ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA - El accionante no intervino en el proceso ordinario En segunda instancia, los señores [A.G.C. y G.V.N.], mediante memorial presentado el 15 de marzo de 2018, indicaron que, en su condición de ciudadanos colombianos, así como, por haber interpuesto la querella policiva contra la Nación – Ministerio de Defensa - Club Naval de Suboficiales de la Armada, se permitían exponer algunos argumentos “como terceros interesados en el asunto de la referencia”.
No obstante, no solicitaron de ninguna manera que se les fuera reconocidos como parte dentro del proceso y el Consejo de Estado – Sección Primera tampoco se pronunció al respecto. Igualmente, la segunda instancia se surtió sin ninguna intervención adicional y finiquitó con el auto del 5 de febrero de 2020. En ese orden de ideas, el [actor] nunca fue parte en el medio de control de simple nulidad y, por ello, no puede afirmarse que las autoridades judiciales accionadas al proferir las providencias del 13 de junio de 2014 y 5 de febrero de 2020 vulneraron los derechos fundamentales que invocó. ( ) si el tutelante no hizo parte del referido medio de control no es posible que se los hubieran vulnerado, pues, no existía ninguna relación entre las autoridades judiciales accionadas y el [actor].
Por otra parte, si bien el accionante y el señor [G.V.N.] interpusieron la querella policiva con el fin de que la Nación – Ministerio de Defensa – Club Naval de Suboficiales de la Armada restituyera el bien de uso público que presuntamente tenía ocupado, lo cierto es que esa situación no hace que tenga que ser reconocido como parte en el medio de control de simple nulidad que se promovió contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, y, en todo caso, le corresponde a las autoridades judiciales otorgar dicha calidad procesal.
También, es pertinente precisar que, si lo que pretende el accionante es que se protejan las garantías a la libre circulación y al goce del espacio público, debe acudir al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y no a la acción de tutela, pues esos derechos no tienen la connotación de fundamentales y, por ello, no son susceptibles de ser amparados por el juez de tutela.
Así mismo, el [actor] no demostró que, con ocasión de la sentencia del 13 de junio de 2014 y el auto del 5 de febrero 2020, se hubieren vulnerado de forma subjetiva o individual sus derechos fundamentales, pues, no indicó cual garantía constitucional propia resultó afectada o que perjuicio se le generó para que sea necesaria la intervención del juez de tutela.
En tal sentido, se tiene que el accionante no acreditó el interés jurídico que permita configurar su legitimación en la causa por activa en esta acción de tutela instaurada contra las decisiones del proceso ordinario en virtud de las cuales, (i) se accedió a las pretensiones del medio de control de simple nulidad y (ii) se rechazó el recurso de apelación que interpuso el señor [C.A.P.F.] contra la anterior decisión, toda vez que por conducto de la solicitud de amparo, no puede solicitar la protección de garantías constitucionales de las cuales no ostenta la titularidad.
( ). El [actor] no tiene legitimación en la causa por activa para controvertir las providencias del 13 de junio de 2014 y 5 de febrero de 2020 proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N° 3 y el Consejo de Estado – Sección Primera. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 49 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03664-00(AC) Actor: AMADEO GONZÁLEZ CORREA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – falta de legitimación en la causa por activa[1] SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por el señor Amadeo González Correa contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 31 de julio de 2020[2], al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá[3], el señor Amadeo González Correa, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N° 3, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la “defensa”, a la igualdad “en conexidad con la libre circulación” y al “goce del espacio público”. 2.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de las decisiones proferidas por el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, en el trámite de la demanda que presentó la Nación – Ministerio de Defensa Nacional en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, que se relacionan a continuación: i) Sentencia del 13 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. ii) Auto del 5 de febrero de 2020, proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera, a través del cual se rechazó el recurso de apelación que interpuso el señor Carlos Alberto Palma Fortich contra la sentencia del 13 de junio de 2014. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió que se dejaran sin efectos las decisiones cuestionadas. 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
Los señores Amadeo González Correa y Gustavo Vergara Navarro, interpusieron una querella policiva contra la Nación – Ministerio de Defensa – Club Naval de Suboficiales de la Armada, por presuntamente ocupar ilegalmente un bien de uso público en el Barrio Crespo de la Ciudad de Cartagena de Indias. Por ello, se adelantó un procedimiento administrativo por parte la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, que culminó con la orden de restitución del predio ocupado. 5.
