ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Aplicación razonable de la normativa aplicable / MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO - Niega mandamiento de pago / OBLIGACIONES CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES A CARGO DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO / TITULO EJECUTIVO - Crédito quirografario de quinta clase Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia (….) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo promovido por el actor contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección (…) [E]l tutelante sostiene que adolece de defecto sustantivo, toda vez que los magistrados accionados desconocieron el Decreto 1051 de 2016, del que se evidencia que corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social cancelar las condenas proferidas contra el extinguido ISS y, en su lugar, dieron prevalencia a las normas del procedimiento liquidatorio, al considerar que el título ejecutivo contenido en la sentencia carece de exigibilidad, por cuanto la obligación dineraria fue admitida [y catalogada] como crédito quirografario de quinta clase», por ende, no hay lugar a reclamarla a través de un proceso ejecutivo.
(…) [Para la Sala] se concluye que la providencia atacada no adolece del defecto sustantivo, por cuanto si bien es cierto que, tal como lo asevera el tutelante, no se pronunció directamente sobre las disposiciones contenidas en los Decretos 541 y 1051 de 2016, también lo es que para decidir el asunto se acogió el criterio adoptado por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, según el cual, con fundamento en las normas que conforman el marco de liquidación aplicable al entonces ISS, las obligaciones derivadas de condenas impuestas contra aquel no son susceptibles de ejecución judicial, sino que deben formar parte de la universalidad de créditos respaldada por el patrimonio de la entidad, máxime cuando quedaron ejecutoriadas antes de que se extinguiera, lo que ocurrió el 1 de abril de 2015.
(…) la Sala aclara que la pretensión del actor, consistente en que por conducto de este trámite constitucional se decida si el Ministerio de Salud y Protección Social debe asumir las condenas derivadas de la responsabilidad contractual y extracontractual del entonces ISS, desborda la naturaleza de esta acción que, por regla general, es subsidiaria (…) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Por inexistencia de criterio unificado / PRINCIPIOS DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL – Aplicación / OBLIGACIONES CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES A CARGO DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO [E]n cuanto al desconocimiento del precedente alegado, se tiene que, tal como lo determinó el a quo, la providencia de 24 de octubre de 2019 dictada por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, presuntamente desatendida, no comporta la condición de precedente, porque no se expone un criterio de unificación de esta Corporación, pues adopta una postura contraria a la planteada el 14 de junio de ese año por la subsección A de esa misma sección, que fue la que decidieron acoger los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo que no vulnera las garantías superiores del actor, toda vez que respecto de esta controversia no se ha proferido providencia de unificación y, en esa medida, no es reprochable que las autoridades accionadas dicten su determinación en cualquiera de los dos sentidos, siempre y cuando expliquen con suficiencia las razones de su decisión, tal como ocurrió en este asunto.
Adicionalmente, carece de asidero jurídico indicar que los magistrados accionados estaban en la obligación de acoger los lineamientos de la sentencia de 10 de septiembre de 2014, proferida por la subsección C de la tercera del Consejo de Estado, porque (…) las consideraciones realizadas se encaminan a destacar el deber jurídico de la Administración de garantizar el acatamiento de las sentencias judiciales, mas no en indicar que el subrogatario del extinguido Instituto de Seguros Sociales es el Ministerio de Salud y Protección Social, como lo arguye el actor.
(…) la providencia (…) no incurre en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente (…) se negará el amparo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 254 DE 2000 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 254 DE 2000 - ARTÍCULO 35 / DECRETO 541 DE 2016 / DECRETO 1051 DE 2016 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00340-01(AC) Actor: JESÚS MARÍA TOBÓN CASTAÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y JUEZ OCTAVA (8) ADMINISTRATIVA DE CALI Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la sentencia de 11 de junio de 2020, emitida por el Consejo de Estado (sección primera), que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Jesús María Tobón Castaño, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Juez Octava (8ª) Administrativa de Cali.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos las providencias de (i) 14 de agosto de 2018, por medio de la cual el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Cali, decidió reponer el auto de 9 de marzo de ese año, por cuyo conducto se había librado mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo 76001-33-33-008-2018-00030-00, que promovió contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, para negarlo; y (ii) 12 de noviembre de 2019, con la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la anterior determinación; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas establecer que dicha cartera «[…] es [la] subrogatari[a] de la sentencia» ordinaria proferida a su favor y continuar con el trámite ejecutivo. 1.2 Hechos.
