76001-23-33-000-2015-00806-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA- Computo del tiempo de servicios prestado cubriendo licencia / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Procedencia La Sala valida el período laborado por la accionante como docente, del 9 de octubre al 8 de diciembre de 1978, cuando cubría una licencia por dos meses concedida al maestro que ocupaba el cargo en propiedad, para que sea contabilizado con el ejercido en esta última modalidad, por lo que no le asiste razón a la demandada sobre su pretensión de exclusión de este tiempo de servicios.

Así las cosas, se tiene que por parte de la demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios en condición de docente nacionalizada por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (9 de octubre de 1978), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 28 de agosto de 1999) y observar una buena conducta en su desempeño como docente.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 128 / LEY 39 DE 1903 / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 3135 DE 1968 – ARTÍCULO 41 / DECRETO 1848 DE 1969 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00806-01(2297-17) Actor: MARGARITA RIZO RODRÍGUEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|76001-23-33-000-2015-00806-01 (2297-2017) | |Demandante |:|Margarita Rizo Rodríguez | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento pensión gracia; docente | | | |nacionalizada | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 9 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala segunda de decisión oral), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 59 a 99). La señora Margarita Rizo Rodríguez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de «[…] las Resoluciones N°: UGM 032639 del 13 de [f]ebrero de 2.012; RDP 009897 del 01 de [m]arzo de 2.013; RDP 039554 del 28 de [a]gosto de 2.013 y RDP 045467 del 30 de septiembre de 2.013; [p]or medio de la cuales se le negó el [r]econocimiento y [p]ago de una [p]ensión [g]racia a la […] [actora], [a]ctos [a]dministrativos proferidos por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EN LIQUIDACIÓN y LA UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP[,] respectivamente».

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, con inclusión de «[…] la totalidad de los factores saláriales [sic] devengados por la docente durante el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del estatus de pensionada […]», esto es, desde el 5 de diciembre de 2008, que deberá ser indexada y reajustada.

Asimismo, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[e]l día 28 de [a]gosto de 1.999 […] cumplió los 50 años de edad, no obstante, los 20 años de servicio los cumplió el día 05 de [d]iciembre de 2008, consolidándose de esta forma su derecho prestacional de la pensión de jubilación vitalicia denominada PENSIÓN GRACIA […]».

Que «[e]l día 19 de [j]ulio de 2.010 […] solicitó a LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.E.C. – CAJANAL, el reconocimiento y pago de la [p]ensión [g]racia […]» (sic), negado con Resolución UGM 32639 de 13 de febrero de 2012. Indica que «[e]l día 03 de [o]ctubre de 2.012, se presentó nuevamente solicitud de [p]ensión [g]racia ante LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EN LIQUIDACIÓN, aportando nuevos elementos [j]urídicos f[á]cticos a su expediente [a]dministrativo […]» (sic), denegado mediante Resolución RDP 9897 de 1º. de marzo de 2013.

Que «[e]l 24 de [j]ulio de 2.013, […] solicitó nuevamente ante la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP el reconocimiento de la [p]ensión [g]racia […]» (sic), al que no se accedió a través de Resolución RDP 39554 de 28 de agosto siguiente, contra la que interpuso recurso de apelación, desatado desfavorablemente por Resolución RDP 45467 de 30 de septiembre de la misma anualidad.

Dice que «[…] el 05 de [d]iciembre de 2.008, […] se encontraba vinculada como [d]ocente dependiente del [m]unicipio de Palmira, actualmente tiene más de 64 años de edad y cuenta con más de 24 años de [s]ervicio en la educación [o]ficial, su vinculación fue anterior al 31 de [d]iciembre de 1.980, siempre ha pertenecido al [o]rden [n]acionalizado y nunca ha sido sancionada disciplinariamente, cumpliendo de esta manera con la totalidad de los requisitos para acceder a la [p]ensión [g]racia». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 17 de la Ley 6ª de 1945; 1º. (inciso 2°) de la Ley 33 de 1985; 15 (ordinal 2°, letra a) de la Ley 91 de 1989 y 1º. y 3º. del Decreto 2285 de 1955, así como la Ley 43 de 1975 y su Decreto reglamentario 223 de 1977.