La Nación – Ministerio de Defensa presentó demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones N° 0717 del 9 de julio de 2004, por medio de la cual la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias ordenó la restitución de un bien de uso público ocupado por el Club Naval de Suboficiales de la Armada Nacional en el Barrio Crespo de dicha municipalidad, y N° 0566 del 2 de agosto de 2005, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, que se interpuso contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en todas sus partes. 6.
El proceso le correspondió tramitarlo en primera instancia al Tribunal Administrativo de Bolívar, que mediante auto del 6 de diciembre de 2006 admitió la demanda del medio de control de simple nulidad. 7. Mediante memorial radicado 18 de octubre de 2012, el señor Carlos Alberto Palma Fortich solicitó que se le reconociera como coadyuvante del ente territorial demandado. 8.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 14 de febrero de 2013, admitió al señor Carlos Alberto Palma Fortich como coadyuvante del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, en el medio de control de simple nulidad con radicado N° 13001-33-31-002-2006-00503-00. 9. El Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, mediante fallo del 13 de junio de 2014, aplicó la teoría de los móviles y las finalidades, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados, al considerar, entre otras cosas, lo siguiente: “En efecto, lo primero que se debe resaltar es que {a} la acción interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional contra el Distrito de Cartagena, no debe dársele el alcance del artículo 84 del C.C.A. sino del artículo 85 C.C.A. Así las cosas, la Sala, descenderá a efectuar el correspondiente análisis, bajo el contexto de la teoría de los móviles y las finalidades, pues considera la viabilidad de que se interprete la presente acción dentro del marco contencioso subjetivo: acción de nulidad y restablecimiento del derecho; otorgándole el tratamiento que la naturaleza de la acción le impone imprimirle.
(…) Habiéndose adecuado este asunto, al trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, concluyó la Sala que no hay caducidad de la acción, pues no hay constancia de notificación de los actos acusados, y en esa medida resulta imposible iniciar el cómputo de este fenómeno el cual siendo restrictivo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, debe aplicarse sobre bases ciertas y no sobre supuestos.
(…) La Sala de Decisión declarará la nulidad de los actos acusados, toda vez que procedimentalmente se advierte, que dentro de la actuación administrativa se vulneró el debido proceso, porque el derecho de contradicción del Ministerio de Defensa, se le cercenó al momento en que la entidad demandada señala que no era necesaria la práctica de la prueba por parte del IGAC”[4]. 10.
Inconformes con lo anterior, el señor Carlos Alberto Palma Fortich y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, apelaron. 11. El Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, mediante auto del 27 de agosto de 2014, resolvió conceder “la apelación interpuesta por la parte demandante y demandada (sic) contra la providencia de fecha 13 de junio de 2014”. 12.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, interpuso recurso de reposición contra el auto del 27 de agosto de 2014, al considerar que, previo a conceder los recursos de apelación, era necesario convocar a “la audiencia obligatoria de conciliación prevista en el art. 70 de la Ley 1395 de 2010”. 13. Posteriormente, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de indias, mediante memorial del 10 de septiembre de 2014, sostuvo: “Teniendo como soporte el oficio AMC-OFI-0074104-2014 del 8 de septiembre, expedido por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Distrito de Cartagena, informo a la Honorable Magistrada Ponente que el Distrito de Cartagena de Indias, DESISTE del recurso de APELACIÓN presentado contra la sentencia fechada 13 de junio de 2014, notificada por edicto el 2 de julio hogaño Como corolario de lo anterior, igualmente desisto del recurso de reposición presentado contra el auto de fecha 27 de agosto de 2014, el cual concedió el recurso de alzada presentado”[5]. 14.
El Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, mediante auto del 30 de septiembre de 2014, aceptó el desistimiento de los recursos de apelación y reposición presentados por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y ordenó expedir copias de la sentencia del 13 de junio de 2014, con constancia de ejecutoria. 15.
La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante informe secretarial de paso al despacho del 24 de noviembre de 2014, indicó: “EL PRESENTE PROCESO, PASA AL DESPACHO INFORMANDO QUE PESE A QUE EN AUTO DE 30 DE SEPTIEMBRE DE ESTA ANUALIDAD SE ACEPTÓ EL DESISTIMIENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO CONTRA LA SENTENCIA DE 13 DE JUNIO DE 2014 PRESENTADO POR LA APODERADA DEL DISTRITO DE CARTAGENA, NO ES POSIBLE HACER LA ENTREGA DE LAS COPIAS AUTÉNTICAS ORDENADAS EN ESE MISMO AUTO, DEBIDO A QUE AÚN SE ENCUENTRA EN CURSO EL RECURSO DE APELACIÓN VISIBLE A FOLIO 465 DEL EXPEDIENTE, INTERPUESTO POR EL DR CARLOS ALBERTO PALMA”[6]. 16.
El Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, mediante auto del 28 de noviembre de 2014, dejó sin efectos el numeral segundo del auto del 27 de agosto de 2014, por medio del cual se ordenó la expedición de copias auténticas, concedió la apelación interpuesta por el señor Carlos Alberto Palma Fortich, coadyuvante del ente territorial demandado, y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. 17.
La Nación – Ministerio de Defensa, interpuso recurso de reposición contra el auto del 28 de noviembre de 2014, en el que sostuvo: “En conclusión, no puede concederse el recurso de alzada, debido a que fue interpuesto por la parte coadyuvante de la demanda, y como quiera que es un interviniente que no tiene autonomía dentro del proceso, solo le está permitido apoyar, es decir contribuir a enriquecer argumentalmente la posición de la parte coadyuvada.
En el caso concreto la parte demandada dentro del proceso de simple Nulidad, la Alcaldía Distrital de Cartagena desistió del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 13 de junio de 2014, por lo tanto no tiene razón de ser que conceda el recurso de apelación al coadyuvante de la parte demandada, porque estaría en contravía de lo decidido por la Alcaldía Distrital de Cartagena.
De esta forma, al no reclamar un derecho propio el coadyuvante, por no tener autonomía, y teniendo él, la oportunidad de interponer su propia demanda, no es efectivo el recurso de Apelación, porque existe falta de interés para recurrir, habiendo desistido la parte coadyuvada”[7]. 18. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de 26 de junio de 2015, resolvió no reponer el auto del 28 de noviembre de 2014 y ordenó dar cumplimiento a la misma, es decir, remitir el expediente al Consejo de Estado para que se resolviera la apelación. 19.
La alzada le correspondió resolverla al Consejo de Estado – Sección Primera, autoridad judicial que, mediante auto del 25 de mayo de 2016 admitió el recurso de apelación “interpuesto por el coadyuvante de la parte actora” y negó la solicitud de pruebas en segunda instancia. 20. Los señores Amadeo González Correa y Gustavo Vergara Navarro, mediante memorial presentado ante el Consejo de Estado – Sección Primera el 15 de marzo de 2018, indicaron que en su condición de ciudadanos colombianos, así como, por haber interpuesto la querella policiva contra la Nación – Ministerio de Defensa - Club Naval de Suboficiales de la Armada, se permitían exponer algunos argumentos “como terceros interesados en el asunto de la referencia”.[8] 21.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante memorial del 31 de enero de 2019, solicitó la prelación del trámite para fallo, al indicar que había suspendido el cumplimiento de un fallo proferido en el medio de protección de derechos e intereses colectivos, con radicado N° 13001-23-31- 000-2006-00503-01, hasta tanto no se resolviera el trámite en segunda instancia de la demanda de simple nulidad, debido a que los actos administrativos que se declararon nulos eran objeto de un incidente de desacato al interior de la referida acción popular. 22.
