ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La condena en costas comporta un asunto netamente económico En el asunto sub examine se advierte que el actor aduce que en la providencia de 22 de noviembre de 2019 los magistrados demandados acogieron un criterio objetivo para la imposición de condena en costas (…) Por su parte, las autoridades accionadas sostienen que las costas procesales resultaron probadas, de acuerdo con los gastos que por agencias en derecho (…), razón por la cual condenaron al actor por ese concepto, en la suma de doscientos mil pesos ($200.000).
(…) Conforme al anterior derrotero jurisprudencial, se evidencia que no resulta procedente emitir un estudio de fondo sobre la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, dado que tal inconformidad no reviste relevancia constitucional, al comportar un asunto netamente económico que no involucra quebranto de derecho constitucional fundamental alguno, por consiguiente, impide al juez de tutela analizar dicha situación y, en esa medida, la Sala declarará por improcedente la solicitud de amparo en lo atañedero al aludido reproche.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE INTEGRANTE DE LAS FUERZAS MILITARES – De acuerdo con el aumento del IPC [L]a Sala considera que no se incurrió en el defecto sustantivo alegado, habida cuenta de que, en efecto, el reajuste con fundamento en el IPC señalado en la Ley 238 de 1995 se contempló únicamente para las asignaciones de retiro reconocidas a los miembros de las fuerzas militares, con el propósito de que estas mantuvieran su poder adquisitivo constante, y no para el personal en servicio activo (condición que tenía el demandante entre 1997 y 2004), cuyos sueldos, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 debían incrementarse en el porcentaje establecido por el ejecutivo en relación con la asignación básica fijada para el grado de general.
(…) En ese orden de ideas, la conclusión a la que se arribó en la sentencia acusada, según la cual no era procedente ordenar el reajuste de la asignación básica del demandante para los años 1997 a 2004 con base en el IPC, resulta razonable, y el hecho de que la controversia objeto de estudio no se hubiera decidido de la forma pretendida por el demandante, no implica per se desconocimiento de garantías superiores.
(…) Por otra parte, la aseveración consistente en que se interpretaron de manera errónea o no se aplicaron los artículos 14 de la Ley 100 de 1993 y 38 de la Ley 238 de 1995, carece de asidero jurídico, por cuanto aquellas normas fueron analizadas por las autoridades accionadas, diferente es que no se le hayan otorgado los efectos que pretendía el accionante.
(…) En cuanto al artículo 271 de la Ley 1450 de 2011, se tiene que esta disposición normativa concierne a estrategias a implementar por parte de los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público para atender los asuntos litigiosos relacionados con las reclamaciones salariales efectuadas por miembros de la fuerza pública, sin contemplarse puntualmente algún criterio que debiera ser tomado en consideración por los magistrados accionados.
(…) En lo que atañe al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, se evidencia que se trata de una norma que, de manera general, establece el contenido de la sentencia, precepto que no se advierte haya sido desconocido por el fallo acusado, puesto que este cumplió los parámetros allí fijados, entre estos, la correspondiente motivación de la decisión adoptada.
FUENTE FORMAL: LEY 238 DE 1995 – ARTÍCULO 38 / LEY 4ª DE 1992 – ARTÍCULO 13 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / LEY 1450 DE 2011 – ARTÍCULO 271 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE INTEGRANTE DE LAS FUERZAS MILITARES – De acuerdo con el aumento del IPC [S]e deduce que los magistrados accionados adoptaron la decisión reprochada con base en los elementos de convicción allegados al expediente contencioso- administrativo (…) Desde esta perspectiva, se infiere que el hecho de que los magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no hayan analizado los elementos de convicción como lo deprecaba el actor, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
(…) Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) se encuentran amparadas por la presunción de buena fe, situación que impide al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite. (…) [E]n lo relacionado en el desconocimiento del precedente alegado, consistente en la presunta inobservancia por parte de los magistrados accionados de varias providencias de la sección segunda de esta Corporación, la Corte Constitucional y los tribunales administrativos del país, se observa que a pesar de que en aquellas se fijan criterios, tales como el derecho de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo de sus salarios y pensiones y que su remuneración sea proporcional a su labor, no analizan puntualmente una situación similar a la aquí estudiada, por lo que no es dable determinar que los accionados estaban en la obligación de acatarlas y, en todo caso, no se advierte desatención de esas premisas, puesto que en el sub lite se demostró que el demandante no tenía derecho al reajuste reclamado.