Relata el actor que, junto con los señores Cristian Camilo Tobón Orozco; Maryuri Marcela, Jesús Brayan y Harvy Tobón Marín; Libia Yulieth y Alexandro Tobón y Elsa María Orozco Orozco, instauró demanda de reparación directa contra el extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) [expediente «2007 – 00055»], con el propósito de obtener el resarcimiento de los perjuicios de orden moral y material causados por el fallecimiento de la señora Libia Castaño de Tobón, de la que conoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, con sentencia de 29 de agosto de 2014, accedió a las pretensiones formuladas.
Que el 19 de septiembre de 2015 promovió acción de cumplimiento (expediente 76001-23-33-000-2015-01089-01), encaminada a que el Gobierno nacional acatara el parágrafo primero del artículo 52[1] de la Ley 489 de 1998[2] y definiera lo relacionado con las responsabilidades del liquidado ISS, proceso en el que, en segunda instancia, el Consejo de Estado (sección quinta), con fallo de 15 de diciembre de 2015, ordenó al demandado que en el término de dos meses dispusiera «[…] sobre la subrogación de las obligaciones del ISS liquidado, en materia de condena[s] de sentencias contractuales y extracontractuales».
Dice que por lo anterior, el Gobierno nacional expidió el Decreto 541 de 6 de abril de 2016, en el que determinó que el Ministerio de Salud y Protección Social debía asumir el pago de las providencias judiciales derivadas de los compromisos contractuales y extracontractuales a cargo del entonces ISS, sin embargo, supeditó su reconocimiento al principio de universalidad[3] de las normas del procedimiento de liquidación, al señalar que «[…] se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil No. 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación».
Que ante el incumplimiento por parte del Gobierno nacional de lo ordenado en la mencionada decisión judicial de 15 de diciembre de 2015, formuló incidente de desacato, durante cuyo trámite se emitió el Decreto 1051 de 27 de junio de 2016, que indicó que es «[…] competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias».
Arguye que, en atención a lo expuesto, el 16 de febrero de 2018 incoó demanda ejecutiva contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social (expediente 76001-33-33-008-2018-00030-00), con la finalidad de que se cancelara el monto de los desagravios otorgados en la precitada sentencia de 29 de agosto de 2014, la que correspondió al Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Cali que, con auto de 9 de marzo de 2018, libró mandamiento de pago.
Que, con ocasión de un recurso de reposición interpuesto por la mentada cartera, el aludido despacho el 14 de agosto de 2018 decidió reponer su determinación, para en su lugar negar el mandamiento de pago, al estimar que «[…] en la práctica el decreto aplicable era el 541 de 2016 […], al decir que “los gastos se honraran a cargo del patrimonio de remanentes del ISS”», y que el agente liquidador del Patrimonio Autónomo de Remanentes del extinguido ISS, por conducto de Resolución REDI 8436 de 6 de marzo de 2015, admitió «[…] con cargo a los bienes de la masa liquidatoria del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, a favor de los señores JESÚS MARÍA CASTAÑO Y OTROS, como crédito quirografario de quinta clase».
Sostiene que contra la aludida providencia de 14 de agosto de 2018 formularon recurso de apelación, desatado el 12 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de confirmarla, al considerar que «[…] el título no era exigible contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social al aplicarse el PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD de las normas del proceso de liquidación […]».
Que los proveídos reprochados adolecen de desconocimiento del precedente, porque acogen una providencia de 14 de junio de 2019 del Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera)[4], «[…] pasando por alto que existe una más reciente que indica totalmente lo contrario», y que resulta aplicable, como lo es el auto dictado el 24 de octubre de esa anualidad[5] por la subsección B de la sección tercera que, al decidir un asunto similar al estudiado en este trámite, precisó que el Decreto 541 de 2016 «[…] constituye una excepción a la regla de universalidad que rige los procesos de liquidación, en la medida que establece un obligado distinto (Ministerio de la Protección Social) para el pago de las condenas», por consiguiente, se debió atender el criterio jurisprudencial que le resultaba más favorable.