El Consejo de Estado – Sección Primera, mediante auto del 28 de junio de 2019, accedió a la solicitud de prelación de fallo. 23. El Consejo de Estado – Sección Primera, mediante auto del 5 de febrero de 2020, dejó sin efectos el auto del 25 de mayo de 2016, mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por el coadyuvante de la parte demandada, y rechazó el referido medio de impugnación, al considerar, entre otras cosas, lo siguiente: “Encontrándose al despacho el expediente para elaborar el proyecto de sentencia de segunda instancia para ser discutido por la Sala de Decisión, resulta imperativo abordar la cuestión relativa a la admisión del recurso de apelación presentado por el ciudadano Carlos Alberto Palma Fortich, coadyuvante de la parte demandada.
(…) 38.- Es así que presentado el desistimiento del recurso de apelación de la sentencia de primera instancia por parte de la apoderada judicial de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural –parte demandada- y una vez aceptado el mismo por la magistrada sustanciadora del proceso, mediante auto de 30 de septiembre de 2014, no solo es dable colegir la conformidad de la parte demandada con dicha sentencia, sino que la actuación procesal del coadyuvante se tornó contradictoria con la de la parte a la cual auxilia, en tanto su afectación procesal no es autónoma y depende precisamente de aquella, resultando procedente, en consecuencia, el rechazo del recurso de apelación interpuesto por el citado coadyuvante.
(…) 42.- Estima este despacho, entonces, que resulta necesario dejar sin efectos el auto de 25 de mayo de 2016 –fol. 4 a 6, cuaderno Consejo de Estado-, mediante el cual se admitió el recurso de apelación interpuesto, únicamente, por el coadyuvante de la parte demandada, Carlos Alberto Palma Fortich y, en su lugar, rechazar el recurso de apelación presentado por aquel, toda vez que resulta ser una acto procesal incompatible con las actuaciones desplegadas por la parte a la que auxilia, la cual se mostró acorde con lo decidido en primera instancia al manifestar el desistimiento del recurso de apelación”[9]. 1.3.
Fundamentos de la solicitud 24. El señor Amadeo González Correa, en el acápite de “FUNDAMENTOS DE DERECHO” de la demanda de tutela, indicó, lo siguiente: “Los anteriores hechos constituyen sin lugar a dudas una violación flagrante a mi Derecho Constitucional Fundamental al Debido Proceso, al Derecho de Defensa, al Acceso a la Justicia, y a la Igualdad en conexión con el Derecho Fundamental de libre Circulación, y los derechos Colectivos al goce del espacio público y a la defensa del espacio Público; sin perjuicio de que puedan constituirse en prueba de Fraude procesal en virtud de la omisión que dan a conocer a las autoridades judiciales por parte de la Nación que otras acciones estaba ejerciendo así como de aportar las pruebas de haber sido notificadas las Resoluciones atacadas con Nulidad, caso en el cual, de considerarlo Usted pertinente, le solicito que en ejercicio del deber de denuncia que recae sobre los Funcionario Públicos compulse copias a la Fiscalía General de la Nación”. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 25. El 12 de agosto de 2020, el aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá envió al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado[10] la acción de tutela del vocativo de la referencia. 26. La Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 20 de agosto de 2020, negó la práctica de pruebas solicitada por el accionante[11], admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los Magistrados del Consejo de Estado – Sección Primera y del Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N° 3. 27.
Igualmente, ordenó vincular, en calidad de terceros con interés, al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a la Nación – Ministerio de Defensa, al Club Naval de Suboficiales de la Armada y al señor Carlos Alberto Palma Fortich. 28. El Magistrado Moisés Rodríguez Pérez, integrante del Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de correo electrónico enviado el 21 de agosto de 2020, aseguró que no pudo acceder a los anexos de la acción de tutela y solicito que se los reenviaran. 29.
La Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto de 4 de septiembre de 2020, ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado que enviara a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar copia digital, íntegra, de la demanda de tutela, los 7 anexos que allegó el señor Amadeo González Correa, del auto admisorio y de esa providencia, además, le confirió tres (3) días, a las referidas autoridades judiciales, para que intervinieran en la actuación constitucional del vocativo de la referencia. 1.5.
Intervenciones 30. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Nación – Ministerio de Defensa 31. Con escrito enviado por correo electrónico el 25 de agosto de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional de la entidad, sostuvo que la acción de tutela era improcedente, por cuanto el accionante omitió señalar los defectos en los que presuntamente incurrió el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3. 32.
Aseguró que, el tutelante “ni siquiera fungió como parte ni se vinculó al proceso como tercero coadyuvante de la Entidad demandada” en el trámite del medio de control de simple nulidad que promovió la Nación – Ministerio de Defensa contra el Distritito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 33. Indicó que, la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de procedibilidad adjetiva de la subsidiariedad, comoquiera que no se habían agotado todos los medios de defensa judicial, pues, contra el auto que rechazó la apelación procedía el recurso de súplica. 34.
Afirmó que, el tutelante no cumplió con la carga argumentativa mínima para demostrar la presunta vulneración de los derechos fundamentales que invocó, máxime, cuando controvertía una decisión proferida por una Alta Corte. 35. Consideró que, ninguna de las providencias judiciales cuestionadas vulneró garantías constitucionales, por cuanto se profirieron de conformidad con la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, así como con respeto del derecho fundamental al debido proceso. 36.
Así las cosas, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, pues, la acción de tutela resultaba improcedente. 1.5.2. Tribunal Administrativo de Bolívar 37. Con escrito enviado por correo electrónico el 14 de septiembre de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el titular del despacho que asumió los procesos de la Sala de Descongestión N° 3, después de exponer los antecedentes procesales del medio de control de simple nulidad, sostuvo que la acción de tutela era improcedente, toda vez que se estaba utilizando como una tercera instancia del proceso ordinario. 38.
Precisó que, la acción de tutela fue interpuesta por “un sujeto procesal ajeno al proceso” y que tampoco se cumplía con el requisito de procedibilidad adjetiva de la inmediatez, pues, la solicitud de amparo se presentó después de más de seis meses desde que se notificó el auto proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera el 5 de febrero de 2020. 39.
Aunado a lo anterior, manifestó que: “De varias piezas procesales allegadas al expediente de simple nulidad, en el curso de la segunda instancia, el suscrito infiere que, por los mismos hechos de la acción de nulidad cursa en el Tribunal Administrativo de Bolívar una acción popular con radicado 13001233100020040001901 en la cual funge como magistrada ponente la doctora Claudia Peñuela Arce, y que es en esta última acción en la que el aquí accionante, Amadeo González, tiene la calidad de coadyuvante, más no dentro de la acción de simple nulidad radicada bajo el número 13001-23-31-000-2006-00503-01”. 40.
Aseguró que, el accionante no podía afirmar que se le vulneraron sus derechos fundamentales en el trámite del medio de control de simple nulidad, por cuanto no era parte en ese proceso y no tenía ninguna calidad de interviniente, razón por la cual el señor Amadeo González Correa carecía de legitimación para interponer la solicitud de amparo del vocativo de la referencia. 41.
Así las cosas, solicitó que se declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se negara la petición de amparo constitucional. 1.5.3. El Consejo de Estado – Sección Primera y los demás terceros con interés vinculados, a pesar de haber sido notificados en debida forma[12], guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 42.
Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Amadeo González Correa, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 43. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de la pandemia existente a nivel mundial relacionada con la propagación a gran escala del COVID-19.