(…) [Además, los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentaron su decisión en una sentencia de 27 de septiembre de 2018 del Consejo de Estado (…) la cual, junto con la normativa estudiada, sustentó la determinación de negar en segunda instancia las pretensiones de la demanda.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE INTEGRANTE DE LAS FUERZAS MILITARES – De acuerdo al aumento del IPC [E]n cuanto al argumento de que la providencia objeto de censura vulnera de manera directa la Constitución Política, al desatender reglas y principios superiores, la Sala considera que carece de asidero jurídico, puesto que aquella, tal como se indicó en líneas anteriores, se fundamentó en el criterio de que no hay lugar a ordenar el incremento de la asignación básica del personal de las fuerzas militares en servicio activo con base en el IPC y está soportada en las pruebas obrantes en el expediente ordinario, por consiguiente, no resulta dable afirmar que vulnere garantías o principios superiores del actor por el hecho de que no se hayan acogido sus pretensiones.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03033-00(AC) Actor: NELSON ANDRÉS ORTIZ OLAYA Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN E DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Nelson Andrés Ortiz Olaya contra los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Nelson Andrés Ortiz Olaya, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 22 de noviembre de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda) confirmó el del Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-053-2018- 00004-01; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas acceder a dichas súplicas. 1.2 Hechos[1].
Relata el accionante que, con «[…] Resolución N° 9396 del 26 de Noviembre [sic[2]] de 2015, la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) dispuso el reconocimiento de […] asignación mensual de retiro a [su] favor […], pagadera a partir del 14 de [m]ayo de 2014 y en cuantía del 82% del sueldo básico de actividad correspondiente a dicho grado en todo tiempo, incluyendo también las partidas legalmente computables», por haber prestado sus servicios al Ejército Nacional.
Que el sueldo básico que devengó durante las anualidades de 1997 a 2004 no fue incrementado de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC), omisión que repercutió en su «[…] base salarial y prestacional para los años subsiguientes […], al punto de afectar incluso [su] base pensional […]», razón por la cual el 15 de abril de 2016 solicitó de la Administración el mentado reajuste, lo que le fue negado mediante oficio «211 - 0029996 Consecutivo Nº 2016-29996» de 5 de mayo de ese año. Dice que por lo anterior acudió ante la jurisdicción contencioso- administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 11001-33-42-053-2018-00004-01), del que conoció el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo de Bogotá que, con providencia de 10 de abril de 2019, negó las pretensiones incoadas, determinación confirmada el 22 de noviembre siguiente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), al considerar que no había lugar a incrementar «[…] el sueldo básico conforme al IPC para el período 1997- 2004, en la medida en que ese aumento solamente procede para quienes les fue reconocida la asignación de retiro para ese lapso y no para el personal activo, ya que estos últimos se rigen por la escala gradual porcentual salarial creada en virtud del artículo 13 de la Ley 4 de 1992».
Que la decisión reprochada adolece de los defectos (i) sustantivo, toda vez que las autoridades accionadas aplicaron en forma indebida, interpretaron de manera errónea y se abstuvieron de emplear «[…] una serie de normas […], al momento de resolver sobre las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada […]», tales como los artículos 14 de la Ley 100 de 1993, 38 de la Ley 238 de 1995, 271 de la Ley 1450 de 2011 y 187 de la Ley 1437 de 2011, entre otras[3]; y (ii) fáctico, porque «[…] desconoció que […] estaba plenamente acreditado con la […] certificación de sueldos básicos e incrementos anuales expedida por la Sección de Nómina del Ejército Nacional, con la hoja de servicios y con la [constancia] de partidas computables de la asignación de retiro que […] desde 1997 hasta 2004 se realizaron incrementos anuales de los sueldos básicos en margen inferior al IPC fijado por el DANE para el año inmediatamente anterior […]».
Arguye que la providencia objeto de censura también incurre en desconocimiento de «[…] precedentes jurisprudenciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado[4], de la Corte Constitucional[5] y de los tribunales administrativos del país, en los cuales a partir de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, así como en los artículos 2 y 4 de la Ley 4 de 1992, se ha señalado de manera reiterada que el ajuste de los salarios y las pensiones de todos los servidores públicos nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año inmediatamente anterior, por cuanto el Gobierno Nacional está obligado a velar porque los ingresos salariales y pensionales mantengan su poder adquisitivo […]».