Aduce que la demandada desconoció las previsiones contenidas en las normas antes indicadas, toda vez que cumple los requisitos allí contenidos, tales como: la vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, veinte años de servicio, cincuenta años de edad y observar buena conducta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 129 a 135).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y algunos no le constan por lo que deben probarse; y formula las excepciones denominadas ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, prescripción y cobro de lo no debido.

Asevera que la actora «[…] no cumple con los requisitos de tiempos de servicios, esto es, 20 años en vinculación nacionalizada o territorial en cualquiera de sus denominaciones (Municipal, Departamental o Distrital)» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 185 a 193 vuelto). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala segunda de decisión oral), mediante sentencia proferida el 9 de marzo de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] con la información que figura en la fotocopia de la cédula de ciudadanía[1], la […] [actora] tiene 67 años de edad; por lo que se tiene como cumplido el primer requisito»; y en lo atañedero al requisito de la honradez, buena conducta y consagración al ejercicio de la docencia «[…] fue aportado el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en el que se indica que […] no tiene registradas sanciones ni inhabilidades de ningún tipo, documento que permite tener por satisfecho este presupuesto».

Que en lo concerniente a la exigencia de la vinculación territorial o nacionalizada, «[…] la demandante ha laborado siempre en planteles educativos del orden territorial y […] los actos mediante los cuales fue nombrada como docente, fueron expedidos por el “Distrito Educativo No 3 de Palmira” y el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA». Destaca que «[e]n relación con la categoría de los cargos que ha ejercido, se observa que en las Resoluciones No. 006 del 10 de octubre de 1978 y 036 del 15 de diciembre de 1978, expedidas por el “Distrito Educativo No 3 de Palmira”, se indica que su nombramiento fue en calidad de docente seccional, pero en ninguno de los apartes de dichos documentos se hace referencia a una planta del nivel nacional», por lo que debe aplicarse «[…] la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tipo de vinculación docente, en la que se ha señalado que el carácter territorial o nacional de los nombramientos, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los respectivos pagos laborales[2]»; por ende, «[…] comoquiera que los nombramientos por medio de los cuales se vinculó a la demandante como docente, fueron realizados por una autoridad territorial, en planteles educativos municipales, para ocupar plazas territoriales, y todos tuvieron lugar después del 1 de enero de 1976 (fecha en que se inició el proceso de nacionalización de la educación); es lógico concluir que la vinculación […] es de carácter nacionalizado».

Que «[l]a primera vinculación de la accionante como docente, data del 10 de octubre de 1978 […]», por lo que «[…] es claro que al 31 de diciembre de 1980 […] se había desempeñado como docente al servicio del magisterio en una institución educativa del orden municipal […]». En lo referente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que «[…] entre la presentación de la primer reclamación y la fecha de radicación de la demanda (6 de febrero de 2014[3]) transcurrieron más de tres años, por tal motivo, esta reclamación no se torna útil para efectos de interrumpir la prescripción»; al propio tiempo que «[f]rente a la segunda […], si bien es cierto, tuvo la virtualidad de interrumpir la prescripción de las mesadas pensionales, por haberse radicado dentro de los tres años siguientes a la fecha de su presentación, dicha interrupción únicamente opera hasta los tres años anteriores a la fecha de su presentación, es decir, el 3 de octubre de 2009»; por consiguiente, «[…] ocurrió el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad […]» a la mencionada fecha.

Por lo anterior, anuló los actos administrativos acusados y ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la actora la pensión gracia reclamada con el «[…] 75% del promedio de la asignación básica mensual y de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición de su derecho pensional (24 de febrero de 2009) […]» y declaró probada la excepción de prescripción «[…] de los derechos causados con anterioridad al 3 de octubre de 2009 […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 201 a 203).

Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el sentido de advertir que «[…] NO es posible computar el período comprendido entre el 09 de octubre de 1978 y el 08 de noviembre de 1978, ni el del 09 de noviembre de 1978 a 08 de diciembre de 1978, toda vez que al momento de elevar la solicitud de reconocimiento pensional, no se estableció la modalidad de vinculación pues existía una clara duda si esta se efectuó bajo la circunstancia de orden de trabajo o en propiedad.