Ello trajo como consecuencia, que la misma autoridad ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictara otras disposiciones. 44. En ese contexto, el Gobierno nacional, a través del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, dispuso en su artículo 1° que se implementara el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, con el objeto de agilizar el trámite de los procesos judiciales ante la jurisdicción ordinaria en las especialidades civil, laboral, familia, jurisdicción de lo contencioso administrativo, jurisdicción constitucional y disciplinaria, así como, las actuaciones de las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales y en los procesos arbitrales, durante el término de vigencia del decreto[13]. 45.
Por otra parte, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus.
Sin embargo, el Acuerdo PCSJA20-11567 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, dispuso en su artículo 1° que a partir del 1° de julio de 2020, levantar la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, razón por la cual, el Consejo de Estado, tramitará todas las acciones que le sean presentadas. 2.3. Problema jurídico 46.
De cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado y de las contestaciones presentadas, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Tiene legitimación en la causa por activa el señor Amadeo González Correa, para solicitar la protección de los derechos fundamentales que invocó? 47.
Si el interrogante formulado en precedencia se resuelve de manera afirmativa, se deberá establecer: ● ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 48. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿Vulneraron el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, los derechos fundamentales al debido proceso, a la “defensa”, a la igualdad “en conexidad con la libre circulación” y al “goce del espacio público”, por haber proferido el auto del 5 de febrero de 2020 y la sentencia del 13 de junio de 2014, respectivamente, en el trámite del medio de control de simple nulidad que promovió la Nación – Ministerio de Defensa contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias? 49.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) la legitimación e interés en las acciones de tutela (iii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iv) análisis del caso concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 50. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[14] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[15] y declaró su procedencia.[16] 51.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 52. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 53.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Legitimación e intereses en las acciones de tutela 54.
El artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 55.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991,“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en los artículos 1°, 10, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante;
(iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales[17]. 56. De esa manera, el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto”[18].
(Subrayado fuera de texto). 57. El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 58. La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 2003[19], manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá ejercerla directamente o por quien actúe en su nombre.
Por consiguiente, no se “requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad”[20]. 59.
En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades[21], a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.
La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela.
(ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso[22]”. 60.
En relación con el caso de la agencia oficiosa, la Corte Constitucional ha establecido que: “Cuando la acción de tutela es interpuesta por intermedio de agente oficioso, la jurisprudencia constitucional ha señalado los siguientes elementos normativos: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando como tal; (ii) del escrito de tutela se debe poder inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer la acción de tutela, ya sea por circunstancias físicas o mentales;
(iii) la informalidad de la agencia, pues esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y los agenciados; (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso.”[23] 61. De esa manera, el alto Tribunal Constitucional, en la sentencia T-697 de 2006, indicó que, de conformidad con su jurisprudencia y lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, se tiene que “un primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela es la exigencia de que quien solicite el amparo, se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.
La legitimación “por activa” exige que el derecho cuya protección se invoca, sea un derecho fundamental radicado en cabeza del demandante y no, en principio, de otra persona”. 62. Así las cosas, es importante recordar que, en relación con el caso de la legitimación por activa en la acción de amparo, la mencionada Corte, en la Sentencia de Unificación SU-173 de 2015, estableció lo siguiente: “La legitimación en la causa es un presupuesto procesal exigido en la acción de tutela, debido a que los derechos fundamentales son inherentes a las personas y, además, son intransferibles, aun tratándose de personas jurídicas o entidades territoriales.
(…) La legitimación para ejercitar la acción de tutela a favor de terceros es excepcional y por lo mismo sólo puede intentarse cuando el interesado demuestre que se ven afectados sus derechos fundamentales y que se halle imposibilitado para deprecar por sí mismo el amparo constitucional; así los interesados son aquellas personas a quienes la decisión afecte directamente en sus derechos fundamentales, esto es, las partes del litigio.”[24] 2.5.1.
