ACCIÓN DE TUTELA / INCONFORMIDAD SOBRE LAS SESIONES VIRTUALES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA - No se acreditó / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA [El actor] sostiene que la afectación a su derecho a la participación radica en que las sesiones virtuales no permiten al Congreso realizar el control político sobre las medidas que el Gobierno Nacional está adoptando en el marco de la emergencia sanitaria (…) [El actor], en su escrito de solicitud de amparo no es específico en señalar el incumplimiento de la función legislativa que, en su criterio, le afecta el derecho a la participación política.

Primero, en lo que se refiere al presupuesto general establecido en el artículo 133 Superior, que dispone que los miembros de las cámaras deben actuar consultando la justicia y el bien común. Aspecto sobre el que no hizo ningún reproche. Luego, en relación con el control político, el actor afirma que a partir de las sesiones virtuales no se puede entender que los miembros del Congreso estén ejerciendo esa función sobre las medidas extraordinarias que viene adoptando el Gobierno Nacional, pues en su decir no se está ejerciendo un control serio, juicioso y con el lleno de los requisitos que la ley señala (…) [E]l material probatorio no da razón de alguna actividad de control político que sustente a la afirmación de la parte actora de que las sesiones virtuales impiden que los miembros del Congreso realicen el control sobre las decisiones del Gobierno Nacional (…) Visto lo precedente, esta Sala no encuentra que el Senado y la Cámara de Representantes hayan vulnerado o amenazado el derecho a la participación política del accionante en los términos que este alega.

Por tanto, una vez realizado el anterior análisis de fondo de la solicitud, corresponde negar el amparo en lugar de declararlo improcedente como hizo el a quo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., SIETE (7) DE JULIO DOS MIL VEINTE (2020).

Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01419-01(AC) Actor: WILLIAM RICARDO PERDIGÓN CRISTANCHO Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA —SENADO Y CÁMARA DE REPRESENTANTES— SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó William Ricardo Perdigón Cristancho contra la sentencia de tutela proferida, el 14 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela y pretensiones William Ricardo Perdigón Cristancho, en nombre propio, presentó solicitud de amparo de su derecho a la participación política, que consideró vulnerado por el Congreso de la República, con ocasión de que, tanto el Senado como la Cámara de Representantes, no están sesionando de manera presencial.

Por tanto, el accionante presentó las siguientes reclamaciones: (i) “Se tutele forma inmediata mi derecho fundamental a participar en el control político” (artículo 40 C.N)”. (ii) “En consecuencia, se ORDENE al CONGRESO DE LA REPUBLICA cite a SESIONES PRESENCIALES de forma INMEDIATA, para realizar el control político que le fue delegado por sus electores”. 2.

Argumentos de la solicitud de tutela 2.1. En relación con la procedibilidad de la acción, William Perdigón afirmó que, si bien hay otros medios de defensa “estos en la actualidad son imposibles de incoar dada la calamidad pública generada por el Coronavirus COVID -19 y no presentan la eficacia, inmediatez suficiente que permitan la plena y oportuna protección de mis derechos fundamentales”[1]. 2.2.

Para sustentar su petición, William Perdigón hizo un recuento de la normativa adoptada por el Gobierno Nacional en relación con la emergencia sanitaria; presentó un cuadro general de las normas que rigen la función legislativa y, a manera de contraste, describió la situación actual en el marco de la emergencia de salud causada por la pandemia (Covid-19), haciendo especial referencia al aplazamiento del inicio de las sesiones ordinarias del Congreso de la República en razón de las medidas de aislamiento y en la alusión al artículo 12 del Decreto 491 de 2020 proferido por el Gobierno Nacional (en el que se faculta a las corporaciones públicas a sesionar de forma no presencial) y a la Resolución No. 0777 de 2020, del 6 de abril de 2020, en la que la Cámara de Representantes adoptó las medidas para la implementación de esa modalidad, y en cuya ejecución, dijo, “se han realizado algunas sesiones virtuales, sin la totalidad de la asistencia de los parlamentarios, presentándose problemas en conexión, etc.”[2].

En síntesis, protestó que: “En la actualidad el Congreso de la Republica carece de medios electrónicos (red privada) que permita que los Senadores o los Representantes sesionen de manera segura, también presentan problemas de conectividad puesto que muchos de ellos se encuentran residiendo en Departamentos, Municipios y Regiones donde el servicio de internet es precario, haciendo que la medida implementada de “sesiones virtuales” no sea efectiva en la Rama Legislativa e impidiendo que cumplan con sus funciones”. 2.3.

A consecuencia de ello, el accionante considera que se está violando su derecho a la participación política consagrado en el artículo 40 Superior, a elegir y a ejercer control político a través de la representación, de modo que “no puede hablarse de un país soberano si sus representantes no están ejerciendo sus funciones en debida forma”[3].

En particular, se refirió a la función que la Constitución le atribuye al Congreso, de control político sobre el Gobierno, necesario, ahora, ante las acciones extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis de salud. Puntualizó que se requiere que el Congreso “realice un control político riguroso de todas las decisiones que toman las diferentes autoridades administrativas, así como también atendiendo a sus obligaciones debe legislar sobre los aspectos que han surgido con ocasión de la pandemia COVID 19”[4]. 2.4.