Así las cosas, llegados a este punto, es importante recordar que para el caso en concreto el reconocimiento de esta prestación no es viable frente a tiempos parciales, pues el fundamento de la pensión gracia requiere que el tiempo de servicios acreditado sea de carácter permanente […] y no transitori[o] como por ejemplo licencias […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 16 de mayo de 2017 (ff. 213 y 214) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de agosto de 2018 (f. 236), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 14 de febrero de 2019 (ff. 288 a 291), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las partes para insistir en sus argumentos de demanda y apelación (ff. 329 a 331 y 323 a 325).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no es dable computar el tiempo laborado bajo la modalidad de docente temporal o en licencia, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[4] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[5], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[6] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[7].

La Ley 37 de 1933[8] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[9], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[10].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[11].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la actora nació el 28 de agosto de 1949 y ha prestado sus servicios como docente oficial nacionalizada durante 22 años, 11 meses y 15 días, de los cuales los primeros 2 meses desempeñó sus labores con el propósito de cubrir una licencia concedida al maestro que ocupaba el cargo en propiedad, lo que ocurrió durante el lapso comprendido entre el 9 de octubre y el 8 de diciembre de 1978, en tanto que el interregno restante lo hizo en propiedad.

En virtud de su situación, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP, se observa que existe controversia en relación con la validación del tiempo durante el cual la actora laboró con ocasión de una licencia concedida al maestro que ocupaba el cargo en propiedad, el que si es suprimido, no se cumpliría el requisito de una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

Para dilucidar lo anterior, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[13]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

Ahora bien, la diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[14] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

En el asunto sub examine, esta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación[15], resulta irrelevante que algunos de los períodos indicados en las certificaciones de 3 de febrero de 2009 y 7 de febrero de 2012 (ff. 28 a 29 y 25 a 26), la demandante los haya laborado para cubrir una licencia concedida al titular del cargo y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).

Para esta Subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [cualquiera que sea su vinculación, también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[16].

Por tanto, la Sala valida el período laborado por la accionante como docente, del 9 de octubre al 8 de diciembre de 1978, cuando cubría una licencia por dos meses concedida al maestro que ocupaba el cargo en propiedad, para que sea contabilizado con el ejercido en esta última modalidad, por lo que no le asiste razón a la demandada sobre su pretensión de exclusión de este tiempo de servicios.

Por otra parte, en lo relacionado con la condena en costas y agencias en derecho impuestas en la sentencia de primera instancia, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (CPC), hoy 365[17] del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188[18] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que este pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[19], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Por último, en atención a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder general en nombre de la UGPP (ff. 296 a 322), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 9 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala segunda de decisión oral), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Margarita Rizo Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada, de acuerdo con la motivación de este fallo. 3.° Reconócese personería al abogado Alberto Pulido Rodríguez, con cédula de ciudadanía 79.325.927 y tarjeta profesional 56.352 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la UGPP, en los términos del poder conferido. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Folio 182. [2] Sobre este tópico, el Consejo de Estado ha razonado que, una interpretación en contrario, prohijaría un trato abiertamente discriminatorio y, en consecuencia, violatorio del principio a la igualdad, frente a los docentes que prestaron servicios en virtud a un nombramiento en interinidad, sin tener en cuenta que éstos, en desarrollo de dicha actividad, cumplen idénticas funciones a los designados en propiedad: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B”, Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, sentencia del 30 de julio de 2015, radicación número: 25000-23-42-000-2012-01275-01 (0951- 14);

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2014, radicación número 2011-2013, Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN. [3] Folio 100. [4] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [5] «[S]obre Instrucción Pública». [6] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [7] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [8] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [9] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [10] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [11] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [12] Este acto administrativo fue modificado con Resolución 600-002-003- 0249 de 18 de febrero de 2009, en el sentido de aclarar el nombre de la demandante (f. 32). [13] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [14] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [15] Ver, entre otras, las sentencias de 19 de febrero de 2018, expediente 250002342000201500032-01 (2300-2017); 19 de enero de 2017, expediente 540012333000201200180-01 (1706-2015); 19 de febrero de 2018, expediente 760012333000201301033-01 (3864-2015) y 16 de marzo de 2017, expediente 810012333000201300285-01 (2806-2015). [16] Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [17] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [18] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [19] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1