Legitimación en la causa en el caso concreto 63. Antes de verificar los requisitos de procedibilidad adjetiva en el sub lite, la Sala analizará si el accionante tiene legitimación en la causa por activa. 64. El señor Amadeo González Correa ejerció acción de tutela con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la “defensa”, a la igualdad “en conexidad con la libre circulación” y al “goce al espacio público”. 65.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de las decisiones proferidas por el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, en el trámite de la demanda que presentó la Nación – Ministerio de Defensa Nacional en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, que se relacionan a continuación: i) Sentencia del 13 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N°3, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. ii) Auto del 5 de febrero de 2020, proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera, a través del cual se rechazó el recurso de apelación que interpuso el señor Carlos Alberto Palma Fortich contra la sentencia del 13 de junio de 2014. 66.
Ahora bien, después de analizar íntegramente la copia digital del expediente original del medio de control de simple nulidad con radicado N° 13001-23-31-002-2006-00503-00, la Sala advierte que el señor Amadeo González Correa no tiene legitimación en la causa por activa, por las razones que se exponen a continuación: 67. En el referido proceso, fungió como demandante la Nación – Ministerio de Defensa y como demandado el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, además, mediante auto del 14 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N° 3, admitió como coadyuvante del ente territorial al señor Carlos Alberto Palma Fortich. 68.
La primera instancia se adelantó sin ninguna intervención adicional y culminó con la sentencia del 13 de junio de 2014[25], mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 69. En segunda instancia, los señores Amadeo González Correa y Gustavo Vergara Navarro, mediante memorial presentado el 15 de marzo de 2018, indicaron que, en su condición de ciudadanos colombianos, así como, por haber interpuesto la querella policiva contra la Nación – Ministerio de Defensa - Club Naval de Suboficiales de la Armada, se permitían exponer algunos argumentos “como terceros interesados en el asunto de la referencia”. 70.
No obstante, no solicitaron de ninguna manera que se les fuera reconocidos como parte dentro del proceso y el Consejo de Estado – Sección Primera tampoco se pronunció al respecto. 71. Igualmente, la segunda instancia se surtió sin ninguna intervención adicional y finiquitó con el auto del 5 de febrero de 2020. 72. En ese orden de ideas, el señor Amadeo González Correa nunca fue parte en el medio de control de simple nulidad y, por ello, no puede afirmarse que las autoridades judiciales accionadas al proferir las providencias del 13 de junio de 2014 y 5 de febrero de 2020 vulneraron los derechos fundamentales que invocó. 73.
En efecto, los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia son garantías propias del trámite procesal, razón por la cual si el tutelante no hizo parte del referido medio de control no es posible que se los hubieran vulnerado, pues, no existía ninguna relación entre las autoridades judiciales accionadas y el señor Amadeo González Correa. 74.
Por otra parte, si bien el accionante y el señor Gustavo Vergara Navarro interpusieron la querella policiva con el fin de que la Nación – Ministerio de Defensa – Club Naval de Suboficiales de la Armada restituyera el bien de uso público que presuntamente tenía ocupado, lo cierto es que esa situación no hace que tenga que ser reconocido como parte en el medio de control de simple nulidad que se promovió contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, y, en todo caso, le corresponde a las autoridades judiciales otorgar dicha calidad procesal. 75.
También, es pertinente precisar que, si lo que pretende el accionante es que se protejan las garantías a la libre circulación y al goce del espacio público, debe acudir al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y no a la acción de tutela, pues esos derechos no tienen la connotación de fundamentales y, por ello, no son susceptibles de ser amparados por el juez de tutela. 76.
Así mismo, el señor Amadeo González Correa no demostró que, con ocasión de la sentencia del 13 de junio de 2014 y el auto del 5 de febrero 2020, se hubieren vulnerado de forma subjetiva o individual sus derechos fundamentales, pues, no indicó cual garantía constitucional propia resultó afectada o que perjuicio se le generó para que sea necesaria la intervención del juez de tutela. 77.
En tal sentido, se tiene que el accionante no acreditó el interés jurídico que permita configurar su legitimación en la causa por activa en esta acción de tutela instaurada contra las decisiones del proceso ordinario en virtud de las cuales, (i) se accedió a las pretensiones del medio de control de simple nulidad y (ii) se rechazó el recurso de apelación que interpuso el señor Carlos Alberto Palma Fortich contra la anterior decisión, toda vez que por conducto de la solicitud de amparo, no puede solicitar la protección de garantías constitucionales de las cuales no ostenta la titularidad. 78.