En este contexto, el actor estima que mediante las sesiones virtuales el Congreso no está cumpliendo con sus funciones, en particular con la de control político “No existiendo, excusa válida para pretender o suponer que el hecho de que se estén reuniendo virtualmente con ello se entienda que están cumpliendo con la labor encargada de realizar un control político (serio, juicioso y con el lleno de los requisitos que la ley señala).

Solo basta ver los videos de las sesiones realizadas por el Congreso publicadas en el canal Youtube, para ver su calidad, su seriedad (puesto que sesionan hasta en pijama)…. Es vergonzoso pensar que eso constituye el cumplimiento de las funciones que les delegamos como ciudadanía soberana, se insiste, no se puede perder de vista que ellos representan una rama del poder público, en un momento fundamental como este donde necesitamos que cada uno de los órganos que componen el Gobierno Nacional cumplan sus funciones para garantizar de lleno los fines del Estado”.

Para sustentar lo anterior, el accionante citó dos enlaces web: el canal institucional de YouTube del Congreso en el que se encuentran varios videos con diferentes contenidos como plenarias virtuales y mensajes de congresistas[5]; y un video incluido en la página oficial del Canal 1, con una noticia sobre la posición de congresistas que consideran que las sesiones se deben realizar de manera presencial[6]. 2.5.

Según William Perdigón, la realización de sesiones virtuales no es constitucional y desconoce la Ley 5 de 1992, por cuanto: “1. La Constitución señala que el Congreso de la Republica, tiene dentro de sus obligaciones realizar un control político frente a cada una de las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional y en la realidad se observa que dicho debate “virtual” no permite un funcionamiento eficiente y democrático de la administración impidiendo que efectivamente cumplan con sus deberes, vulnerando mis derechos fundamentales como los de cada uno de los ciudadanos previstos en el artículo 40 de la Carta Política. 2.

El Congreso de la Republica no cumple con las funciones que le fueron encomendadas puesto que en la actualidad frente a la calamidad del coronavirus NO han tomado reales medidas que permitan el cumplimiento de los fines del Estado. Iniciaron sus tareas legislativas con TRES semanas de retraso y hoy con todas las omisiones no están trabajando en su normalidad (seriamente y con el lleno de los requisitos que la ley exige). 3.

NO se está realizando un real control de frenos y contra pesos a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y que afectan en gran medida a cada uno de los Colombianos. Recuérdese que el Gobierno ha expedido, dentro del marco de la emergencia económica, Decretos con fuerza de ley actuaciones administrativas que deben ser controladas conforme lo exige la norma. 4.

Existe (sic) grandes dudas sobre la legalidad y constitucionalidad de las reuniones virtuales que están llevando a cabo los parlamentarios a través de plataformas virtuales”[7]. 2.6. En consecuencia con lo anterior, el actor indicó que, si bien en el Decreto 491 de 2020 el Gobierno Nacional permitió que las corporaciones públicas sesionaran virtualmente, el Congreso no puede acoger esa medida porque con ello desconoce la Constitución y la ley.

En concreto se refirió al artículo 5 de la Ley 5 de 1992 que la Sala cita a continuación con los resaltados que incluyó el aquí solicitante de amparo: ““ARTÍCULO 5o. JERARQUÍA DEL REGLAMENTO. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política: 1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales.

En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno. 2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales”[8]. 2.7. Posteriormente, el señor Perdigón Cristancho relacionó algunos titulares de medios de comunicación referidos al ejercicio del Congreso[9], para concluir que “no solamente los medios de comunicación tienen serias dudas respecto de la validez y eficacia de las tan cuestionadas sesiones virtuales adelantadas por el Congreso de Republica, la incertidumbre jurídica es ampliamente debatida hasta por sus mismos miembros”[10].

En este sentido, arguyó que las votaciones virtuales del Congreso adolecerían de nulidad y por lo tanto es necesario que el juez de tutela intervenga para prevenir esa situación irregular. 2.8. Finalmente, William Perdigón Cristancho se refirió al hecho de que en otros países como España y Estados Unidos de América, los órganos legislativos no han dejado de sesionar presencialmente. 3.

Trámite de tutela e intervenciones 3.1. El magistrado del despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió auto el 6 de mayo del año corriente en el que admitió la solicitud de amparo. En esta providencia, además, solicitó a las presidencias del Senado y de la Cámara de Representantes: “2.1.

Indicar las razones de hecho y de derecho que explican las omisiones que aquí se controvierten, aportando el soporte probatorio pertinente. 2.2. Informar los procedimientos o disposiciones que se hayan adoptado para que el Congreso de la República de Colombia continúe sesionando durante el desarrollo de las medidas de emergencia económica, social y ecológica decretada en todo el territorio nacional con ocasión de la presencia del virus COVID-19. 2.3.

Aportar los documentos que demuestren que durante el desarrollo de las medidas de emergencia económica, social y ecológica decretada en todo el territorio nacional con ocasión de la presencia del virus COVID- 19, el Congreso de la República ha continuado ejecutando los deberes que le imponen la Constitución Política de Colombia y la Ley 5º de 1992”[11].

