ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [D]eberá establecer si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos específicos al revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda ordinaria que promovió la Nueva Empresa Promotora de Salud S. A. (Nueva EPS S. A.). en contra de la DIAN.
(…) la Sala advierte que lo pretendido por dirección accionante es que el juez constitucional establezca qué norma es la aplicable a la terminación por mutuo acuerdo en materia tributaria, al indicar que ello corresponde es al artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y su Decreto Reglamentario 1123 de 2015; mientras que la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que era el artículo 556 del Estatuto Tributario.
(…) la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad de la DIAN se centró en que la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante notario no era procedente y, por ende, tampoco oportuna, para efectos de tramitar la transacción; ello en procura de evitar un detrimento patrimonial como consecuencia de la nulidad de los actos que determinaron un impuesto al patrimonio de la Nueva EPS S. A. y no lograr el recaudo pretendido.
(…) la Sala observa que la DIAN pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, lo cual también implica que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional. (…) Por tanto, cuando el reclamo efectuado a través de una acción de tutela se supedita a la satisfacción de una pretensión de carácter legal y de contenido económico, lo solicitado carece de relevancia constitucional (…) la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03934-00 (AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL, DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por conducto de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito enviado por correo electrónico el 3 de septiembre de 2020 a la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta con la finalidad de que se le protegiera su derecho fundamental al debido proceso, así como los principios de la buena fe, confianza legítima, y seguridad jurídica.
La parte actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la providencia de 12 de febrero de 2020 proferida por la mencionada autoridad judicial en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la Nueva Empresa Promotora de Salud S. A. (Nueva EPS S. A.). En consecuencia, la parte demandante pretende lo siguiente: «2.1.
Se amparen los derechos vulnerados y se deje sin efecto la sentencia proferida el 12 de febrero de 2020 dentro del expediente 2500023370002016-01061 (23624) M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto por adolecer de defecto material o sustantivo. La aplicación del artículo 559 del Estatuto Tributario al caso concreto es inaceptable por tratarse de una interpretación contra legem y perjudicial para los intereses legítimos de mi representada, cuando se está frente a la terminación anticipada de un proceso administrativo tributario. 2.2.
Que en su lugar, se ordene a la Sección Cuarta del Consejo de Estado proferir una nueva sentencia en observancia al artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y su Decreto Reglamentario 1123 de 27 de mayo de 2015, para efectos de la terminación por mutuo acuerdo, sin lugar a interpretaciones por fuera de lo señalado en la ley que autorizó el beneficio dado el carácter restrictivo y taxativo de los beneficios tributarios.» La solicitud tuvo como fundamento, los siguientes 2.
Hechos Sostuvo que el 13 de mayo de 2011, la Nueva EPS S. A. presentó la declaración del impuesto al patrimonio por el año gravable 2011, con un saldo a pagar de $5.462.105.000. Afirmó que el 20 de enero de 2014, la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes de Bogotá profirió la Liquidación Oficial de Revisión 312412013000155 por medio de la cual determinó el impuesto al patrimonio por el año gravable 2011 a cargo de la referida empresa de salud.
Indicó que contra este acto se interpuso recurso de reconsideración y que el 13 de febrero de 2015, por medio de la Resolución 900.089, la Administración confirmó el acto liquidatorio y, que el 14 de agosto de 2015, la Nueva EPS S. A. presentó solicitud de terminación por mutuo acuerdo respecto del proceso de determinación oficial del impuesto al patrimonio por el año gravable 2011.
Manifestó que con Acta 140 del 27 de octubre de 2015, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la DIAN, no accedió a la terminación por mutuo acuerdo, al considerar que la solicitud fue extemporánea y debió presentarse antes de que operara la caducidad para ejercer el medio de control ante la jurisdicción. Adujo que la Nueva EPS S. A. presentó un recurso de reposición y en subsidio de apelación, el cual se resolvió mediante la Resolución 012128 del 11 de diciembre de 2015 en el sentido de confirmar la decisión de no aceptar la terminación por mutuo acuerdo.
Señaló que la Nueva EPS S. A. promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN con la finalidad de que se anulara el acto anterior, esto es la Resolución 012128 del 11 de diciembre de 2015 y como consecuencia, se ordenara lo siguiente: «1. Solicito se restablezca el derecho de la NUEVA EPS consistente en que se declare que presentó dentro de la oportunidad legal su solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario: Liquidación Oficial de Revisión No. 312 412 013 000 155 del 20 de enero de 2014 y recurso de reconsideración, con relación a sus impuestos al patrimonio y su sobretasa de 2011, de conformidad con los artículos 56 inciso 2 de la Ley 1739 de 2014, y 7 inciso 1 y numeral 3 y 10 inciso 1 y parágrafo 2 del Decreto Reglamentario 1123 de 2015. 2.
Solicito se restablezca el derecho de mi representada la NUEVA EPS consistente en que se acepte que cumplió con todos y cada uno de los requisitos establecidos en los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014, y 1, 2 y 7 a 10 del Decreto Reglamentario 1123 de 2015 para la terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario relacionado en el numeral anterior con relación a su impuesto al patrimonio y su sobretasa por el 2011, como quedó demostrado en la solicitud de transacción que presentó. 3.