Además, inobservan lo determinado el 15 de diciembre de 2015[6] por la sección quinta de esta Corporación, en cuanto a que en aquella se ordenó al Gobierno nacional «[…] disponer sobre la subrogación de las sentencias de responsabilidad extracontractual del Estado». Aduce que también incurren en defectos (i) sustantivo, al no examinar «[…] la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, conforme al Decreto 1051 de 2016, el cual era subsumible al [caso] sin ningún tipo de elucubración […]»; y (ii) fáctico, toda vez que se realizó una valoración inadecuada del contenido del mentado Decreto, «[…] al colocar las normas del proceso de liquidación por encima de la subrogación, señalando que no aplicaban las mismas […] por la excepción a la regla del principio de universalidad […]». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora Juez Octava (8ª) Administrativa de Cali pide se nieguen las pretensiones ventiladas en el presente trámite constitucional, pues no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, en atención a que argumentó la decisión adoptada en el trámite ejecutivo promovido por el tutelante, consistente en negar el mandamiento de pago, lo que se evidencia en la providencia atacada de 14 de agosto de 2018. 1.3.2 Los señores Cristian Camilo Tobón Orozco;
Maryuri Marcela y Jesús Brayan Tobón Marín; Libia Yulieth y Alexandro Tobón y Elsa María Orozco Orozco, vinculados como terceros interesados[7], indicaron que se debe acceder al amparo deprecado. 1.3.3 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
Mediante sentencia de 11 de junio de 2020, el Consejo de Estado (sección primera) negó el amparo deprecado, al considerar que «[…] el auto de 24 de octubre de 2019 no constituye un precedente jurisprudencial que haya creado una excepción al principio de universalidad del proceso de liquidación. En ese mismo sentido se destaca que resulta imposible señalar un precedente jurisprudencial en la materia cuando se evidencian criterios distintos entre las Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por lo que los jueces gozan de la autonomía concedida por el artículo 230 de la Constitución, para aplicar la tesis adoptada por la Subsección A o la tesis de la Subsección B […]».
De igual modo, anotó que «[…] el artículo 2° del Decreto 541 de 2016, se encuentra vigente y [el] mism[o] señala que el pago de las sentencias condenatorias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales “(…) se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil No. 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación (…)”.
Es decir, deben ser pagadas conforme a las reglas del proceso liquidatorio». Por último, sostuvo que «[…] comoquiera que el Decreto No. 1051 de 2016 aportado en copia en el proceso ejecutivo […] 76001-33-33-008-2018-00030- 00, no tiene la calidad de prueba, [en tanto se trata de una norma jurídica de alcance nacional], sería un exabrupto predicar la existencia de un defecto fáctico por la omisión en la valoración del mismo.
Adicionalmente, la Sala pone de presente que, en caso de existir un yerro en el análisis del Decreto, el mismo constituiría un defecto sustantivo, el cual fue analizado previamente y despachado negativamente por la Sala […]». 1.5 Impugnación. El actor, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, puesto que allí se concluyó que «[…] el juez de la acción de cumplimiento nunca indic[ó] que la subrogación de las obligaciones contractuales y extracontractuales debía ser asumida directamente por el Ministerio de Salud y Protección Social y que, en virtud de ello, las mismas constituían una excepción al principio de universalidad del proceso concursal”», afirmación que no comparte, porque «[…] en virtud del fallo de la Sección Quinta [de 15 de diciembre de 2015], el Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social asumió a motu propio [sic] […]» dicha obligación. Asevera que en la sentencia impugnada tampoco se hizo referencia a que en el contrato de fiducia mercantil 15 de 2015, (adosado a las presentes diligencias), se consignó que ni «[…] la fiducia ni el PAR ISS en liquidación ser[í]an los subrogatarios del ISS», puesto que que se limitó a estudiar la vigencia de las normas aplicables (Decretos 541 y 1051 de 2016), cuando lo que pretende, por conducto de esta acción, es que se establezca cuál es la entidad responsable de dar cumplimiento a las obligaciones que estaban a cargo del entonces ISS, porque no es la fiducia, como lo insinúa el Gobierno nacional.
Agrega que no resulta procedente aplicar las «[…] normas del proceso de liquidación contempladas en el numeral 2 del decreto 541 [de 2016], como lo plasma el precedente del Consejo de Estado C.P. Dr. ENRIQUE GIL BOTERO[[8]], expuesto en la [solicitud de amparo] […], aspecto sobre el cual el juez de tutela de primera instancia no se pronunció […]», y que precisa que debe primar la satisfacción de los derechos de las víctimas, por ende, las condenas a cargo de las entidades públicas que se «[…] encuentran en liquidación no pueden ser catalogadas como créditos quirografarios dentro del respectivo [procedimiento] de supresión, pues se trata de la reparación integral de un daño antijurídico […]».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[9] del Decreto ley 2591 de 1991[10] y 25[11] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[12] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestiones preliminares. 2.3.1 De la solicitud de envío de las presentes diligencias a la sala plena del Consejo de Estado.