Que, de igual modo, se presenta una violación directa de la Constitución, «[…] en la medida en que [se] desatendi[eron] principios y reglas constitucionales que debieron ser tenidas en cuenta al momento de resolver el caso concreto [ ], así como se abstuvo de dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad que […] había demostrado a cabalidad».
Agrega que se acogió el criterio objetivo para la imposición de condena en costas, «[…] tomando únicamente como punto de referencia el resultado del proceso», lo que vulnera su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. I. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 14 de julio de 2020, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vincular a los señores Ministro de Defensa Nacional y director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la ponente de la decisión acusada, indican que en el caso sub judice no se configuran los defectos alegados, porque se estudiaron todas las normas que regulan el tema de reajuste de asignaciones de retiro conforme al IPC, contrario es que de las pruebas que obraban en el expediente ordinario se haya concluido que al tutelante no le asistía el derecho a aquel «[…] para el periodo 1997 a 2004, pues para ese lapso […] tenía la condición de activo que le impedía gozar de [dicha prestación social] y obtener ese beneficio […]».
Aseveran que si bien los pronunciamientos que enuncia el actor en la solicitud de amparo se refieren al «[…] mantenimiento del poder adquisitivo, lo […] cierto es que ning[uno] resuelve una situación similar a la estudiada […], como s[í] ocurrió, con la providencia proferida por el Consejo de Estado el 27 de septiembre de 2018, que fue citada por es[a] sala […]».
Además, se «[…] analizó el principio de favorabilidad […] alegado por el actor en la demanda». Por último, aclaran que las costas resultaron probadas «[…] con las agencias en derecho en las que tuvo que incurrir la parte demandada en el trámite de las dos instancias». 2.1.2 El señor director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por conducto de apoderada, se opone al amparo solicitado, toda vez que «[…] NO existe vulneración alguna, ya que el demandante tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa y en los que se benefició de todas las etapas procesales […], [por lo que] no se le violó el debido proceso y por ende se demuestra la oportunidad para acceder a la justicia», de lo que se colige que lo que pretende el actor «[…] es que se le reconozcan unas peticiones que ya fueron debatidas y sobre las cuales existen pronunciamientos judiciales de fondo». 2.1.3 El señor Ministro de Defensa Nacional guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 22 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), por cuyo conducto se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 11001-33-42-053-2018-00004-01), en el sentido de confirmar la providencia de 10 de abril de ese año del Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[6], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[7], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[8].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[9], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto. 3.5.1 En cuanto a la inconformidad del accionante relacionada con la condena en costas que le fue impuesta en la sentencia reprochada.
En el asunto sub examine se advierte que el actor aduce que en la providencia de 22 de noviembre de 2019 los magistrados demandados acogieron un criterio objetivo para la imposición de condena en costas «[…] tomando únicamente como punto de referencia el resultado del proceso», lo que vulnera su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. Por su parte, las autoridades accionadas sostienen que las costas procesales resultaron probadas, de acuerdo con los gastos que por agencias en derecho «[…] tuvo que incurrir la parte demandada en el trámite de las dos instancias», razón por la cual condenaron al actor por ese concepto, en la suma de doscientos mil pesos ($200.000).
Sobre el particular se advierte que la sección cuarta del Consejo de Estado se pronunció por vía de tutela, mediante providencia de 12 de diciembre de 2018[10], en los siguientes términos: 6.2. El concepto de costas está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación y comprende los denominados gastos o expensas del proceso[11].
Pero también hay que decir que existen otros gastos, como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, entre otros[12]. De ahí que a raíz de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado[13], sostenía que el artículo 188 de la Ley 1437 del 2011 no implicaba la condena de manera automática u objetiva frente a aquel que resultara vencido en el litigio.
Lo anterior a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el operador judicial debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión. 6.3. Posteriormente una sentencia de la Sección Segunda, Subsección A[14], varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas, incluidas las agencias en derecho, al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes como temerarias o de mala fe.
Según el fallo, se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo establece el Código General del Proceso. 6.4. Sin embargo, la subsección B[15] de la Sección Segunda de esta Corporación, en reciente pronunciamiento, revocó la decisión de primera instancia que impuso condena en costas, señalado que: «Frente al objeto de la alzada interpuesta, esta Sala observa que en el numeral 5o de la parte resolutiva de la sentencia objeto del recurso de apelación, se condenó en costas a la parte vencida en el proceso».