Solicito se restablezca el derecho de la NUEVA EPS, con base en los numerales 2 y 3 anteriores, declarando que su impuesto al patrimonio y su sobretasa por 2011 es por la suma de $5.789.831.000, y se declare transado, es decir, que no tiene que pagar el 100% de la sanción que se le había determinado oficialmente por la suma de $524.362.000 más su actualización y los correspondientes intereses, de acuerdo con el cumplimiento de los requisitos de los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014, y 1, 2 y 7 a 10 del Decreto Reglamentario 1123 de 2015.
D. Como consecuencia de lo anterior solicito se confirme la liquidación privada de la declaración de corrección presentada el 12 de junio de 2015 (ver anexo 10) […]». Precisó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B mediante sentencia del 30 de noviembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que como la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se notificó de manera personal el 4 de marzo de 2015, el término de cuatro meses para promover la demanda ordinaria vencía el 5 de julio de 2015 y, por tanto, hasta dicha fecha podía presentarse la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, pero como lo hizo el 14 de agosto de 2015 había operado la caducidad del medio de control y, en tal sentido, la actuación administrativa se encontraba en firme y no podía ser objeto de transacción. Así, se incumplió uno de los requisitos señalados en los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014 y, 7 y 9 del Decreto 1123 de 2015.
Desestimó la presentación ante notario, porque ello no suplía los efectos de la misma ante el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la DIAN. Afirmó que la referida empresa de salud presentó un recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual resolvió el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 12 de febrero de 2020, de la siguiente manera: «1.
REVOCAR la sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar, se dispone: Anular el Acta N° 140 del 27 de octubre de 2015 y la Resolución N° 012128 del 11 de diciembre de 2015, proferidas por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la DIAN, actos administrativos por los cuales se negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo de determinación oficial del impuesto al patrimonio por el año gravable 2011 a cargo de la actora, relacionado con la liquidación oficial de revisión N° 312412013000155 del 20 de enero de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, declarar la terminación del proceso administrativo relacionado con la liquidación oficial de revisión N° 312412013000155 del 20 de enero de 2014 y que, en consecuencia, NUEVA EPS S.A. no debe pagar suma alguna por concepto de sanción por inexactitud, intereses ni actualización, del impuesto al patrimonio por el año gravable 2011. 2.
Sin condena en costas en esta instancia. …» Señaló que en la precitada sentencia se concluyó que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por la demandante era procedente, por lo que entre las motivaciones se indicó lo siguiente: i) Hizo referencia a la terminación por mutuo acuerdo regulada en la Ley 1739 de 2014 (artículo 56) y el Decreto Reglamentario 1123 de 2015 (artículos 2° y 7°) y, anticipó que le asistía razón a la apelante, con fundamento en el precedente judicial contenido en la sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 21511[1], en un asunto con similitud fáctica y jurídica. ii) Citó el artículo 559 del Estatuto Tributario, para destacar que, como lo ha precisado la jurisprudencia que se reitera[2], de acuerdo con la norma anterior, si la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presenta de manera personal debe radicarse ante la administración competente de la DIAN, pero si el peticionario está en un lugar distinto al de dicha administración, puede allegar el escrito ante cualquier autoridad local, quien debe dejar constancia de su presentación personal.
La norma también prevé que para la administración competente los términos empiezan a correr a partir del día siguiente a la fecha de recibo del escrito. iii) Sostuvo que debía entenderse que para la solicitante (Nueva EPS S. A.) la fecha de presentación de la solicitud de transacción o de radicación del escrito es la de la presentación ante la autoridad local, aunque no sea la competente para resolver la solicitud.
Lo anterior, porque dicha autoridad dio fe de la presentación personal del escrito. iv) Insistió en que la presentación personal ante la autoridad distinta a la competente no afecta el término que tiene la administración para resolver, pues el plazo que tiene para ello es a partir del día siguiente a la fecha de recibo del escrito, o lo que es lo mismo, a la fecha en que tiene la solicitud en su poder, debidamente presentada por el interesado. v) Añadió que conforme a la previsión del artículo 559 del Estatuto Tributario en el sentido de permitir la presentación personal de un escrito o recurso ante cualquier autoridad local si el signatario se encuentra en lugar distinto al de la administración competente para conocer del asunto, tiene como propósito dar certeza sobre la fecha, el autor del documento y el contenido de este, con lo cual se garantiza al administrado la presentación oportuna de los escritos que dirige a la administración tributaria, por lo que también se garantizan los principios de economía y eficacia de la actuación administrativa.
De manera que, una interpretación literal de dicha norma significa imponer al administrado una carga procesal desproporcionada. vi) Afirmó que la presentación personal del documento demuestra la autoría de este, la certeza de su contenido y le da fecha cierta, que es precisamente la finalidad de la referida norma y por ello, agregó: «En este caso, de acuerdo con los artículos 1 y 2 del Decreto Reglamentario 1123 de 2015, el competente para conocer y decidir sobre la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por la actora era el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Nivel Central de la DIAN, toda vez que el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión del impuesto al patrimonio por el año gravable 2011 fue resuelto por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos del Nivel Central de la DIAN, que se encuentra en Bogotá D.C. Y como la actora presentó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante el Notario Segundo del Círculo de Villavicencio, quien dio fe de la presentación personal del escrito, debe entenderse que la solicitud presentada ante dicha autoridad el 2 de julio de 2015, además de que fue oportuna, conforme con los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014 y 7 [Num. 3] del Decreto Reglamentario 1123 de 2015, fue válidamente presentada.