Los ciudadanos Sandra Patricia Arango Piedrahíta y Luis Fernando Jaramillo Giraldo pidieron que se enviara el expediente de la tutela de la referencia a la sala plena de esta Corporación, con el propósito de que se decida la controversia constitucional planteada, en atención a la «[…] importancia jurídica del fallo de segunda instancia […] y por estar de por medio múltiples sentencias donde condenaron al Instituto del Seguro Social en Liquidación pero que ninguna entidad ha asumido el pago como subrogatario y además que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ha negado [tal] calidad […]».
Al respecto, resulta oportuno anotar que los señores Arango Piedrahíta y Jaramillo Giraldo no se encuentran vinculados al presente trámite ni les asiste interés en sus resultas, razón por la que, dado el carácter inter partes de esta acción, la Sala no se pronunciará sobre la mencionada petición. Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, de conformidad con el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[13], no corresponde a la sala plena del Consejo de Estado desatar acciones de tutela, sino que esta función se encuentra a cargo de cada una de las subsecciones o secciones de la Corporación[14].
Además, también carece de competencia para emitir fallos de unificación en asuntos constitucionales (lo que, valga anotar, atañe a la Corte Constitucional), puesto que puede dictar sentencias de esta naturaleza, pero en materia contencioso-administrativa (artículo 271[15] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). 2.3.2 De las decisiones judiciales objeto de reproche.
El tutelante pide se dejen sin efectos las providencias de (i) 14 de agosto de 2018, por medio de la cual el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Cali decidió reponer el auto de 9 de marzo de esa anualidad, por cuyo conducto se había librado mandamiento de pago en el trámite del proceso ejecutivo 76001-33-33-008- 2018-00030-00, que promovió contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, para en su lugar negarlo; y (ii) 12 de noviembre de 2019, con la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la anterior determinación. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en el proveído de 12 de noviembre de 2019, por ser el que al desatar el recurso de apelación interpuesto contra el de 14 de agosto de 2018, puso fin al mencionado trámite ejecutivo. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 12 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por cuyo conducto decidió confirmar la de 14 de agosto de 2018, con la que el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Cali negó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo promovido por el actor contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social (expediente: 76001-33-33-008-2018- 00030-00); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[16], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[17], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[18].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[19], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad del actor;
(ii) la providencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue proferida el 12 de noviembre de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 31 de enero de 2020, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el auto acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, pues pese a que el actor alegó defecto fáctico, su inconformidad para fundamentarlo se contrae a que las autoridades accionadas desconocieron el Decreto 1051 de 2016, para efectos de determinar cuál ente es el subrogatario de las obligaciones económicas derivadas de la liquidación del ISS, por lo que resulta procedente analizar tal argumento de acuerdo con la causal de procedencia de tutela contra providencia judicial denominada defecto sustantivo, lo anterior en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial[20]. 2.6.1 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[21] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[22]. 2.6.2 Desconocimiento del precedente.
Sobre el particular se advierte que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[23], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[24] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[25].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[26];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[27].
Se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[28].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en virtud de la línea jurisprudencial vertical u horizontal, porque constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[29] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 2.6.3 Solución al caso concreo. Para dilucidar este asunto, resulta indispensable precisar que el Gobierno nacional, a través de Decreto 2013 de 2012[30], ordenó la supresión y liquidación del ISS, a cuyo trámite, de conformidad con el artículo 1º, le es aplicable el Decreto 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten.
Que el ISS, con anterioridad a la finalización del trámite liquidatorio[31], suscribió un contrato de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. (Fiduagraria S. A.), con fundamento en lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 254 de 2000, por conducto del que se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por la referida sociedad.
Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de obligaciones por parte del ISS, el Decreto 541 de 2016[32] señaló: Artículo 1. De la competencia para el pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales. Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado.
Sólo procederá el pago de los fallos judiciales de que trata este decreto, si el acreedor y/o beneficiario demuestra que cumplió su obligación legal de presentar la reclamación dentro del término del emplazamiento que tuvo lugar en el plazo comprendido entre el cinco (5) de diciembre de 2012 y el cuatro (4) de enero de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.1.3.2.1 del Decreto 2555 de 2010.