En la misma providencia el magistrado requirió al accionante para que aportara la copia del certificado electoral en el que constara que había ejercido el derecho al voto en la jornada para elegir a los miembros del Congreso realizada el 11 de marzo de 2018, prueba que, en acatamiento de lo dispuesto por el Tribunal, allegó oportunamente.

También requirió al Registrador Nacional del Estado Civil para que allegara un informe sobre el puesto de votación que a aquel le ha sido asignado, o si fue elegido como miembro de alguna corporación o de algún cargo de elección popular y para qué periodo. El a quo no dio cuenta de que la autoridad haya dado contestación[12]. 3.2. El Senado de la República presentó escrito en el que se refirió a la naturaleza del derecho a la participación en sus formas directa e indirecta y, particularmente, a que el control político es “delegado por los electores a los miembros del Congreso de la República”[13].

En concreto informó que: 3.2.1. Esa corporación viene sesionando de forma virtual desde el 13 de abril del mismo año, de conformidad con lo establecido por la Mesa Directiva en la Resolución No. 181 de abril 10 de 2020, “[p]or la cual se adoptan medidas que garanticen el desarrollo de sesiones no presenciales en el Senado de la República, en el Marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional.

Para no interrumpir el normal funcionamiento de la Rama Legislativa”. 3.2.2. Todas las sesiones que en esa modalidad se han realizado hasta la fecha tuvieron que ver con el ejercicio del control político al Gobierno Nacional y la Presidencia del Senado creó una comisión accidental para ese propósito (adjunto anexo de las acatas con el orden del día respectivo). 3.2.3.

La medida temporal de adelantamiento de sesiones virtuales se implementó con la finalidad de limitar la propagación del Covid-19, y proteger la salud del público en general y de los/las servidores públicos/as que laboran en la función legislativa, y que ello no contraviene el ordenamiento, pues el Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a los órganos colegiados de las Ramas del Poder Público a realizar sesiones no presenciales, adicionando la normatividad vigente sin que esta deje de aplicar.

En todo caso, el artículo 140 de la Constitución permite que el Congreso traslade de lugar su sede. “En virtud de lo anterior, la presidencia, la mesa directiva y la secretaría general ajustaron su actuar de conformidad con las normas y procedimientos legales vigentes sobre la materia al proceder a iniciar las sesiones plenarias no presenciales en el Senado de la República de forma virtual temporalmente.

Es decir, se han hecho de manera paulatina, ajustes técnicos y jurídicos, para la elaboración y creación de los protocolos relacionados con el trámite legislativo”[14]. Además, advirtió que existen dos tipos de sesiones: las presenciales y las no presenciales, solo que ahora no era posible realizar las primeras en favor de la protección de la vida y la salud de quienes trabajan en el Senado, de modo que “no existe razón alguna, para que el accionante proceda ante los estrados judiciales y contra el Presidente del Senado de la República, por el solo hecho de haber decidido que mientras perdure la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus se realizarán sesiones no presenciales”[15]. 3.3.

La Cámara de Representantes presentó escrito en el que planteó que la cuestión a resolver en el presente trámite de tutela “está en si al sesionar virtualmente el Congreso está imposibilitado para cumplir sus funciones constitucionales o legales, y por ende está vulnerando los derechos del accionante; o si, por el contrario, las sesiones virtuales son un medio acorde con las normas vigentes que permiten el funcionamiento del Congreso y, por ende, no hay una vulneración a los derechos del accionante”[16]. 3.3.1.

Para explicar el fundamento jurídico que sustenta esta modalidad de sesiones virtuales, expuso lo siguiente: 3.3.1.1. Según los artículos 138, 145 y 149 de la Constitución, al Congreso de la República le corresponde cumplir con sus funciones realizando las sesiones, sin que de esa normatividad se deduzca que estas deban realizarse de manera presencial exclusivamente, así, “no existe un óbice constitucional para la realización de sesiones virtuales en el Congreso de la República: la carta no se pronunció al respecto dado que no era una condición material que hubiera sido contemplada por los constituyentes en 1991, de lo que no se puede concluir que esto está prohibido.

Por lo tanto, no habría un (sic) violación al artículo 149 de la constitución”[17]. 3.3.1.2. Los decretos que han ordenado el aislamiento preventivo no se han proferido en uso de las facultades extraordinarias del Gobierno, pues tienen carácter ordinario y “no incluyen al Congreso de la República, ni dentro de la prohibición general ni dentro de las excepciones de movilidad o de reunión”.

Sin embargo, como institución del Estado no puede desconocer las medidas sanitarias para prevenir el contagio del Covid-19, “le asiste la obligación de tomar medidas de bioseguridad que ha dictado el Gobierno Nacional”[18]. Una de ellas es la posibilidad de realizar las sesiones no presenciales con el uso de las nuevas tecnologías. 3.3.1.3.

Ante la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020 que en el artículo 12 permitió la posibilidad de que las corporaciones públicas realizaran las sesiones de forma no presencial con el uso de los medios de la comunicación, la Cámara de Representantes profirió, el 6 de abril, la Resolución 0777, para implementar las nuevas tecnologías para desempeñar la función legislativa. 3.3.1.4.