Se observa entonces que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración con la cual se agotó la vía administrativa se notificó de manera personal a la sociedad el 4 de marzo de 2015; por ende, a partir de dicha fecha y hasta el 6 de julio de 2015, la demandante se encontraba dentro del término para demandar la actuación administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.» vii) Refirió que era evidente que para la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante el notario Segundo de Villavicencio (2 de julio de 2015), la resolución que resolvió el recurso de reconsideración notificada de manera personal el 4 de marzo de 2015 no se encontraba en firme, toda vez que no había vencido el plazo dispuesto en el artículo 164 [num. 2 lit. d] de la Ley 1437 de 2011 para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, no había operado la caducidad y, por tanto se lograba verificar que la solicitud cumple el requisito señalado en el numeral 3 del artículo 7° del Decreto Reglamentario 1123 de 2015[3].
Precisó que dicha providencia se notificó electrónicamente el 9 de marzo de 2020. 3. Sustento de la vulneración La parte actora manifestó que, con la providencia cuestionada del 12 de febrero de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado se fundó en el desconocimiento de las normas legales especiales que regulan el beneficio de terminación por mutuo acuerdo y la aplicación e interpretación equivocada de una norma del Estatuto Tributario, por lo que se configuró un defecto sustantivo, por los motivos que se exponen a continuación: Sostuvo que el fallo transgrede la ley al no aplicar lo previsto en el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y su Decreto Reglamentario 1123 de 2015, por lo que no se puede dar aplicación al artículo 559 del Estatuto Tributario cuando existen normas exactamente aplicables para acceder a la terminación por muto acuerdo de un proceso administrativo tributario: El Decreto Reglamentario 1123 de 2015 del artículo 56 de la Ley 1739 de 2014.
Afirmó que el fallo desconoció los requisitos taxativos señalados en la ley para la procedencia de un beneficio excepcional y transitorio para terminar por mutuo acuerdo un proceso tributario. Los requisitos están previstos en el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y los artículos 7 y 9 del Decreto Reglamentario 1123 de 2015. Adujo que la autoridad judicial demandada se amparó en una norma que no es aplicable al caso (artículo 559 del Estatuto Tributario sobre presentación de escritos y recursos a la administración tributaria), al existir norma especial en tratándose de solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, en las cuales el legislador previó normas especiales para la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante la DIAN.
Refirió que se ha calificado uno de los requisitos para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo como una carga procesal desproporcionada, formalista, pues desconoce la naturaleza misma de la terminación por mutuo acuerdo de un proceso administrativo tributario, con interpretaciones contra legem. Agregó: «El entendimiento de que el apoderado autenticó o hizo presentación personal del escrito de solicitud, pero habiendo una sede de la Dirección Seccional de Impuestos en Villavicencio basta que lo haga en Notaria.
Se tilde de desproporcional por la alta Corporación cuando se está frente a una terminación anormal de procesos administrativos. Se tilde de desproporcional cuando el documento autenticado por el apoderado el día 2 de julio de 2015 fue radicado en la DIAN hasta el 14 de agosto de 2015 (1 mes y 12 días después). Bastó que lo autenticó para la Sala. » Indicó que la autoridad demandada pasó por alto que en el lugar donde el apoderado de la actora hizo la presentación personal del escrito de solicitud de terminación del proceso tributario existe la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Villavicencio, luego no existía excusa alguna que justificara la presentación de la solicitud de la terminación por mutuo acuerdo transcurrido más de un mes desde su presentación ante la Notaría Segunda de Villavicencio.
Añadió que al 14 de agosto de 2015, fecha en la cual presentó solicitud de terminación por mutuo acuerdo por la Nueva EPS S. A., los actos objeto de transacción ya estaban en firme por lo que mal hace el juez natural entrar a suprimir requisitos e interpretar la voluntad del legislador, mientras que el artículo 7 del Decreto 1123 de 2015 exige, además de la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo dentro del plazo establecido, que no esté en firme el acto a transar, como en el presente caso lo está. Señaló que, para la autoridad judicial demandada, como la Nueva EPS S. A. presentó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante el notario Segundo del Círculo de Villavicencio, quien dio fe de la presentación personal del escrito, debe entenderse que la solicitud presentada ante dicha autoridad el 2 de julio de 2015, fue oportuna y conforme con los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014 y 7 (numeral 3) del Decreto Reglamentario 1123 de 2015.
Señaló que con la anterior tesis el Consejo de Estado no valoró dos circunstancias relevantes que debían ser consideradas para adoptar la decisión de legalidad de los actos demandados: i) Que el documento autenticado por el apoderado el 2 de julio de 2015 fuera radicado hasta el 14 de agosto de 2015 (más de un mes después) ante la DIAN. ii) Que al momento de presentar la solicitud ante la administración los actos objeto de transacción habían adquirido firmeza y en consecuencia el proceso que pretendía terminarse por mutuo acuerdo ya había culminado.
Por lo que, se incumplió con el requisito contenido en el artículo 7° del Decreto 1123 de 2015. Manifestó que, de lo anterior, se puede concluir que: i) la sola nota de presentación personal de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo no acredita el requisito de radicar en forma oportuna el escrito ante la administración para transar el proceso tributario, y ii) en ese interregno había vencido el término de caducidad para que Nueva EPS S. A. hubiese promovido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo dispuesto en el artículo 164 numeral 2) letra d) de la Ley 1437 de 2011.