Resulta entonces que, no existe una afectación más allá de las intenciones personales del señor Amadeo González Correa, respecto del bien de uso público que asegura está ocupado de manera irregular por el Club Naval de Suboficiales de la Armada, comoquiera que al no ser parte del medio de control de nulidad simple es imposible que las autoridades judiciales accionadas hubieran vulnerado sus derechos fundamentales con ocasión de las providencias del 13 de junio de 2014 y 5 de febrero de 2020. 79.
Así las cosas, habrá que de declararse la falta de legitimación en la causa del señor Amadeo González Correa. 80. En consecuencia, al no superarse el estudio de la legitimación en la causa por activa, la Sala no continuará con el análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial y tampoco revisará el fondo del asunto. 2.6.
Conclusión 81. El señor Amadeo González Correa no tiene legitimación en la causa por activa para controvertir las providencias del 13 de junio de 2014 y 5 de febrero de 2020 proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Descongestión N° 3 y el Consejo de Estado – Sección Primera. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Amadeo González Correa, de conformidad con los argumentos expuestos en los numerales 2.5 y 2.5.1 de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991 TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 16.07.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-01794-00;
Sentencia 02.04.20, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00395-00; Sentencia del 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001- 03-15-000-2019-03984-00; Sentencia 23.01.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 10.10.19, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2019-00157-01;
Sentencia 23.08.19, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-03336-00; Sentencia 11.04.19, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 15001-23-33-000-2019-00024-01. [2] Folio 1 del expediente digital de tutela. [3] La acción de tutela fue enviada al buzón web tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co [4] Folios 433 a 437 del cuaderno del Tribunal Administrativo de Bolívar de la copia digital del expediente de simple nulidad con radicado N° 13001-23- 31-002-2006-00503-00. [5] Folio 535 ídem. [6] Folio 539 ídem. [7] Folio 549 ídem. [8] Esta actuación procesal no fue referenciada por el tutelante en su demanda, por lo que solo hasta que se revisó la copia digital del expediente ordinario del medio de control de simple nulidad se puedo advertir.
También, se pone de presente que el Consejo de Estado – Sección Primera no se pronunció respecto de esta intervención. [9] Folios 85 a 91 del cuaderno del Consejo de Estado de la copia digital del expediente de la copia digital del expediente de simple nulidad con radicado N° 13001-23-31-002-2006-00503-00. [10] La acción de tutela se envió al buzón web secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co [11] La parte actora solicitó que se ordenara practicar las siguientes pruebas: i) “a la Nación – Ministerio de Defensa manifieste si recibió o no la notificación personal de la Resolución 0566 del 2005”, ii) “Que el Distrito de Cartagena allegue o demuestre que notificó por edicto la Resolución 0566 del 2005 que resolvió el recurso de reposición, dicha función estaba a cargo del funcionario de carrera LIBARDO MERCADO BARGUIL y iii) “Que el Tribunal manifieste si la Nación – Ministerio de Defensa demostró haber agotado la vía gubernativa para poder iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que este adecuo (sic)”. [12] De conformidad con las notificaciones obrantes en el expediente digital de la acción de tutela. [13] El decreto legislativo rige a partir de su publicación y estará vigente durante los dos (2) años siguientes a partir de su expedición. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. [15] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [16] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [17]Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-793, 27.09.07, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [18]“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 del 25 de enero de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez”. [19] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T- 1020, 30.10.03, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [20]“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” [21]“Ver sentencia T-531 del 4 de julio de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” [22] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-552, 14.07.06, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [23] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-004, 01.11.13., M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo. [24] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-173, 16.04.15., M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [25] En esta decisión se adecuó el medio de control de simple nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con la teoría de los móviles y finalidades.