual dicho mecanismo fungiría como un mero acto formal independiente del fin mismo de la conciliación. Al respecto, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-598 de 2011, lo siguiente: “Al igual que en el parágrafo que se estudió en el apartado anterior, la razón que se adujo para esta reforma no fue otra que “lograr que la conciliación cumpla su cometido de evitar que los litigios sean solucionados por la vía judicial, de modo que este trámite no sea visto como un simple requisito formal.” Hecho por el cual “… se establecen mayores requisitos de seriedad para acceder a la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa”.
Encuentra la Corte que la finalidad de la medida acusada es legítima e importante, puesto que lo que se busca con la inadmisión de la solicitud de conciliación en materia de lo contencioso administrativo es que quienes pretenden acudir a la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contenciosa, observen los requerimientos mínimos que exige la normativa para tal efecto, y que no son otros que los contenidos en el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009, según el cual: […] Ninguno de los requerimientos enlistados se convierte en una exigencia excesiva para quienes pretenden acudir a la jurisdicción contenciosa, toda vez que el diseño de este mecanismo prejudicial busca asegurar la seriedad de la pretensión, razón por la que se requiere que un profesional del derecho sea quien presente la solicitud.
En ese sentido, la competencia que se le reconoce al Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el mecanismo de la conciliación, entendido éste desde el ámbito jurídico procesal, pues precisamente lo que se quiere con esta exigencia es evitar que se llegue a una audiencia en donde las partes, Estado-administrado en la mayoría de los casos, carezcan de los elementos de juicio suficientes para proponer las respectivas fórmulas de acuerdo e intentar conciliar los distintos intereses en juego, por la carencia de información necesaria, importante y relevante para el efecto”.
Conforme con lo expuesto, se advierte que la inadmisión de la solicitud de conciliación tiene una finalidad legítima y no prohibida constitucionalmente, cuyos efectos pueden ser razonablemente trasladados al retiro de la solicitud, tal como aconteció en el caso objeto de controversia, en el que, además, se observa que la razón por la cual la Procuraduría 203 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta admitió el retiro de la solicitud de conciliación, a petición de la parte convocante, fue la necesidad de adicionar a otros familiares, vincular a la empresa U.T. Esculapio Critical Care y proponer nuevas pretensiones.
En ese sentido, el fundamento por el cual se admitió esa solicitud de retiro giró alrededor de la idea de que se efectuara una audiencia de conciliación con todas las partes y con pretensiones precisas, en aras de lograr un acuerdo eficaz y no el simple cumplimiento de un requisito formal. iii) Asimismo, la autoridad judicial accionada indicó que la interpretación adoptada en la providencia impugnada desconoce lo establecido en el inciso tercero del artículo 35 de la Ley 640 de 2001, y la jurisprudencia constitucional, respecto del momento en que se entiende surtido el requisito de procedibilidad para hacerlo depender del formalismo de la expedición de la constancia, como si esto habilitara el retiro en cualquier momento antes de la expedición de esta.
En el fallo impugnado, al a quo indicó que la solicitud de conciliación prejudicial suspende, por una sola vez, el término de caducidad hasta que se logre acuerdo conciliatorio o se registre el acta de conciliación, sin embargo, el interesado tiene la potestad de retirar o desistir de la solicitud de conciliación prejudicial, caso en el cual se tiene como no presentada y el término de caducidad no se suspendió. De conformidad con lo anterior, la Sección Cuarta expuso que, el procedimiento de la solicitud de conciliación de 20 de mayo de 2014 no concluyó, y ante el retiro de la solicitud de conciliación, esta se tiene por no presentada y, por consiguiente, no suspendió el término de caducidad.
Sin embargo, el 12 de diciembre de 2014 se presentó nueva conciliación, la cual se agotó en debida forma, puesto que se celebró audiencia de conciliación y se expidió su respectiva constancia de no acuerdo, por esta razón, la suspensión de término de caducidad es aplicable en esta actuación; por ello, concluyó que el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
Para resolver este cargo, la Sala considera necesario remitirse a la disposición que el tribunal accionado acusa como desconocida, esto es, el inciso 3° del artículo 35 de la Ley 640 de 2001, el cual dispone: “ARTICULO
35. REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD. <Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas.
En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad. Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración. El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación”.
Nótese que, según la norma transcrita, la conciliación como requisito de procedibilidad se entiende satisfecha cuando: i) se efectúa la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo o, ii) cuando han transcurrido 3 meses desde la presentación de la solicitud de conciliación, sin que la audiencia se hubiere celebrado. En el caso objeto de estudio la Sala comparte el argumento del juez de tutela de primera instancia, pues contrario a lo afirmado por el tribunal impugnante, si bien la norma señala los eventos en los que se tiene por cumplido tal requisito para acudir a la administración de justicia, lo cierto es que su contenido ha de ser visto de manera armónica y sistemática con el artículo 2°[19] de la Ley 640 de 2001, en virtud del cual, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “[…] para acreditar el mencionado requisito de procedibilidad, es necesario que la parte actora demuestre, no solamente que presentó ante el Ministerio Público la solicitud de conciliación, sino adicionalmente, que la audiencia respectiva se celebró y/o que no prosperó, o que trascurrieron más de 3 meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación sin que fuere posible la celebración de la audiencia […][20].