Planteó que no puede invocarse precedente porque no existe, ya que este caso no puede compararse con el invocado en la sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 21511, cuando el artículo 7 del Decreto 1123 de 2015, exigía que el escrito se presentara y que no se encuentre en firme el acto administrativo. Por tanto, ese fallo no es pertinente o semejante al problema jurídico planteado en este asunto.
Añadió que las sentencias citadas por el fallador para soportar su decisión no constituyen precedente jurisprudencial dado que los casos allí estudiados no guardan identidad fáctica ni jurídica con el caso analizado por la corporación y que es objeto de esta acción. La providencia acusada se soporta su decisión en fallos que no resultan pertinentes ni semejantes al problema jurídico que se plantea con el fallo tutelado.
Refirió que la sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 21511 no tiene la similitud fáctica y jurídica puesto que está referida a la previsión del artículo 559 del Estatuto Tributario que permite la presentación personal de escritos y recursos y no a los beneficios excepcionales y temporales previsto en la Ley 1739, mucho menos a la posibilidad de transar procesos legalmente concluidos respecto de actos administrativos en firme.
Concluyó que la sentencia de segunda instancia objeto de acción de tutela se fundamentó en: i) norma que no es aplicable para la terminación excepcional de procesos tributarios, ii) en un precedente que tampoco aplica y iii) en desconocimiento de las normas que establecen los requisitos para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de procesos tributarios previsto en la Ley 1739.
Afirmó que con la sentencia demandada se ocasionó también un perjuicio irremediable, ya que afectó la seguridad jurídica de la DIAN, además de que abrió una brecha para que un contribuyente o usuario acuda a una simple autenticación para evitar la firmeza del acto administrativo sobre el cual puede acceder al beneficio de terminar un proceso administrativo tributario, aduanero o cambiario sobre el cual se ha realizado una inversión de capital humano y tiempo.
Mencionó que con la providencia acusada se obliga a la DIAN a dar por aceptada la terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo adelantado por impuesto al patrimonio y su sobretasa del año gravable 2011 con ocasión del pago de trescientos veintisiete millones quinientos veintiséis mil pesos ($327.526.000) y a cambio condonar a Nueva EPS S. A.: i) una sanción por inexactitud de $524.362.000 ii) intereses de mora de $288.491.000 (a marzo 30 de 2016).
Expuso que pese a que el proceso administrativo estaba legalmente culminado y no cuestionado por el contribuyente ante la jurisdicción y, por ende, existía un título ejecutivo en favor de la DIAN por la totalidad del impuesto, sanciones e intereses determinados, con la decisión la dirección de impuestos se quedó sin herramientas jurídicas para el recaudo de estos dineros con los que coadyuva a la seguridad fiscal del Estado.
Consideró que la solicitud de tutela cumplía con todos los requisitos de procedencia, en especial, el de relevancia constitucional, para lo cual sostuvo lo siguiente: i) Indicó que la interpretación realizada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, atentó contra la naturaleza y procedencia de la terminación por mutuo acuerdo autorizada de manera temporal, restrictiva y reglada por el legislador tributario únicamente para aquellos procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios en curso que no hubieren sido culminados. ii) Precisó que con la interpretación errada de la autoridad judicial demandada genera serios efectos en la seguridad fiscal del Estado pues abre la puerta para que los contribuyentes frente a quienes se concluye el procedimiento administrativo y no demandan en el término de caducidad la nulidad de los mismos tengan la posibilidad de acogerse al beneficio de reducción de las sanciones e intereses causados. iii) Añadió que con la decisión adoptada se desnaturaliza el beneficio de terminación por mutuo acuerdo aplicable para procedimientos administrativos en curso, pues se aplicaría a actos ejecutoriados y obligaciones exigibles.
Por tanto, el fallo desconoció los límites señalados por la ley para acceder a un beneficio tributario excepcional y temporal de terminación por mutuo acuerdo en materia tributaria, al permitir transar un proceso legalmente concluido en el que los actos estaban en firme porque no se interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento y, había operado la caducidad. iv) Agregó que el papel de la DIAN en el recaudo de tributos, cuando el legislador le otorgó la facultad para terminar por mutuo acuerdo procesos administrativos en materia tributaria es de relevancia, porque se trata de dar terminación anormal por la figura de la transacción de intereses y sanciones a cambio de obtener el pago del mayor impuesto determinado de forma oficial.
Pero para ello debe exigir que se cumplan unos requisitos para acceder al beneficio, a saber: a) Los contribuyentes debían realizar la respectiva solicitud en los términos señalados en la ley y el reglamento. b) Que los actos administrativos a transar no se encuentren en firme ni hubiere operado la caducidad de la acción en su contra según el término dispuesto en la letra d) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo que por ello la DIAN no podía transar actos en firme puesto que solo es posible transar un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado. v) Refirió que la decisión judicial acusada ordena terminar un proceso administrativo tributario por impuesto de patrimonio, que al momento de la presentación de la solicitud a la administración los actos administrativos allí proferidos estaban en firme.
Y no se interpuso en el término de caducidad demanda alguna. 4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 9 de septiembre de 2020, el magistrado ponente admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó la notificación de los magistrados Stella Jeannette Carvajal, Julio Roberto Piza Rodríguez y Milton Chaves García de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, así como a la conjuez Lucy Cruz de Quiñones.