Al respecto, se reitera lo expuesto por ambas subsecciones de la Sección Segunda[16] de esta Corporación sobre el particular, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente a parezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso; presentándose así una apreciación objetiva valorativa. […] 6.6.
Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho […]. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala[17] ha determinado: […] para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[18] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala, lo referente a la condena en costas desborda la competencia del juez constitucional para analizar los asuntos sometidos a su conocimiento, pues se trata de un tema eminentemente económico que carece de relevancia constitucional[19]. Conforme al anterior derrotero jurisprudencial, se evidencia que no resulta procedente emitir un estudio de fondo sobre la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, dado que tal inconformidad no reviste relevancia constitucional, al comportar un asunto netamente económico que no involucra quebranto de derecho constitucional fundamental alguno, por consiguiente, impide al juez de tutela analizar dicha situación y, en esa medida, la Sala declarará por improcedente la solicitud de amparo en lo atañedero al aludido reproche. 3.5.2 Respecto de las demás inconformidades frente a la providencia objeto de censura.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia del actor;
(ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 19 de febrero de 2020[20] y la solicitud de amparo se instauró el 8 de julio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto a partir de las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución invocadas por el actor. 3.5.2.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[21] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[22]. 3.5.2.2 Defecto fáctico.
Cabe precisar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[23]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[24] dijo: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[25] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente […].
Se advierte que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, ello no comprende ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[26].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, la ciencia y la experiencia. 3.5.2.3 Desconocimiento del precedente.
Sobre el particular se advierte que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[27], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[28] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[29].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[30];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[31].
Se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[32].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en virtud de la línea jurisprudencial vertical u horizontal, porque constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[33] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 3.5.2.4 Violación directa de la Constitución. Este defecto se estructura cuando el juez ordinario adopta una postura que desconoce la Carta Política y, en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución. 3.5.2.5 Solución al caso concreto.
Para dilucidar este asunto, resulta indispensable realizar las siguientes precisiones normativas acerca del asunto sub examine. En principio, se debe precisar que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al legislativo competencia para dictar la normativa general, desde luego a través de leyes, a la cual debe sujetarse el Gobierno nacional, entre otras materias, en punto a fijar el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública, así como la regulación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
A su vez, los artículos 217 y 218 ibidem contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los integrantes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. En ejercicio de las anteriores atribuciones, se expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores estatales antes citados, entre ellos quienes hacen parte de la fuerza pública[34], respecto de los cuales prevé: Artículo 4.
Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2o. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero[[35]] de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. […] Artículo 13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º (destaca la Sala).
En desarrollo de las anteriores disposiciones, el Gobierno nacional ha fijado anualmente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares[36], a través de porcentajes que son definidos para cada grado respecto de la asignación básica de un general, que a su vez constituyen el referente para reajustar las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores en virtud del principio de oscilación. Por otra parte, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993[37], con el propósito de mantener el poder adquisitivo de las pensiones, contempló: Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno No obstante, el artículo 279 de la aludida Ley 100 excluyó del sistema integral de seguridad social al personal de la fuerza pública, por lo que las disposiciones sobre seguridad social allí previstas, no le son aplicables a los miembros de las fuerzas militares ni de la Policía Nacional, precepto legal que fue adicionado por la Ley 238 de 1995 en los siguientes términos: Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados. Del anterior recuento normativo, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de las fuerzas militares se fija anualmente por el Gobierno nacional a través de decreto, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconoce a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4º) de la Ley 100 de 1993.
En el sub lite el tutelante alega que la providencia objeto de reproche incurre en defecto sustantivo, toda vez que las autoridades accionadas aplicaron en forma indebida, interpretaron de manera errónea y se abstuvieron de emplear las disposiciones normativas «[…] que debían ser tenidas en cuenta al momento de resolver sobre las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada […]», tales como los artículos 14 de la Ley 100 de 1993, 38 de la Ley 238 de 1995, 271 de la Ley 1450 de 2011 y 187 de la Ley 1437 de 2011, entre otras.
Revisado el fallo censurado se observa que los magistrados demandados analizaron el marco normativo aplicable en materia de reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública, de acuerdo con el cual concluyeron que, contrario a lo afirmado por el demandante, el incremento «[…] conforme al IPC tuvo lugar para los miembros de la Fuerza Pública que tuvieran reconocida [dicha prestación social] o pensión entre 1997 y 2004, toda vez que ese derecho surgió a partir de lo previsto en las Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995 que se refieren al aumento anual de las pensiones y no de los sueldos devengados en actividad […]», por lo que decidieron negar las pretensiones de la demanda ordinaria, al estimar que al actor se le otorgó asignación de retiro con posterioridad al año 2004.