Estas son las actividades legislativas y de control político que la Cámara de Representantes ha desarrollado a través de la virtualidad: “1. Solicitud a la Dirección Administrativa de adelantar las actividades necesarias para adaptar la virtualidad en la actividad legislativa el día 29 de marzo. 2. Designación de comisión accidental para identificar las alternativas que puedan permitir la adaptación de la virtualidad en el desarrollo de la actividad legislativa. 3.

Expedición de la Resolución No. 0777 de abril de 2020 que propende por la implementación de nuevas tecnologías para desarrollar una eficiente labor legislativa. 4. Siete (7) sesiones ordinarias virtuales de debate de control político revestidas todas de formalidad y legalidad de acuerdo al reglamento del Congreso de la República (Ley 5ta de 1992)”[19]. 3.3.1.5.

La seguridad de los miembros de la Cámara de Representantes y del personal que trabaja en sus instalaciones exige que las sesiones se desarrollen de forma virtual, y así se ha venido haciendo con la formalidad que estas exigen. “Si bien siempre vamos a preferir lo presencial, tanto por razones prácticas como jurídicas, no estamos cerrados a la virtualidad como ha quedado demostrado en las plenarias virtuales”[20]. 3.3.2.

Concluyó, así, que las sesiones virtuales no trasgreden el ordenamiento jurídico, y que no hay vulneración del derecho alegado por el accionante, quien no argumenta, “más allá de su valoración personal, la razón por la que el decreto legislativo sólo funciona con concejos y asambleas y no el Congreso de la República”[21]. 4. Sentencia de primera instancia En sentencia del pasado 14 de mayo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D resolvió declarar improcedente la solicitud de tutela.

Después de hacer un recuento de las medidas ordinarias y extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la pandemia, concluyó que en el caso concreto “la inconformidad del actor se da con respecto a las decisiones adoptadas por el Presidente de la República de Colombia a través del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, por medio del cual determinó que las entidades que conforman las ramas del poder público, entre otros, velarían por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa y permitió que realizaran sesiones no presenciales para deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva”[22].

En este sentido, el tribunal consideró que, como lo dispone el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela era improcedente, por estar dirigida contra un acto general, impersonal y abstracto, pues, si bien excepcionalmente la jurisprudencia constitucional ha permitido que se eleve una solicitud de amparo contra este tipo de actos para evitar un perjuicio irremediable, “[e]n el caso de autos el tutelante no aportó prueba siquiera sumaria que le permitan [sic] al juez constitucional verificar la existencia de una amenaza de un perjuicio irremediable que haga excepcionalmente procedente la acción de tutela para que se ordene la inaplicación del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República, y se ordené [sic] a los miembros del Congreso de la República sesionar presencialmente mientras que dure el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional”[23].

Reiteró, el a quo, “al no encontrase probada la amenaza de un perjuicio irremediable, o la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor, se debe aplicar la regla general establecida por la Corte Constitucional respecto a la improcedencia de la acción de tutela para atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto”[24]. 5.

Impugnación William Ricardo Perdigón Cristancho presentó escrito de impugnación en el que reprochó como incongruente el fallo de la primera instancia en el sentido de que resolvió sobre la responsabilidad del Presidente de la República al expedir el Decreto 491 de 2020, cuando él dirigió la solicitud contra la “conducta omisiva del Congreso de la Republica en el cumplimiento de sus funciones (control político y legislativa)”[25].

Insiste el impugnante en que si su intención hubiera sido cuestionar a la máxima autoridad del Ejecutivo, la hubiera vinculado en su escrito de tutela, sin embargo su reproche va dirigido contra el Congreso por no estar cumpliendo con sus funciones legislativas, en especial “NO [sic] se está realizando un real control de frenos y contra pesos a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y que afectan en gran medida a cada uno de los Colombianos, recuérdese que el Gobierno ha expedido, dentro del marco de la emergencia económica, Decretos con fuerza de ley actuaciones administrativas que deben ser controladas conforme lo exige la norma”[26].

Luego, también cuestionó la consideración del a quo en relación con que no se configuraba un perjuicio irremediable a partir del Decreto 491, pues la vulneración alegada no se refería a la facultad dada en esa disposición normativa para que las corporaciones pudieran sesionar virtualmente, sino a la decisión del Congreso de haber adoptado esa medida sin estar obligado, pues “debía sopesar sus funciones, condiciones de bioseguridad, etc., para determinar si se acogía o no. Garantizando en todo caso el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales”[27].

En síntesis, es, en su criterio, la decisión de no ejercer sus funciones, la fuente del perjuicio irremediable. En auto del 20 de mayo del presente año, el tribunal concedió la impugnación presentada por cumplir los requisitos legales para tal efecto. El 4 de junio siguiente, el trámite fue repartido, vía correo electrónico al despacho del magistrado sustanciador. 6.

Solicitud de medida provisional Mediante escrito enviado el 10 de junio de 2020, surtiéndose el trámite de segunda instancia William Perdigón, accionante, presentó escrito solicitando como medida provisional que se ordene al Congreso de la República que, de manera inmediata, cite a sus miembros a sesiones presenciales. Como fundamento de su petición alegó que esa medida evitaría que “se produzca un daño más gravoso con efectos negativos que haga ineficaz el fallo de tutela, en este caso la decisión de impugnación”.