A su vez, se dispuso la vinculación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y al presidente de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (Nueva EPS S.A.), como terceros con interés en el resultado del proceso. Asimismo, se requirió en forma digital el expediente ordinario con radicado 25000-23-37-000-2016-01061-01 (23624), ya fuera en físico o por vía electrónica y, se reconoció personería a la apoderada de la entidad accionante. 5.
Argumentos de defensa Surtidas las notificaciones de rigor, se presentaron las siguientes intervenciones: 5.1. Consejo de Estado, Sección Cuarta La magistrada ponente de la decisión demandada, se opuso a la prosperidad de la solicitud de tutela, luego de referir el sustento de la misma frente al contenido de la providencia en cuestión. Sostuvo que lo que se advierte con la solicitud de amparo es que la parte actora no comparte el sentido de la decisión cuestionada y, por esta vía, persigue una nueva revisión del asunto, conforme con la interpretación de la normativa que propone, pese a que la acción de tutela no constituye una tercera instancia para pretender reabrir un debate culminado.
Señaló que la decisión demandada no fue caprichosa ni arbitraria, puesto que se sustentó en un análisis integral del asunto concreto y bajo la aplicación del ordenamiento jurídico vigente. Manifestó que no se observa que se le haya vulnerado a la parte accionante el derecho fundamental invocado, ni que haya desconocimiento de los principios aducidos, toda vez que en la sentencia del 12 de febrero de 2020 no se realizó una interpretación contraria a los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica o que resulte incompatible con la Constitución, pues lo decidido obedeció a un estudio juicioso de las normas aplicables al caso específico, sobre las cuales la Sala efectuó la respectiva interpretación, en ejercicio de la autonomía e independencia de los jueces.
Solicitó que se declare la improcedencia de la acción impetrada y, de manera subsidiaria, en caso de que se efectúe el estudio de fondo, que se denieguen las súplicas de la demanda, toda vez que, no se vulneró el derecho fundamental invocado por la parte accionante, ni fueron desconocidos los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, y por el contrario, la actuación se ha ajustado en un todo a lo dispuesto por la ley. 5.2.
La Nueva EPS S. A. La referida entidad se opuso a las pretensiones de la solicitud de tutela, al destacar que esta acción es improcedente porque carece de relevancia constitucional, ya que el objeto de la acción constitucional reviste un carácter eminentemente económico, el cual pretende la parte actora esconder bajo un interés en la protección a un derecho fundamental al debido proceso.
Precisó que no cabe duda que en las simples manifestaciones que realiza la accionante no se presenta la presunta vulneración de dicha garantía, además de que no existe una carga argumentativa con base en la cual se compruebe la real y concreta amenaza o vulneración del derecho fundamental deprecado. Manifestó que la controversia que planteó la actora es de naturaleza legal y, por tanto carece de relevancia constitucional pues se centra en la presunta mala interpretación del artículo 559 del Estatuto Tributario, el cual, si se hace una lectura normal, no requiere mayor discusión en cuanto a la posibilidad de que el contribuyente pueda hacer la presentación personal de un escrito (en este caso de solicitud de terminación de mutuo acuerdo).
Señaló que tampoco se observa una vulneración de las garantías de la entidad demandante con fundamento en el defecto sustantivo, ya que la decisión acusada no fue arbitraria, sino que cuenta con un respaldo de las normas de la materia y los precedentes jurisprudenciales del caso. Añadió que resulta equivocado afirmar que con la presunta errada interpretación del artículo 559 del Estatuto Tributario por parte de la autoridad judicial demandada se haya violado el debido proceso y peor aún que esto tenga algún tipo de relevancia en el campo constitucional, cuando lo decidido por esa Alta Corporación en el aludido fallo es precisamente lo que recalca la norma tributaria mencionada, sin requerirse interpretar nada en absoluto: «El signatario que esté en lugar distinto podrá presentarlos ante cualquier autoridad local quien dejará constancia de su presentación personal».
Cuestionó el hecho de que la entidad demandante promoviera la acción de tutela solo hasta septiembre de 2020, siendo que la sentencia acusada se notificó en marzo de la misma anualidad y, que no se expusiera una justificación para tal tardanza. Por lo que, también señaló que esta se tornaba en improcedente. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como el Acuerdo 080 de 2019. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia y, de acreditarse, deberá establecer si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos específicos al revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda ordinaria que promovió la Nueva Empresa Promotora de Salud S. A. (Nueva EPS S. A.). en contra de la DIAN.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad y finalmente, de encontrarse superados, se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5], conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[6].
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) relevancia constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela, iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Procedencia adjetiva En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Sala advierte que este no se cumple en el asunto bajo estudio pues de la revisión del escrito que dio origen a la acción de tutela se observa que la entidad accionante considera que la autoridad judicial demandada, en la providencia del 12 de febrero de 2020, incurrió en los yerros planteados porque desconoció los límites señalados por la ley para acceder a un beneficio tributario excepcional y temporal de terminación por mutuo acuerdo en materia tributaria, al permitir transar un proceso legalmente concluido en el que los actos estaban en firme porque no se interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento y, había operado la caducidad.