“[…] es deber del Ministerio Público expedir la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, aunque no se llegue a un acuerdo conciliatorio; de lo que se trata, es de intentar llegar a un acuerdo, en caso de ser éste fallido, será la constancia la que habilite a las partes para acudir en uso del derecho de acceso a la administración de justicia al Juez Ordinario para que dirima el conflicto en cada caso concreto […]”.[21] “[…] se debe allegar constancia que acredite el inicio del trámite de la conciliación extrajudicial y la celebración de la audiencia respectiva.
En caso contrario, su inobservancia y/o falta de subsanación genera la inadmisión de la demanda […]”.[22] (Subrayado fuera de texto). En ese orden de ideas, el acta o la constancia de la conciliación no constituye un requisito meramente formal sin trascendencia jurídica alguna, pues tal cual como se expuso, este es el medio a través del cual consta por escrito o se prueba el agotamiento del requisito o del acuerdo celebrado entre las partes. iv) Finalmente, el Tribunal Administrativo del Magdalena consideró que: 1) solo es procedente presentar por una sola vez la solicitud de conciliación extrajudicial en materia contenciosa; y, 2) conforme a lo establecido en el Decreto 1716 de 2009, cuando se ha celebrado la audiencia de conciliación y se declara fallida solo es posible realizar una nueva audiencia de conciliación, si las partes interesadas de común acuerdo la solicitan.
Por ende, a su juicio, no era procedente el retiro de la solicitud de conciliación por cuanto ya se había agotado el requisito de procedibilidad y la Procuraduría 203 Judicial l para Asuntos Administrativos de Santa Marta debía expedir la respectiva constancia en relación con la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis. Al respecto, conforme con lo expuesto al resolver el cargo anterior, la Sala reitera que el acta o la constancia de conciliación es el medio a partir del cual las partes acreditan haber agotado el requisito de procedibilidad para acudir a la administración de justicia, es decir, constituye el escrito en el marco del cual el conciliador da fe de lo ocurrido.
En ese sentido, en el sub lite, tal cual como lo advirtió el a quo constitucional, en el proceso de reparación directa que promovieron los tutelantes solo obra constancia de la audiencia de conciliación que se celebró el 11 de marzo de 2015 y que se declaró fallida por la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta.
Ahora bien, en cuanto al argumento del Tribunal demandado relacionado con que solo es procedente presentar por una sola vez la solicitud de conciliación extrajudicial en materia contenciosa, la Sala encuentra que no le asiste razón, habida cuenta que en virtud de la finalidad que se persigue con ese mecanismo de resolución de conflictos, por ejemplo, cuando se inadmite la solicitud y no se subsana, esto no impide que la parte presente una nueva solicitud con el lleno de los requisitos.
Y es que una interpretación como la pretendida por el Tribunal impugnante, no solo desconoce la finalidad de este mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino que, además, se aparta de la interpretación que menos restringe el derecho de acceso a este instrumento, y en últimas, a la administración de justicia, sin que de la norma pueda inferirse tal entendimiento. 2.6.
Conclusión De acuerdo con lo expuesto en el presente proveído, esta Sala de Decisión adicionará la sentencia de 9 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta de esta Corporación, para declarar la improcedencia de la solicitud de amparo, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, respecto de los defectos procedimental y sustantivo, sustentados en la falta de competencia del Tribunal Administrativo del Magdalena para declarar en segunda instancia la caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Igualmente, confirmará la sentencia de 9 de julio de 2019, por medio de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante, respecto de los defectos fáctico y sustantivo por indebida interpretación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIONAR la sentencia de 9 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta de esta Corporación, en el sentido de DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, respecto de los defectos procedimental y sustantivo, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de julio de 2020 por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte accionante, frente al defecto sustantivo y fáctico, en atención a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Los señores Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel, Ana María Quintero Coronel y Elena Paola Quintero Coronel, quien actuó en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero. [2] Es un grupo de síntomas que se presentan en las mujeres embarazadas que padecen: (H de "hemolysis" en inglés): hemólisis (la descomposición de glóbulos rojos);
(EL de "elevated liver enzymes"): en inglés enzimas hepáticas elevadas; (LP de "low platelet count" en inglés): conteo de plaquetas bajo. https://medlineplus.gov/spanish/ency/article/000890.htm [3] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO.
Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [5] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [6] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [8] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [9] Sentencia C-418 de 1994. [10] Sentencia T-966 de 2005. [11] Artículos 248 a 255 del CPACA. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [13] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” [14] Corte Constitucional.
Sentencia C-083 de 1° de marzo de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [15] “ARTÍCULO 174. RETIRO DE LA DEMANDA. El demandante podrá retirar la demanda siempre que no se hubiere notificado a ninguno de los demandados ni al Ministerio Público y no se hubieren practicado medidas cautelares”. [16] Cita del texto original: “Ponencia para Primer Debate al Proyecto 148 DE 1999 Senado 304 de 2000 Cámara (Gaceta del Congreso 451; págs. 16 y ss)”. [17] Cita del texto original: “Ponencia para Primer Debate al Proyecto 148 DE 1999 Senado 304 de 2000 Cámara (Gaceta del Congreso 451; págs. 16 y ss)”. [18] Extracto de auto de 9 de diciembre de 2013, proferido por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [19] “ARTICULO 2o.
CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación […]”. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 3 de marzo de 2010, Exp. 37635, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 6 de diciembre de 2010, Exp. 38.011, M.P. Enrique Gil Botero. [21] Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, auto de 29 de junio de 2010, Radicado 76001-23-31-000-2010-00526-01(AC), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 10 de mayo de 2018, expediente: 19001-23-31-000-2011-00198-01, M.P. Stella Conto Díaz.