Esto porque, en su decir, cada día se hace más gravosa la violación de su derecho fundamental[28]. En el auto del 25 de junio, el magistrado sustanciador negó la medida solicitada en tanto que no se presentaban las razones de necesidad y urgencia a las que alude el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991. Para llegar a esta conclusión expuso lo siguiente: “[…] en este trámite constitucional no se ha constatado la existencia de una violación del derecho fundamental a la participación del señor Perdigón Cristancho.

Primero, no lo encontró así el a quo y luego, en este momento, no resulta manifiesto que ello suceda, ni tampoco lo demuestra William Perdigón en su solicitud, quien se limita a presentar razones generales sobre la inconveniencia de que el Congreso sesione virtualmente, sin argumentar cómo, de esa situación, se produce una violación o al menos amenaza, irremediable en su persona, particularmente para su derecho a la participación, que no pudiera evitarse en el fallo de segunda instancia. Así las cosas, lejos de que el accionante haya presentado razones concretas, basadas en su situación particular que justifiquen la intervención anticipada del juez de tutela adoptando una medida provisional, su petición parte de la suposición de que la metodología de sesiones virtuales es inconveniente y, por tanto, vulnera su derecho a la participación, lo que es el objeto mismo del debate constitucional”[29].

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver la impugnación que se ha hecho del fallo que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el pasado 14 de mayo, conforme a la preceptiva del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir si el Congreso de la República —Senado y Cámara de Representantes— vulnera el derecho fundamental a la participación política de William Ricardo Perdigón Cristancho, al realizar las sesiones legislativas de forma no presencial, con uso de las tecnologías virtuales, puesto que, en criterio del accionante, la ley no autoriza esta forma de funcionamiento que impide que el órgano legislativo pueda realizar el control político de las actuaciones que adelanta el Ejecutivo para enfrentar la crisis sanitaria actual. 3.

Procedibilidad de la acción 3.1. El fallo de primera instancia declaró improcedente la acción, toda vez que, a su juicio, esta se dirigía al cuestionamiento de un acto general, impersonal y abstracto, en particular, en contra de la decisión del Gobierno Nacional adoptada en el artículo 12 el Decreto 491 de 2020, “por medio del cual determinó que las entidades que conforman las ramas del poder público, entre otros, velarían por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa y permitió que realizaran sesiones no presenciales para deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva”[30].

Además, la autoridad judicial aseveró que el accionante no había demostrado perjuicio irremediable que permitiera la excepcional procedencia de la acción. Observa la Sala que bajo esa consideración, lo procedente hubiera sido la declaración de la falta de legitimación del Congreso de la República y la consiguiente vinculación a este trámite, del Jefe de Gobierno. Empero, entiende que, si bien el accionante se refiere al Decreto 491 de 2020, ello debe apreciarse como antecedente y fundamento de la decisión de la Cámara de Representantes y del Senado de realizar en forma virtual sus sesiones.

De hecho, la pretensión de William Perdigón se contrae a la extensión de una orden a la Corporación legislativa para que sesione presencialmente. En consecuencia, esta Sala se apartará de las conclusiones del Tribunal de Cundinamarca en punto de la procedencia de la acción, y en su lugar, realizará nuevamente el examen de los requisitos de procedibilidad a la luz del artículo 86 de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991 que lo desarrolla. 3.2.

El mencionado artículo 86 establece que toda persona tiene la acción de tutela para solicitar la protección de sus de derechos fundamentales cuando quiera que considere que estos han sido vulnerados por cualquier autoridad pública. De esto se deriva la necesidad de examinar la legitimación como presupuesto de procedibilidad. 3.2.1. El derecho político a la representación efectiva, ha dicho la Corte Constitucional, tiene “carácter fundamental y [es] parte esencial del criterio de democracia participativa instituida por la Constitución del 91.

Sin él no podrían cumplirse los fines del Estado democrático y social de derecho, quedaría en suspenso la realización de los principios medulares de la democracia y se afectaría el mandato constitucional del artículo 3, al no permitir que el pueblo ejerza su soberanía por medio de sus representantes”[31]. En tal sentido, en el presente caso, William Ricardo Perdigón Cristancho es titular del derecho a la participación que afirma está siendo vulnerado por las entidades encargadas de representarle en la función legislativa.

Luego, está legitimado por activa en la solicitud que presenta a nombre propio. 3.2.2. La solicitud de tutela va dirigida formalmente contra el Congreso de la República para que sesione presencialmente, y en este sentido, esa Corporación legislativa acredita legitimación pasiva. En correspondencia con ello, en el trámite de primera instancia se vinculó al presidente del Senado quien, de conformidad con el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, tiene a su cargo la representación judicial de la Nación cuando se trate de causas contra la rama legislativa.

En todo caso, no puede pasarse por alto que, materialmente, los reproches del accionante se particularizan en el Senado y la Cámara de Representantes y, concretamente, en las decisiones adoptadas por sus mesas directivas para sesionar virtualmente. Por tanto cada una de las cámaras está legitimada por pasiva pues, por disposición de la Constitución[32] tienen funciones separadas y, además, autonomía administrativa a cargo de cada una de sus mesas directivas como lo establece la Ley 5 de 1992[33].