Específicamente, se encuentra que la parte actora cuestionó que la sentencia de segunda instancia objeto de acción de tutela se fundamentó en: i) una norma que no es aplicable para la terminación excepcional de procesos tributarios, ii) en un precedente que tampoco aplica y, iii) en desconocimiento de las normas que establecen los requisitos para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de procesos tributarios previsto en la Ley 1739 de 2014.
Así las cosas, la Sala advierte que lo pretendido por dirección accionante es que el juez constitucional establezca qué norma es la aplicable a la terminación por mutuo acuerdo en materia tributaria, al indicar que ello corresponde es al artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y su Decreto Reglamentario 1123 de 2015; mientras que la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que era el artículo 556 del Estatuto Tributario.
No obstante lo anterior, también se observa que la entidad accionante afirmó que la sentencia demandada le ocasiona un perjuicio irremediable, ya que afectó la seguridad jurídica de la DIAN y por ende, la seguridad fiscal del Estado, además de que abrió una brecha para que un contribuyente o usuario acuda a una simple autenticación para evitar la firmeza del acto administrativo sobre el cual puede acceder al beneficio de terminar un proceso administrativo tributario, aduanero o cambiario, en el que se ha realizado una inversión de capital humano y tiempo.
A su vez, se advierte que la parte actora mencionó que con la providencia acusada se obliga a la unidad administrativa a dar por aceptada la terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo adelantado por impuesto al patrimonio y su sobretasa del año gravable 2011, con ocasión del pago de trescientos veintisiete millones quinientos veintiséis mil pesos ($327.526.000) y a cambio condonar a la Nueva EPS S. A.: i) una sanción por inexactitud de $524.362.000 y, unos ii) intereses de mora de $288.491.000 (a marzo 30 de 2016).
Así las cosas, lo que se observa es que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad de la DIAN se centró en que la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante notario no era procedente y, por ende, tampoco oportuna, para efectos de tramitar la transacción; ello en procura de evitar un detrimento patrimonial como consecuencia de la nulidad de los actos que determinaron un impuesto al patrimonio de la Nueva EPS S. A. y no lograr el recaudo pretendido.
Al respecto, resulta pertinente citar lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional SU 573 de 2019, en la cual se resaltó que el estudio de la relevancia constitucional debe ser más estricto cuando lo que se cuestiona en una providencia de una Alta Corte. En dicho pronunciamiento, se indicó: «46. Dado que ‘la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público’… los órganos judiciales de cierre ‘tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico’… Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…» A su vez, en el precitado fallo también se estudió el asunto relacionado con las interpretaciones «meramente legales», de la siguiente forma: «En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho… como la correcta interpretación o aplicación de una norma ‘de rango reglamentario o legal’… salvo que de esta ‘se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales’… o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico… por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, ‘que no representen un interés general…».
De manera que, la controversia que plantea la accionante más allá de estar orientada a la protección del derecho fundamental al debido proceso y demás garantías constitucionales, se refiere a una interpretación de orden legal; por tanto, la situación descrita es de competencia exclusiva del juez ordinario y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.
De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que la DIAN pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, lo cual también implica que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional. En ese sentido, la Corte en la mencionada sentencia de unificación consideró: «50. Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’… pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’… En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales… Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’… en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios.» Sobre el particular, se recuerda que la acreditación de este requisito implica una limitación de un derecho fundamental, lo cual es diferente a que simplemente lo cuestionado se relaciones con la garantía constitucional que se invoca.
En relación con dicho presupuesto, la Corte Constitucional[8] en otros asuntos, aunque de orden económico, ha determinado tres finalidades frente a dicho requisito, a saber: i) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. ii) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por lo que, para que proceda el análisis en sede de tutela, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico, toda vez que las discusiones de tal naturaleza deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, en tanto que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en tales asuntos.
Entonces, lo que la Sala encuentra es que con el defecto sustantivo alegado la entidad accionante pretende que el juez efectúe un análisis de mera legalidad sobre la aplicación y el alcance de las normas que señaló, es decir, que con ello pretende se reabra el debate legal relativo al régimen normativo aplicable a la terminación por mutuo acuerdo en materia tributaria.
Por tanto, conforme a las particularidades del asunto bajo estudio, se advierte que al juez constitucional no le corresponde reabrir el debate meramente legal, en procura de una «corrección» frente a la interpretación normativa contenida en la sentencia demandada. Es decir, no le compete al juez constitucional señalar cuál es la interpretación que la autoridad judicial cuestionada debe acoger.
Por tanto, cuando el reclamo efectuado a través de una acción de tutela se supedita a la satisfacción de una pretensión de carácter legal y de contenido económico, lo solicitado carece de relevancia constitucional, pues lo pretendido por la parte actora implica que se realice un juicio de la regulación legal a partir del cual el juez constitucional establezca cuál es la interpretación más adecuada que puede darse a la normatividad.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia, toda vez que el reclamo solicitado por la parte actora carece de relevancia constitucional, puesto que su inconformidad tiene connotaciones de orden legal y económico, que no representan un derecho fundamental que deba ser analizado a través de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la solicitud de tutela promovida por el señor la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Salva voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081» SALVAMENTO DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Dado que involucra la vulneración de derechos fundamentales [E]n una gran parte de los procesos que se someten al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ventila un interés particular de las personas que son demandantes; en tales asuntos, por regla general, se plantean pretensiones de contenido patrimonial, como lo sería el pago de una indemnización de perjuicios o, como en el caso acá debatido, el valor por concepto de intereses moratorios derivados del no pago de una suma de dinero reconocida en un acto administrativo.