Por consiguiente, la Sala considera que no se incurrió en el defecto sustantivo alegado, habida cuenta de que, en efecto, el reajuste con fundamento en el IPC señalado en la Ley 238 de 1995 se contempló únicamente para las asignaciones de retiro reconocidas a los miembros de las fuerzas militares, con el propósito de que estas mantuvieran su poder adquisitivo constante, y no para el personal en servicio activo (condición que tenía el demandante entre 1997 y 2004), cuyos sueldos, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 debían incrementarse en el porcentaje establecido por el ejecutivo en relación con la asignación básica fijada para el grado de general.
En ese orden de ideas, la conclusión a la que se arribó en la sentencia acusada, según la cual no era procedente ordenar el reajuste de la asignación básica del demandante para los años 1997 a 2004 con base en el IPC, resulta razonable, y el hecho de que la controversia objeto de estudio no se hubiera decidido de la forma pretendida por el demandante, no implica per se desconocimiento de garantías superiores.
Por otra parte, la aseveración consistente en que se interpretaron de manera errónea o no se aplicaron los artículos 14 de la Ley 100 de 1993 y 38 de la Ley 238 de 1995, carece de asidero jurídico, por cuanto aquellas normas fueron analizadas[38] por las autoridades accionadas, diferente es que no se le hayan otorgado los efectos que pretendía el accionante.
En cuanto al artículo 271[39] de la Ley 1450 de 2011[40], se tiene que esta disposición normativa concierne a estrategias a implementar por parte de los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público para atender los asuntos litigiosos relacionados con las reclamaciones salariales efectuadas por miembros de la fuerza pública, sin contemplarse puntualmente algún criterio que debiera ser tomado en consideración por los magistrados accionados.
En lo que atañe al artículo 187[41] de la Ley 1437 de 2011, se evidencia que se trata de una norma que, de manera general, establece el contenido de la sentencia, precepto que no se advierte haya sido desconocido por el fallo acusado, puesto que este cumplió los parámetros allí fijados, entre estos, la correspondiente motivación de la decisión adoptada.
Ahora bien, en lo referente al defecto fáctico invocado, se advierte que las autoridades accionadas estudiaron las pruebas allegadas al plenario, tales como (i) la hoja de servicios del actor, «[…] donde se indica que prestó sus servicios en el Ejército Nacional durante 23 años y 2 meses y fue retirado […] a partir del 10 de octubre de 2015»;
(ii) la Resolución 9396 de 26 de noviembre de ese año, por conducto de la cual se le reconoció su asignación de retiro, «[…] en cuantía del 78% del sueldo básico devengado en actividad y demás partidas computables para su grado, con efectividad a partir del 10 de enero de 2016 – fecha en la cual culminaron los 3 meses de alta»; y (iii) las peticiones formuladas ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con el propósito de obtener el reajuste de los sueldos básicos que devengó durante los años 1997 a 2004, de conformidad con el índice de precios al consumidor fijado para esas anualidades por el DANE, y las correspondientes respuestas negativas de esa ente estatal[42].
De lo anterior se deduce que los magistrados accionados adoptaron la decisión reprochada con base en los elementos de convicción allegados al expediente contencioso-administrativo, habida cuenta de que a pesar de que no citaron dentro del acápite probatorio «[…] la certificación de partidas computables de la asignación de retiro que [demostraba que] durante el período comprendido desde 1997 hasta 2004 se realizaron incrementos anuales de los sueldos básicos en margen inferior al IPC […]», en todo caso, se pronunciaron en relación con esa inconformidad, al concluir que «[…] si bien es obligación del Gobierno Nacional aumentar los salarios conforme al costo de vida –IPC- cuando se devenga un salario mínimo legal mensual vigente, en el presente caso no hay lugar a ordenar tal reajuste [por los años solicitados, porque] […] el demandante, en su condición de Suboficial – Sargento Primero- percibió una asignación básica superior a esa remuneración mínima»[43].