En consecuencia, como sería posible asignar responsabilidades separadas en razón a que cada corporación puede tomar decisiones de manera diferenciada, ambas cámaras están legitimadas y, en efecto, cada una intervino en este proceso. 3.3. Empero, viene necesario recordar que la competencia del juez de tutela está vinculada a la protección de los derechos fundamentales, y que, en consecuencia, el cuestionamiento del actor relacionado con la actividad legislativa debe estar directamente orientado a reprochar la vulneración en concreto del derecho a la participación política por causa, en casos como este, del adelantamiento de sesiones no presenciales, de las Cámaras legislativas.

No corresponde al juez de tutela, realizar un examen sobre las competencias y funciones a cargo de las cámaras, ni hacer un escrutinio general sobre la habilitación legal que exista para sesionar en la modalidad virtual, cuestiones estas que desbordan el juicio concreto de tutela y que corresponderían abordar, según el caso, al juez del control abstracto de constitucionalidad sobre el Decreto 491 de 2020, o al juez del control de legalidad de las resoluciones con números 181 del 10 abril y 0777 del 6 de abril de 2020, proferidas, respectivamente, por el Senado y la Cámara de Representantes.

Entiende, entonces, la Sala, que el actor reclama la vulneración de su derecho a la participación por la vía indirecta o representativa, como una de las dos formas como el pueblo puede ejercer la soberanía al tenor del artículo 3 de la Constitución[34]. 3.4. Ahora bien, en función del requisito de subsidiariedad, si bien las resoluciones podrían ser controvertidas ante la jurisdicción contenciosa administrativa, lo que llevaría a declarar improcedente esta acción, debe tenerse en cuenta que esta regla tiene excepciones en función de la idoneidad y eficacia del medio ordinario de defensa judicial y la configuración de un perjuicio irremediable[35].

En el caso de autos, la glosa de William Perdigón está referida a la situación actual en la que, en su criterio, es necesario que se practique el control político del órgano legislativo sobre las medidas que viene tomando el Gobierno Nacional para enfrentar la pandemia. Por tanto, el medio de control ordinario devendría ineficaz para atender una situación que tiene carácter temporal por la emergencia sanitaria.

En este orden de ideas, la acción de tutela resulta procedente y corresponde hacer el examen de fondo. 4. Solución al problema jurídico 4.1. William Perdigón sostiene que la afectación a su derecho a la participación radica en que las sesiones virtuales no permiten al Congreso realizar el control político sobre las medidas que el Gobierno Nacional está adoptando en el marco de la emergencia sanitaria.

Esto lo sustenta en el hecho de que en la actualidad los problemas de conectividad de la Corporación y en las regiones impiden que pueda ejercerse efectivamente con la función legislativa de manera no presencial. Además, afirma que los miembros no acuden a esas sesiones con la solemnidad exigible, presentándose en piyama y faltando al respeto a las autoridades directivas de las cámaras.

Luego, el accionante se refiere a la normatividad constitucional y legal que desarrolla las funciones del Congreso para concluir que con las sesiones virtuales se está incurriendo en un directo desconocimiento de dicha normatividad. En ese sentido, concluye, el órgano legislativo no podía acogerse a la posibilidad que estableció el Gobierno Nacional en el Decreto legislativo 491 de 2020 para que las corporaciones públicas pudieran sesionar de forma no presencial. 4.2.

Para resolver el asunto, la Sala deberá establecer si el accionante ha acreditado, de manera específica, que la función representativa está siendo afectada gravemente por las sesiones virtuales y que tal situación solo puede remediarse mediante la convocatoria a sesiones presenciales. En relación con las funciones del Congreso, la Constitución destina el Título VI a regular la Rama Legislativa y en el Capítulo I de aquel, se refiere a su composición y funciones.

En concreto, el artículo 133 describe la función al decir que: “Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Luego, las funciones del Congreso se pueden resumir en la de hacer las leyes (150 y siguientes), ejercer el control político (114 y 135); ejercer funciones judiciales en relación con sujetos aforados (174 y 178), la elección para diferentes cargos (173 y 178) y las funciones administrativas para su operatividad (135).

Ahora bien, tratándose del control político, la Constitución efectivamente le asignó explícitamente esta función al Congreso en el artículo 114 que dispone: “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración”. Posteriormente el artículo 135 al incluir las funciones específicas de ambas cámaras se refiere al control político en los siguientes numerales: “3.

Solicitar al Gobierno los informes que necesite […] 4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a las respuestas de éstos. El reglamento regulará la materia. […] 8. Citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones.

Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros, Superintendentes o Directores de Departamentos Administrativos no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los Ministros, Superintendentes o Directores Administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara.

El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. 9. Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República.

La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto.

Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma”.

En ese sentido, el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 5 de 1992, al referirse a las clases de funciones del Congreso, señala que el control político es aquella “para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política”.