Dicha situación, no puede erigirse en impedimento para que la Sala analice de fondo los cargos que son planteados por una persona en sede de tutela, por cuanto, de avalarse dicha situación, el espectro de aplicación de la acción de tutela se vería restringido a unos escenarios específicos y, de esta forma, desnaturalizando el mecanismo constitucional.
(…) Conforme lo discurrido, no comparto el sentido de la decisión adoptada por la Sala, según la cual, la discusión del extremo accionante no gozaba de relevancia constitucional, por tratarse de una discusión de carácter patrimonial y legal. Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03934-00 (AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL, DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA | | | |Tema: |Análisis del requisito adjetivo de relevancia | | |constitucional. | SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto, manifiesto las razones por las cuales salvo el voto frente a la sentencia proferida el 24 de septiembre del año en curso, en la que se resolvió: “PRIMERO: Declárase improcedente la solicitud de tutela promovida por el señor la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.” Para arribar a tal conclusión, la decisión mayoritaria consideró que el debate planteado en sede constitucional no satisfacía el requisito adjetivo de relevancia constitucional.
En ese sentido, se precisó que: “Así las cosas, lo que se observa es que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad de la DIAN se centró en que la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante notario no era procedente y, por ende, tampoco oportuna, para efectos de tramitar la transacción; ello en procura de evitar un detrimento patrimonial como consecuencia de la nulidad de los actos que determinaron un impuesto al patrimonio de la Nueva EPS S. A. y no lograr el recaudo pretendido.
(…) Por lo que, para que proceda el análisis en sede de tutela, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico, toda vez que las discusiones de tal naturaleza deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, en tanto que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en tales asuntos.” Al respecto, respetuosamente, debo manifestar que no comparto dicha consideración, toda vez que la discusión planteada por la accionante trasciende del ámbito legal y económico, circunstancia que imponía a la Sala abordar el fondo del caso, analizando los cargos que en su momento fueron formulados contra la decisión judicial cuestionada. 1.
Antecedentes. 1.1. La UAE DIAN promovió la acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la medida que consideró que se había afectado el derecho fundamental al debido proceso, así como los principios de la buena fe, confianza legítima, y seguridad jurídica. 1.2. Dicha trasgresión se materializó con ocasión del fallo 12 de febrero de 2020, proferido por la autoridad judicial accionada, por medio de la cual revocó la decisión de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demandante al interior del proceso ordinario. 1.3.
El objeto de dicho contencioso fue cuestionar los actos administrativos que en su momento profirió la UAE DIAN, en virtud de los cuales “…se negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo de determinación oficial del impuesto al patrimonio por el año gravable 2011 a cargo de la actora, relacionado con la liquidación oficial de revisión N° 312412013000155 del 20 de enero de 2014.” 2.
La solicitud de amparo constitucional. La parte actora invocó la configuración de los siguientes defectos: 2.1. Defecto Sustancial: Explicó que la decisión cuestionada había omitido aplicar normas de carácter tributario que regulan lo atinente a la terminación por muto acuerdo de un proceso administrativo tributario. En igual sentido, consideró que la decisión no analizó las disposiciones legales que determinan la procedencia de un beneficio excepcional y transitorio para terminar por mutuo acuerdo un proceso tributario.
Resaltó que la autoridad judicial demandada se amparó en una norma que no es aplicable al caso (artículo 559 del Estatuto Tributario sobre presentación de escritos y recursos a la administración tributaria), al existir norma especial en tratándose de solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, en las cuales el legislador previó normas especiales para la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante la DIAN 3.
El criterio de relevancia constitucional. Tal como lo sostuvo esta Corporación en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, el criterio de relevancia constitucional debe ser entendido en los siguientes términos: “Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.” Al realizar el análisis sobre la particularidad del caso, se evidencia que el escrito de la acción de tutela cuestiona la razonabilidad de la providencia judicial, señalando la configuración de alguno o todos los defectos avalados por la Corte Constitucional en la sentencia de 2005 ya citada; asimismo, y en consonancia con lo esgrimido en el párrafo anterior, no puede entenderse que accionar el mecanismo constitucional verse sobre un debate exclusivamente legal, pues la parte actora delimita el o los derechos fundamentales que consideró transgredidos con la decisión que pretende atacar sin que esto implique que se esté abriendo nuevamente el debate ordinario.
Por tanto, las acciones de tutela contra providencia judicial se encuentran revestidas de importancia desde distintas ópticas, entre otras, la salvaguarda de la Constitución y su aplicación, la efectividad y garantía de los derechos fundamentales de quienes pretenden acceder a la administración de justicia para solicitar su protección, razón suficiente para que el análisis de relevancia constitucional se encuentre superado por lo ya descrito.