Desde esta perspectiva, se infiere que el hecho de que los magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no hayan analizado los elementos de convicción como lo deprecaba el actor, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) se encuentran amparadas por la presunción de buena fe, situación que impide al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].[44] Por otro lado, en lo relacionado en el desconocimiento del precedente alegado, consistente en la presunta inobservancia por parte de los magistrados accionados de varias providencias de la sección segunda de esta Corporación[45], la Corte Constitucional[46] y los tribunales administrativos del país, se observa que a pesar de que en aquellas se fijan criterios, tales como el derecho de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo de sus salarios y pensiones y que su remuneración sea proporcional a su labor, no analizan puntualmente una situación similar a la aquí estudiada, por lo que no es dable determinar que los accionados estaban en la obligación de acatarlas y, en todo caso, no se advierte desatención de esas premisas, puesto que en el sub lite se demostró que el demandante no tenía derecho al reajuste reclamado.
Además, los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentaron su decisión en una sentencia de 27 de septiembre de 2018[47] del Consejo de Estado, que precisa que «[…] la intención del constituyente al consagrar el principio fundamental de remuneración mínima vital y móvil fue diferente al de ajustar anualmente los salarios de todos los trabajadores de acuerdo con el costo de vida, pues lo que se buscó fue que el aumento anual con el costo de vida fuera sólo para el salario mínimo», la cual, junto con la normativa estudiada, sustentó la determinación de negar en segunda instancia las pretensiones de la demanda.
Sobre el particular, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, hace parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Por último, en cuanto al argumento de que la providencia objeto de censura vulnera de manera directa la Constitución Política, al desatender reglas y principios superiores, la Sala considera que carece de asidero jurídico, puesto que aquella, tal como se indicó en líneas anteriores, se fundamentó en el criterio de que no hay lugar a ordenar el incremento de la asignación básica del personal de las fuerzas militares en servicio activo con base en el IPC y está soportada en las pruebas obrantes en el expediente ordinario, por consiguiente, no resulta dable afirmar que vulnere garantías o principios superiores del actor por el hecho de que no se hayan acogido sus pretensiones.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que en la sentencia de 22 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), por medio de la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 11001-33-42-053-2018-00004-01), en el sentido de confirmar la providencia de 10 de abril de ese año del Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda, no incurre en las causales específicas denominadas defecto sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Declárese improcedente la acción de tutela de la referencia, en cuanto al reproche atañedero a la condena en costas impuesta en la sentencia de 22 de noviembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), conforme a lo indicado en la motivación 2º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Nelson Andrés Ortiz Olaya respecto de las demás pretensiones, conforme a la motivación de esta providencia. 3º. Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º.
Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), p. 502, «Los sustantivos que designan los días de la semana, los meses y las estaciones, sea cual sea el calendario utilizado, deben escribirse con minúscula, ya que se consideran nombres comunes, aunque designen elementos únicos dentro de una serie: domingo, lunes, calendas (“primer día del mes entre los antiguos romanos”), julio, rayab (“séptimo mes del calendario musulmán”) termidor (“undécimo mes del calendario revolucionario francés”), verano, primavera.
Solo se escribirán con mayúscula cuando formen parte de expresiones denominativas que así lo exijan, como festividades, fechas históricas, espacios urbanos, instituciones, organizaciones, etc.: Viernes Santo, Primavera de Praga, plaza del Dieciocho de Septiembre, hospital Doce de Octubre». [3] El actor invoca, además, la «[…] FALTA DE APLICACIÓN DEL PARÁGRAFO 3° DEL ARTÍCULO 1° DE LOS DECRETOS N° 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004», referentes a los incrementos salariales para los miembros de la fuerza pública. [4] Expedientes 76001-23-31-000- 2005-04234-01, 05001-23-31-000-2001-02260- 01 y 05001-23-31-000-2003- 01998-01. [5] «Al respecto, […] se destacan [las sentencias] C-409 de 1994, T-063 de 1995, T-102 de 1995, T-418 de 1996, T-276 de 1997, SU-519 de 1997, C-710 de 1999, C- 815 de 1999, SU- 599 de 1995, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C- 1017 de 2003, C – 931 de 2004 y C-862 de 2006 […]». [6] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [8] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [9] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [10] Expediente: 11001-03-15-000-2018-03614-00, C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [11]Artículo 361 del Código General del Proceso. [12] La doctrina denomina “las agencias y trabajos en derecho, que fija el magistrado ponente o juez”.
MANUAL DE DERECHO PROCESAL CIVIL, Cardona G. Pedro Pablo, t. i, pág. 734. [13] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. [14] Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A. CP.