El análisis de procedencia y/o exigibilidad y el trámite de pago, podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el Liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales, u otro que se determine para tal efecto. Artículo 2. Recursos para el pago de las sentencias condenatorias.
Las sentencias condenatorias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del extinto Instituto de Seguros Sociales que sean susceptibles de pago en los términos del presente decreto, se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil No. 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, en el que la posición de Fideicomitente fue cedida al Ministerio de Salud y Protección Social, y cuya vocera y administradora es FIDUAGRARIA S.A., o en su defecto por la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social.
El citado precepto legal fue modificado por el Decreto 1051 de 27 de junio de 2016, en los siguientes términos: Artículo 1. De la competencia para el pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extra contractuales. Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extra contractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado.
El trámite de pago, podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales, u otro que se determine para tal efecto. De lo anterior se colige que el aludido Decreto 1051 de 2016 estableció que la competencia para el pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales o extracontractuales del ISS le fue asignada al Ministerio de Salud y Protección Social, cuyo reconocimiento se efectúa directamente o por conducto del patrimonio autónomo de remanentes constituido por el liquidador del extinguido Instituto.
En el sub lite el tutelante sostiene que la providencia objeto de reproche adolece de defecto sustantivo, toda vez que los magistrados accionados desconocieron el Decreto 1051 de 2016, del que se evidencia que corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social cancelar las condenas proferidas contra el extinguido ISS y, en su lugar, dieron prevalencia a las normas del procedimiento liquidatorio, al considerar que el título ejecutivo contenido en la sentencia de 29 de agosto de 2014, carece de exigibilidad, por cuanto la obligación dineraria que de ella se deriva, fue admitida, «[…] con cargo a los bienes de la masa liquidatoria del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación [ ], [y catalogada] como crédito quirografario de quinta clase», por ende, no hay lugar a reclamarla a través de un proceso ejecutivo.
Revisado el auto censurado se observa que se acogió en su integridad las consideraciones expuestas en la sentencia de 14 de junio de 2019[33], dictada por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, para concluir: En ese orden de ideas, siguiendo lo dispuesto por el H. Consejo de Estado en un caso idéntico al aquí discutido, es posible colegir que, como lo dispuso el a-quo, la sentencia de segunda instancia No. 1 del 29 de agosto de 2014 que se pretende ejecutar no es exigible, debido a que hace parte del trámite de liquidación del ISS al haber sido reconocida y graduada como un crédito quirografario de quinta categoría y admitid[a] con cargo a la masa de liquidación por parte del liquidador a través de la resolución REDI No. 008436 del 6 de marzo de 2015, encontrándose sometid[a] entonces a las órdenes de pago y a los recursos dispuestos para tal efecto en el proceso de liquidación. De acuerdo con lo anteriormente trascrito, se tiene que los magistrados accionados coligieron que no es procedente librar el mandamiento de pago solicitado por el actor, por cuanto el título judicial, constituido por la sentencia de 29 de agosto de 2014, no es exigible, puesto que fue reconocido, admitido y grabado como quirografario de quinta categoría con cargo a la masa de liquidación del extinguido ISS, por conducto de Resolución REDI 8436 de 6 de marzo de 2015, es decir, que se encuentra sometido a las órdenes de pago y a los recursos dispuestos dentro del procedimiento de liquidación adelantado para tal efecto.
De lo expuesto se concluye que la providencia atacada no adolece del defecto sustantivo invocado, por cuanto si bien es cierto que, tal como lo asevera el tutelante, no se pronunció directamente sobre las disposiciones contenidas en los Decretos 541 y 1051 de 2016, también lo es que para decidir el asunto se acogió el criterio adoptado por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, según el cual, con fundamento en las normas que conforman el marco de liquidación aplicable al entonces ISS, las obligaciones derivadas de condenas impuestas contra aquel no son susceptibles de ejecución judicial, sino que deben formar parte de la universalidad de créditos respaldada por el patrimonio de la entidad, máxime cuando quedaron ejecutoriadas antes de que se extinguiera, lo que ocurrió el 1º de abril de 2015.