Ahora bien, de la lectura de los hechos planteados en el escrito de tutela, la pretensión ventilada al interior del proceso ordinario, la solicitud de amparo deprecada, y la jurisprudencia citada; desde mi punto de vista, el asunto revestía de relevancia constitucional. Tal como quedó plasmado en líneas anteriores, la discusión, pese a tener un contenido patrimonial y legal, como lo es lo atinente a la terminación del procedimiento administrativo ante la UAE DIAN de común acuerdo, pone en evidencia, desde mi punto de vista, que el accionante explicó con suficiencia tanto los requisitos generales como especificos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Lo anterior, adquiere mayor relevancia si se atiende la naturaleza jurídica de la entidad accionante y la función que ésta cumple al interior de la sociedad y del país[9]. En ese sentido, se debe tener presente que: “La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- tiene como objeto coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias, los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad.” Es decir que, contrario a lo sostenido por la Sala, atendiendo los intereses de orden público que se encuentran de por medio, como lo son la sostenibilidad fiscal, estimo que el asunto acá debatido satisfacía el requisito de relevancia constitucional echado de menos; máxime si se tiene en cuenta que la discusión giraba en torno a la correcta interpretación y aplicación de las normas sustanciales que estaban llamadas a dirimir el conflicto, punto que ha sido reconocido de forma extensa por la Corte Constitucional, como causal especifica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[10], la cual ha indicado: “3.4.
Por otra parte, la Corte ha establecido que el defecto sustantivo parte del ‘reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta’. En consecuencia este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.’ La jurisprudencia de este Tribunal en diferentes decisiones ha recogido los supuestos que pueden configurar este defecto, así en las sentencias SU-168 de 2017 y SU-210 de 2017, se precisaron las hipótesis en que configura esta causal, a saber: (i) Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada. (iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada. (iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia. (v) Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (vi) Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución. Adicionalmente, esta Corte ha señaladohttps://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/SU072- 18.htm - _ftn104 que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable, en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados”.
En anterior oportunidad, SU-567 de 2015, la Corte había establecido otros eventos constitutivos de defecto sustantivo, a saber: “(e) con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente; o (g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.” (El resaltado es del texto original).” Finalmente, considero pertinente indicar que, en una gran parte de los procesos que se someten al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ventila un interés particular de las personas que son demandantes; en tales asuntos, por regla general, se plantean pretensiones de contenido patrimonial, como lo sería el pago de una indemnización de perjuicios o, como en el caso acá debatido, el valor por concepto de intereses moratorios derivados del no pago de una suma de dinero reconocida en un acto administrativo.
Dicha situación, no puede erigirse en impedimento para que la Sala analice de fondo los cargos que son planteados por una persona en sede de tutela, por cuanto, de avalarse dicha situación, el espectro de aplicación de la acción de tutela se vería restringido a unos escenarios específicos y, de esta forma, desnaturalizando el mecanismo constitucional. 4.
Conclusión Conforme lo discurrido, no comparto el sentido de la decisión adoptada por la Sala, según la cual, la discusión del extremo accionante no gozaba de relevancia constitucional, por tratarse de una discusión de carácter patrimonial y legal. Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce.
En los anteriores términos dejo presentado mi salvamento de voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] C.P. ( E ) Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [2] Sentencia del 9 de marzo de 2017, Exp. 21511, C.P. ( E ) Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 15 de agosto de 2018, Exp. 21971, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [3] En cuanto al aspecto probatorio se indicó en dicha providencia lo siguiente: «Se observa además, que en el expediente obra prueba del cumplimiento de los demás requisitos exigidos en los artículos 56 de la Ley 1739 de 2014 y 7° del Decreto 1123 de 2015 para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo [en la cual el objeto de transacción es el «valor total de las sanciones ($524.362.000 e intereses ($236.986.000)» ], a saber: [ ] Certificación emitida el 2 de octubre de 2015 por la División de Cobranzas de la Dirección Seccional de grandes Contribuyentes de la DIAN, en la cual consta que Nueva EPS S.A. no presentaba morosidad respecto de acuerdos de pago referidos en el parágrafo 2º.
Del artículo 56 de la Ley 1739 de 2014. [ ] El 23 de enero de 2014 (fl. 102 c.p.) se notificó la liquidación oficial de revisión 312412013000155 del 20 de enero de 2014, esto es, con anterioridad al 23 de diciembre de 2014. [ ] A 22 de diciembre de 2014 no se presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (reporte consulta de procesos - fls. 359-360 c.p.) [ ] El 12 de junio de 2015, la sociedad contribuyente corrigió la declaración del impuesto al patrimonio y sobretasa del#${J K ª ¯ G L \ u K L ìØìǶ año gravable 2011 (fl. 164). [ ] El 22 de junio de 2015 la sociedad pagó el mayor impuesto determinado ($327.726.000) - Fls. 166 a 173 c.p. [ ] Se aportó la prueba del pago (efectuado entre mayo de 2011 y septiembre de 2014) de la declaración del impuesto al patrimonio y sobretasa del año gravable 2011 ($5.462.105.000) - Fls. 94 a 101 c.p. [ ] Y en cuanto a la prueba del pago del impuesto al patrimonio del año 2014, se advierte que no había lugar, pues no estaba obligada por esa vigencia.» [4] Consejo de Estado.
Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [6] Ibidem. [7] Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. [8] Sentencia SU 573 de 2019. [9] La misión de la UAE DIAN, de conformidad con lo consignado en la página web institucional, es: “Facilitar y garantizar el entendimiento y cumplimiento de los deberes tributarios, aduaneros y cambiarios, para contribuir a la seguridad fiscal del Estado y la competitividad del país.” [10] En torno al defecto sustancial, se pueden consultar, entre otras, las siguientes decisiones: SU-072 de 2018, SU-632 de 2017, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017 y SU-159 de 2002