William Hernández Gómez, Sentencia del 5 de abril de 2006. Exp. 13001233300020130002201 (12912014). [15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 22 de febrero de 2018. Exp. 250002342000201200561 02 (0372-2017). [16] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. [17] Expediente: 11001-03-15-000-2018-03286-00, C. P. César Palomino Cortés. [18] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [19] En similar sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 27 de junio de 2018, radicado Nº 11001-03-15-000-2017-03200- 01, accionante: Reinaldo Gonzalez, C.P. Octavio Ramírez Ramírez. [20] Notificada por correo electrónico el 14 de febrero de 2020 (ff. 734 y 735 exp. ordinario). [21] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [22] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [23] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [24] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [25] Sentencia T- 474 de 2008. [26] Auto de 25 de junio de 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [27] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [28] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [29] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [30]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [31] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [32] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [33] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [34] Artículo 1 (letra d) de la Ley 4ª de 1992: «El Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional». [35] Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-710 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo. [36] Decretos 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013. [37] «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». [38] «Más adelante, la Ley 238 de 26 de diciembre de 1995, adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de indicar que los beneficios fijados en los artículos 14 y 142 de esa norma, es decir, el reajuste pensional de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor y de la mesada adicional de junio, serían aplicables a los sectores excluidos señalado en el artículo 279 de la citada disposición, entre los que se encuentra la fuerza pública» (f. 11 sentencia de 22 de noviembre de 2019). [39] «A través de los Ministerios de Defensa y Hacienda y Crédito Público, se buscará establecer una estrategia adecuada para resolver la litigiosidad en torno a los asuntos relativos a las asignaciones salariales, a las asignaciones de retiro, al ajuste por IPC y a otras reclamaciones de personal activo y la reserva de las fuerzas militares y la policía. Para tal efecto se deberá concertar con la agencia responsable de la defensa judicial del Estado y se deberá inscribir dentro del marco de una estrategia integral en ese campo». [40] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». [41] «La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen […]». [42] «Oficio CREMIL 31458, Consecutivo No. 2016-29996 de 5 de mayo de 2016», y «Oficio No. 20165660625591 MDN-CGFM-ECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 de 19 de mayo de 2016». [43] F. 16 sentencia de segunda instancia de 22 de noviembre de 2019. [44] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [45] Expediente 76001-23-31-000-2005-04234-01, M. P. William Hernández Gómez, fallo de 15 de septiembre de 2016, en el que se precisó que a los servidores públicos les asiste el derecho de mantener el poder adquisitivo de su remuneración básica, por lo que para todos, sin distinción alguna, procede el incremento salarial, el cual debe efectuarse en proporcionalidad con la remuneración que devengan. [46] Sentencias: -C- 409 de 1994, M. P. Hernando Herrera Vergara «Para la Sala resulta evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, “cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988”, consistente en el pago de una mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada uno de ellos, la cual se “cancelará con la mesada del mes de junio de cada año a partir de 1994”, excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas con posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros […]». -SU- 519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández: «Es claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a que se lo remunere, pues si el pago de sus servicios hace parte del derecho fundamental al trabajo es precisamente en razón de que es la remuneración la causa o el motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación laboral.
Esa remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a los fines que interesan al patrono. El patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones.
Tampoco es admisible que congele indefinidamente los sueldos, absteniéndose de hacer aumentos periódicos acordes con la evolución de la inflación, menos todavía si al proceder en esa forma aumenta cada cierto tiempo los salarios de algunos empleados y no los de otros». -C- 1046 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño: «Si bien de una interpretación literal e histórica del artículo 53 de la Constitución no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la luz de una interpretación sistemática, reforzada por los convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes jurisprudenciales, la Corte considera que la Constitución protege dicho derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que conviene señalar.
La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del mínimo vital y el carácter anual de la movilidad. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. Una distinción necesaria: el caso de las pensiones. El respeto a los derechos adquiridos. La distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto».
C- 1017 de 2003, Consejeros ponentes: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil: «Los aspectos del precedente sentado en la sentencia C-1064 de 2001 que se siguen son los siguientes: el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos cobijados por dicha ley; al carácter limitable de tal derecho cuando se esgriman razones de peso para ello de acuerdo con parámetros de progresividad y protegiendo especialmente los salarios bajos […]». [47] Expediente 25000-23-42-000-2012-00845-01, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.