Empero, la Corte Constitucional ha interpretado que la función constitucional del control político que ejerce el Congreso debe entenderse en sentido amplio y no se limita a esas actividades concretas, pues “los mecanismos de control político no se circunscriben a aquellos expresamente dispuestos como tales en la Constitución y en la Ley 5 de 1992.

En efecto, el control político puede ser realizado a través del desarrollo, o en el marco, de las otras funciones del Congreso de la República reconocidas en la Constitución, en la Ley 5 de 1992 o en otras leyes, es decir, ´realizarse a través de distintas actividades que realiza el Congreso o sus comisiones”. Por lo anterior, la propia Corte Constitucional ha reconocido que resulta ´imposible determinar a priori y de forma taxativa los eventos en que puede tener lugar su ejercicio´”[36].

En este orden de ideas, el control político como una de las expresiones del derecho a la participación que la ciudadanía ejerce a través del Congreso [de forma indirecta], se desarrolla institucionalmente en las diferentes actividades regladas según la Constitución y la ley (principio de legalidad). Esto, bien sea, en sentido amplio, en todas aquellas actividades en las que las cámaras y sus comisiones hacen seguimiento y cuestionan el actuar del Gobierno Nacional o, concretamente, en aquellas específicas establecidas en el artículo 135 Superior.

Por tanto, la eventual afectación del derecho a la participación, en este escenario, derivaría del incumplimiento o indebido ejercicio de alguna de esas funciones. 4.3. Sin embargo, el señor Perdigón Cristancho, en su escrito de solicitud de amparo no es específico en señalar el incumplimiento de la función legislativa que, en su criterio, le afecta el derecho a la participación política.

Primero, en lo que se refiere al presupuesto general establecido en el artículo 133 Superior, que dispone que los miembros de las cámaras deben actuar consultando la justicia y el bien común. Aspecto sobre el que no hizo ningún reproche. Luego, en relación con el control político, el actor afirma que a partir de las sesiones virtuales no se puede entender que los miembros del Congreso estén ejerciendo esa función sobre las medidas extraordinarias que viene adoptando el Gobierno Nacional, pues en su decir no se está ejerciendo un control serio, juicioso y con el lleno de los requisitos que la ley señala.

Como sustento de esa afirmación, el tutelante aportó dos enlaces web, de los que se puede concluir lo siguiente: (i) El canal institucional de YouTube del Congreso[37], remite a videos con diferentes contenidos, como mensajes de congresistas, videos institucionales y una gran cantidad de plenarias recientes, y por tanto virtuales, y las que se realizaron presencialmente con anterioridad a la actual crisis con años de antigüedad.

Así las cosas, de ese enlace web no es posible extraer concretamente alguna situación fáctica relacionada con el ejercicio del control político. (ii) El video incluido en la página oficial del Canal 1[38], reproduce una noticia de CM& sobre la posición de congresistas que consideran que las sesiones se deben realizar de manera presencial.

Así, la noticia está referida al marco general de la función legislativa y no se refiere en ningún punto al control político ni a alguna de las posibles acciones para desarrollarla. Como se puede observar, el material probatorio no da razón de alguna actividad de control político que sustente a la afirmación de la parte actora de que las sesiones virtuales impiden que los miembros del Congreso realicen el control sobre las decisiones del Gobierno Nacional.

Por otra parte, la mención que William Perdigón hace de noticias periodísticas que tratan el tema de la virtualidad, o la comparación con la forma como en otros países se desarrolla la actividad legislativa, son cuestiones que se dirigen a presentar determinadas puntos de vista comparativos sobre el funcionamiento genérico del órgano legislativo, que no concluyen en argumentos relacionados con la posible afectación de su derecho fundamental.

Como se observa, William Perdigón no se refirió a un escenario específico de control político, ni en el sentido amplio de las funciones del legislativo como lo ha desarrollado la Corte Constitucional, ni en los términos precisos del artículo 135, en el sentido de que el Congreso no pueda o no haya podido requerir un determinado informe del Gobierno Nacional, o no haya podido citar a quien se desempeñe en un Ministerio, en un Departamento Administrativo o en una Superintendencia, o que no haya podido iniciar una moción de censura.

De hecho, el accionante no hizo, siquiera, una presentación en términos generales del porqué las sesiones virtuales obstaculizan el ejercicio del control político. La vaguedad de su reproche no pasa de ser una postura personal sobre un aspecto genérico del funcionamiento actual del Congreso, que no plantea un argumento constitucional concreto sobre la afectación iusfundamental de la decisión de las cámaras legislativas de sesionar de manera no presencial.. 4.4.

Por otra parte, vale la pena llamar la atención en que, además de que el accionante no se refirió a la afectación de un mecanismo concreto de control, tampoco fue específico al señalar cuál es la dificultad o afectación participativa que se presenta en el escenario de la virtualidad. En su escrito basó su pretensión en afirmaciones relacionadas con la falta de conectividad en ciertas regiones, sin que a ello haya agregado argumento o prueba de en qué lugar no es posible acceder a las sesiones virtuales, o en qué casos específicos miembros del Congreso no pudieron tener presencia a causa de los referidos problemas de conectividad, y entonces, resultar vulnerado el derecho a la participación. Asimismo, William Perdigón hizo otras apreciaciones como la falta de formalidad en la presentación personal de miembros del Congreso, cuestión que no guarda relación directa con su derecho a la participación y que, más bien, parece ser un reproche concreto de la conducta de ciertas personas, lo que es indiferente si se trata de sesiones virtuales o presenciales.