De igual modo, se anota que el Decreto 1051 de 2016 estableció que la competencia para el pago de las condenas a cargo del extinguido ISS corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social, que podrá hacerlo directamente o por conducto del patrimonio autónomo de remanentes constituido por el liquidador del entonces ISS y, en todo caso, en cuanto a los recursos para efectuar los aludidos reconocimientos se acude al numeral 2 del Decreto 541 de ese año, que dispone que «[…] Las sentencias condenatorias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del extinto Instituto de Seguros Sociales que sean susceptibles de pago […] se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil No. 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación».
En este punto la Sala aclara que la pretensión del actor, consistente en que por conducto de este trámite constitucional se decida si el Ministerio de Salud y Protección Social debe asumir las condenas derivadas de la responsabilidad contractual y extracontractual del entonces ISS, desborda la naturaleza de esta acción que, por regla general, es subsidiaria, por ende, no es labor del juez constitucional intervenir en la órbita del juez ordinario, ni mucho menos cuestionar las interpretaciones realizadas cuando estas no se constituyen en arbitrarias o caprichosas.
Por otra parte, en cuanto al desconocimiento del precedente alegado, se tiene que, tal como lo determinó el a quo, la providencia de 24 de octubre de 2019 dictada por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, presuntamente desatendida, no comporta la condición de precedente, porque no se expone un criterio de unificación de esta Corporación, pues adopta una postura contraria[34] a la planteada el 14 de junio de ese año por la subsección A de esa misma sección, que fue la que decidieron acoger los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo que no vulnera las garantías superiores del actor, toda vez que respecto de esta controversia no se ha proferido providencia de unificación y, en esa medida, no es reprochable que las autoridades accionadas dicten su determinación en cualquiera de los dos sentidos, siempre y cuando expliquen con suficiencia las razones de su decisión, tal como ocurrió en este asunto.
Adicionalmente, carece de asidero jurídico indicar que los magistrados accionados estaban en la obligación de acoger los lineamientos de la sentencia de 10 de septiembre de 2014, proferida por la subsección C de la tercera del Consejo de Estado[35], porque si bien en aquella se declaró la responsabilidad del Estado, como consecuencia de un mal procedimiento en la atención de un parto y se le condenó al pago de perjuicios, las consideraciones realizadas se encaminan a destacar el deber jurídico de la Administración de garantizar el acatamiento de las sentencias judiciales, mas no en indicar que el subrogatario del extinguido Instituto de Seguros Sociales es el Ministerio de Salud y Protección Social, como lo arguye el actor.
Ahora bien, en cuanto a la aseveración de que no se tuvo en cuenta que en el contrato de fiducia mercantil 15 suscrito el 31 de marzo de 2015 entre la Fiduprevisora S. A. y el ISS, con el propósito de constituir un patrimonio autónomo de remanentes, para que administrara los activos y se encargara de pagar los pasivos y contingencias de ese ente estatal, establece en el parágrafo segundo[36] de la cláusula tercera, que este último no tiene la calidad de cesionario o subrogatario del entonces ISS, sino que únicamente actúa como su vocero y administrador, se advierte que el demandante dentro del trámite ejecutivo 76001-33-33-008-2018-00030-00 no invocó dicho argumento, por lo que la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el particular, en razón a que no es dable que el juez constitucional intervenga en la órbita de competencia del juez ordinario de la controversia, al analizar puntos de derecho que no fueron puestos en conocimiento de este.
Por último, en lo atañedero a que el Gobierno nacional desacata el fallo dictado el 15 de diciembre de 2015[37] por la sección quinta de esta Corporación en la acción de cumplimiento 76001-23-33-000-2015-01089-01, se observa que en este se le ordenó que en el término de dos meses dispusiera lo atinente a «[…] la subrogación de las obligaciones del ISS liquidado, en materia de condenas contractuales y extracontractuales […]», lo anterior en razón a que en el Decreto 2013 de 2012 no observó el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, puesto que omitió referirse a ello.
Por consiguiente, se infiere que en la aludida providencia no se determinó, como lo arguye el actor, que la subrogación de obligaciones derivadas de condenas contractuales y extracontractuales a cargo del extinguido ISS era competencia del Ministerio de Salud y Protección Social, sino que únicamente indicó que era necesario disponer cuál ente estatal debería asumir estos pagos, lo que efectuó el Gobierno nacional a través de los Decretos 541 y 1051 de 2016.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la providencia de 12 de noviembre de 2019 no incurre en las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial aludidas en el escrito de tutela, se impone confirmar la decisión de primera instancia que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 11 de junio de 2020, a través de la cual el Consejo de Estado (sección primera) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocados por el señor Jesús María Tobón Castaño, conforme a la parte motiva. 2º.
Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese esta decisión a la sección primera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «DE LA SUPRESION, DISOLUCION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES.
El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando: […]
PARAGRAFO 1 o. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos». [2] «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [3] Sentencia T-79 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Los principios más importantes de los procesos concursales son el de universalidad e igualdad entre acreedores, también conocido como par conditioomnium creditorum.
De acuerdo con el primer principio, todos los bienes del deudor conforman una masa patrimonial que se constituye en prenda general de garantía de los acreedores; correlativamente, los acreedores establecen una comunidad de pérdidas, lo que significa que sus créditos serán cancelados a prorrata, o en proporción a las posibilidades económicas, una vez realizada la venta de los bienes del deudor». [4] Expediente 76001-23-31-000-2001-01530-02, C. P. Carlos Alberto Barrera Zambrano. [5] Expediente 17001-23-33-000-2017-00689-01, C. P. Martín Bermudez Muñoz. [6] Expediente 76001-23-33-000-2015-01089-01, C. P. Rocío Araujo Oñate. [7] Con auto de 27 de febrero de 2020. [8] Expediente 05001-23-31-000-1991-06952-01, actora María Geni González y otros. [9] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [10] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [11] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [12] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [13] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [14] «ARTÍCULO 25.- ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO.
Las impugnaciones y demás asuntos relacionados con las acciones de tutela y de cumplimiento, serán resueltos por la Sección o Subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien haya correspondido el reparto y su trámite se hará por la Secretaría General de la Corporación. Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto.
PARÁGRAFO. El reparto lo hará el secretario general del Consejo de Estado y, tratándose de tutelas contra providencias de la Corporación, en el reparto no se tendrán en cuenta los magistrados que integran la sección o subsección accionada o que haya decidido en primera instancia, según el caso». [15] «Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.
En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso». [16] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [17] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [18] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [19] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [20] Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». [21] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [22] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [23] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [24] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [25] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [26]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [27] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [28] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [29] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [30] «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones». [31] El acta final de liquidación se suscribió el 31 de marzo de 2015 y fue publicada en el Diario Oficial 49470 de la misma fecha, en consecuencia, a partir del 1º de abril de esa anualidad, la entidad dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones. [32] «Por medio del cual se asignan unas competencias administrativas». [33] C. P. Carlos Alberto Zambrano. [34] «11.- Así las cosas, si bien el crédito ya se encuentra reconocido dentro del proceso de liquidación del ISS, en virtud de la regla especial contenida en el Decreto 541 de 2016 que se expidió con posterioridad a dicho reconocimiento, la demandante tiene derecho de solicitar al Ministerio de Salud y Protección Social el pago de su crédito, por tratarse del pago de una sentencia derivada de obligaciones extracontractuales a cargo del ISS. 12.- Se advierte que la regla contenida en el Decreto 541 de 2016 constituye una excepción a la regla de universalidad que rige los procesos de liquidación, en la medida que establece un obligado distinto (Ministerio de la Protección Social), para el pago de las condenas. 13.- Si bien es cierto que en el Decreto 541 de 2016, se establece que el pago lo podrá hacer directamente el Ministerio «o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales», lo anterior no implica que el Ministerio pueda excusarse del cumplimiento de la obligación impuesta a su cargo.
En virtud de lo anterior, la presente ejecución sí resulta procedente contra la entidad demandada y no se configura la falta de jurisdicción decretada por el Tribunal […]». [35] C. P. Enrique Gil Botero. [36] «Las partes dejan expresa constancia, que ni la FIDUCIARIA ni el Patrimonio Autónomo ostentan la calidad de cesionarios o subrogatarios de las obligaciones del FIDEICOMITENTE.
La FIDUCIARIA, únicamente actúa en calidad de vocera y administradora de los recursos y activos fideicometidos». [37] En la que se decidió: «PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia del 28 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para en su lugar, ORDENAR al Gobierno Nacional conformado en esta oportunidad por el Presidente de la República y los Ministros de Salud y Protección Social;
Hacienda y Crédito Público; Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública el cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el sentido de que se disponga sobre la subrogación de las obligaciones del ISS liquidado, en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales, dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, teniendo en cuenta la complejidad del tema».