Visto lo precedente, esta Sala no encuentra que el Senado y la Cámara de Representantes hayan vulnerado o amenazado el derecho a la participación política del accionante en los términos que este alega. Por tanto, una vez realizado el anterior análisis de fondo de la solicitud, corresponde negar el amparo en lugar de declararlo improcedente como hizo el a quo.

En consecuencia,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR LA SENTENCIA PROFERIDA, EL 14 DE MAYO DE 2020, POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D, QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA, Y, EN SU LUGAR, NEGAR LA SOLICITUD DE AMPARO PRESENTADA POR WILLIAM RICARDO PERDIGÓN CRISTANCHO.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los sujetos interesados por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para atender la crisis sanitaria derivada de la pandemia por el Covid-19.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaro voto JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Página 3 del archivo electrónico que contiene el escrito de solicitud de tutela, con ubicación: 2866AF6BAEA235FA 5FED5E5B34BE327B FCFCC4EA01BAE609 75D2C0E405065EDD. [2] Página 2, ibídem. [3] Página 4, ibídem. [4] Página 3, ibídem. [5] Disponible en: https://www.youtube.com/channel/UCJfKMFp7dtO8mpHT56X0kJQ/videos [6] Disponible en: https://noticias.canal1.com.co/uno-dos-tres/los- congresistas-no-quieren-mas-sesiones-virtuales-pero/ [7] Páginas 6 y 7, ibídem. [8] Página 8, ibídem. [9] De La FM: “Pelea vuelve a frustrar votación virtual de proyectos del Congreso”.

De El Tiempo: “”Sesiones virtuales en el Congreso para apoyar proyectos, enredadas”. De El País: “Coronavirus: Que se despeje la incertidumbre constitucional”. Todo en páginas 9 y 10, ibídem. [10] Página 10, ibídem. [11] Página 3 del archivo electrónico que contiene el escrito de solicitud de tutela, con ubicación: 58BD0B7409C669C3 B78220EBA28C51E4 B28F04B40D3BBF60 AD3781541174D6F9. [12] Ibídem. [13] Página 4 del archivo electrónico que contiene el escrito de solicitud de tutela, con ubicación: C5B221E4C83069EB 67F7F5322CDD5CDB 33A5E8C0F5F8492D E4252C8B4EC7A702. [14] Página 9, ibídem. [15] Página 10, ibídem. [16] Página 3, del archivo electrónico que contiene la respuesta de la Cámara de Representantes, ubicado en: 6600A857E89A5E9F 78CED18A57B8F06E 7E183AA9D86D5EDD 35A1312A0720B7CC. [17] Página 4, ibídem. [18] Página 5, ibídem. [19] Página 9, ibídem. [20] Página 7 y 8, ibídem. [21] Página 8, ibídem. [22] Página 13 del archivo electrónico que contiene el escrito de solicitud de tutela, con ubicación: 58BD0B7409C669C3 B78220EBA28C51E4 B28F04B40D3BBF60 AD3781541174D6F9. [23] Página 15, ibídem. [24] Página 16, ibídem. [25] Páginas 1 a 4 del archivo electrónico que contiene el escrito de solicitud de tutela, con ubicación: B99721836B655BAA A7AB955A581D6178 BCDC47E2F4793E2A A2B8772828F70991. [26] Página 6, ibídem. [27] Página 6, ibídem. [28] Archivo electrónico ubicado en: 42A48B3C44C4E276 F8EDDB80FAB82A2B 98BE251F8C1D1081 E5200DED42D51342. [29] En el archivo electrónico ubicado en: 0905946154A8934F 7A16325A54B1CE3B FF8150A831498119 F5DAF395967A2F35. [30] Página 6 del archivo electrónico que contiene el escrito de solicitud de tutela, con ubicación: 58BD0B7409C669C3 B78220EBA28C51E4 B28F04B40D3BBF60 AD3781541174D6F9. [31] Sentencia T1337 de 2001. [32] Los artículos 138 y siguientes de la Constitución establecen las reglas aplicables al Congreso como un solo cuerpo, pero, luego, el capítulo 4 del Título VI se dedica a la organización y funciones del Senado y el capítulo 5 lo correspondiente a la Cámara de Representantes. [33] Los artículos 40 y siguientes se refiere a las reglas aplicables a las Mesas Directivas de cada cámara.

Y, entre ellas, el numeral 1º del artículo 41 establece que, como órgano de orientación y dirección de cada cámara le corresponde “”[a]doptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa. [34] “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.

El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece” (resaltado agregado). [35] Corte Constitucional, Sentencia 132 de 2018 [36] Sentencia C-432 de 2017. [37] Disponible en: https://www.youtube.com/channel/UCJfKMFp7dtO8mpHT56X0kJQ/videos [38] Disponible en: https://noticias.canal1.com.co/uno-dos-tres/los- congresistas-no-quieren-mas-sesiones-virtuales-pero/