11001-03-15-000-2020-03794-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03794-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-09-22

Ponente: José Roberto Sáchica Méndez

Actor: Ministerio Del Trabajo·Demandado: Resoluciones 0852 Del 30 De Marzo De 2020 Y 0880 Del 3 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: Recibida copia de la Resolución 0852 proferida el 30 de marzo de 2020 por el Ministerio del Trabajo, por medio de la cual “se establece un pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa de Protección Social Adulto Mayor hoy Colombia Mayor, en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno nacional mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 185.1 de la Ley 1437 de 2011 y 23 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR - Pago adicional y anticipado / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIADe conformidad con el anterior marco normativo, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, le corresponde al juez, en un primer momento, verificar las reglas de competencia y, una vez superado dicho análisis, le atañe, en segundo lugar, verificar la concurrencia simultánea de los requisitos que permiten desatar este medio de control, a saber: i) que se trate de actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa y, iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción, en aras de establecer si avoca o no el estudio del acto que fue puesto bajo su examen. Así, verifica el despacho que en aplicación del artículo 136 del CPACA, la competencia para conocer la legalidad de la resolución objeto de estudio se encuentra atribuida al Consejo de Estado, toda vez que la medida adoptada corresponde a un acto de carácter nacional, expedido por el Ministerio del Trabajo como autoridad cuya competencia es del mismo orden.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR - Pago adicional y anticipado / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA PLENA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COVID 19 / FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL TRABAJOAhora bien, en relación con los requisitos antes indicados, observa el despacho que: (i) Se trata de un acto administrativo de carácter general, pues posee un contenido normativo propio en el que se manifiesta la voluntad unilateral de la Administración (…) De otra parte, se observa que el acto objeto de estudio fue proferido en ejercicio de la función administrativa asignada al Ministro del Trabajo, a través del artículo 208 de la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4108 de 2011 que define las funciones de ese Ministerio. (…) Por consiguiente, y dado que en el asunto de la referencia concurren los requisitos exigidos para avocar el control judicial automático respecto de la Resolución 0852 de 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo, el despacho avocará su conocimiento.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACUMULACIÓN DE PROCESOS / ACUMULACIÓN DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR - Pago adicional y anticipado / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COVID 19 / FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL TRABAJO / PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS / ECONOMÍA PROCESAL / COSA JUGADA MATERIAL / SEGURIDAD JURÍDICAEn lo que concierne a la mencionada acumulación, el despacho considera que es procedente, toda vez que existe una relación de conexidad entre los actos objeto de control, en tanto la Resolución 0880 de 2020 modificó los artículos 1 y 2 de la Resolución 0852 del mismo año; en ese sentido, como se trata del control inmediato de legalidad de dos actos administrativos que se ocupan de la misma materia y tienen una conexión inescindible, su acumulación resulta procedente para garantizar la integralidad y unidad de materia, así como los principios de economía procesal, eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica. De conformidad con lo anterior, se decretará la acumulación del proceso de control inmediato de legalidad radicado bajo número 110010315000202003795000 al de esa misma naturaleza radicado bajo número 11001031500020200379400 y, como consecuencia, se avocará el conocimiento de la Resolución 0880 del 3 de abril de 2020, dado que, en los mismos términos de la Resolución 0852 de 2020, se verifica la concurrencia de los requisitos que permiten desatar este medio de control.CONSEJO DE ESTADOSALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉSConsejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZBogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinte (2020)Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03794-00Actor: MINISTERIO DEL TRABAJODemandado: RESOLUCIONES 0852 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Y 0880 DEL 3 DE ABRIL DE 2020Referencia: Control inmediato de legalidad - Acumulado con el 110010315000202003795001. Conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0852 del 30 de marzo de 2020Recibida copia de la Resolución 0852 proferida el 30 de marzo de 2020 por el Ministerio del Trabajo, por medio de la cual “se establece un pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa de Protección Social Adulto Mayor hoy Colombia Mayor, en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno nacional mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 185.1 de la Ley 1437 de 2011 y 23 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.De conformidad con el anterior marco normativo, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, le corresponde al juez, en un primer momento, verificar las reglas de competencia y, una vez superado dicho análisis, le atañe, en segundo lugar, verificar la concurrencia simultánea de los requisitos que permiten desatar este medio de control, a saber: i) que se trate de actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa y, iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción, en aras de establecer si avoca o no el estudio del acto que fue puesto bajo su examen.Así, verifica el despacho que en aplicación del artículo 136 del CPACA, la competencia para conocer la legalidad de la resolución objeto de estudio se encuentra atribuida al Consejo de Estado, toda vez que la medida adoptada corresponde a un acto de carácter nacional, expedido por el Ministerio del Trabajo como autoridad cuya competencia es del mismo orden.Ahora bien, en relación con los requisitos antes indicados, observa el despacho que:(i) Se trata de un acto administrativo de carácter general, pues posee un contenido normativo propio en el que se manifiesta la voluntad unilateral de la Administración, en función de ordenar para el mes de abril de 2020, el pago anticipado y adicional “por el Estado de Emergencia Covid-19” de una suma de dinero -subsidio- a los beneficiarios del Programa de Protección Social Colombia Mayor, el cual fue creado por la Ley 100 de 1993 (art. 257). Para ello, se autoriza al Administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional para generar la nómina de los subsidios económicos correspondientes al mes de abril e iniciar el pago de los mismos a más tardar el día 6 de ese mismo mes.Adicionalmente, con ese mismo objeto, la Resolución establece, entre otras cosas: a) las fuentes de financiación del subsidio adicional para el periodo de abril de 2020; b) la autorización al Administrador Fiduciario para ordenar a los operadores de pago que habiliten el proceso de cobro del subsidio a través de terceros; c) los requisitos para que un tercero pueda cobrar el subsidio; d) la inclusión de adultos mayores de 70 años en los listados de priorización; y, e) la asignación de beneficiarios para cubrir de manera excepcional y durante el tiempo del Estado de Excepción los cupos vacíos que “actualmente” tenga cada municipio.Igualmente, al revisar sus efectos jurídicos, se observa que se extienden, principalmente, a una pluralidad de destinatarios indeterminados e impersonales, pues el giro del subsidio al que se refiere la resolución se hará en favor de los adultos mayores que sean beneficiarios del Programa de Protección Social Colombia Mayor y los que puedan ingresar en virtud de los listados de priorización, elementos que confirman el carácter general de este acto administrativo.(ii) De otra parte, se observa que el acto objeto de estudio fue proferido en ejercicio de la función administrativa asignada al Ministro del Trabajo, a través del artículo 208 de la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4108 de 2011 que define las funciones de ese Ministerio.(iii) Finalmente, es posible evidenciar, sin perjuicio del análisis que de fondo de haga en la sentencia, que las medidas adoptadas en la Resolución 0852 de 2020 del Ministerio del Trabajo se soportan, entre otras, en la autorización que el Gobierno Nacional le otorgó mediante el Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo 2020, el cual en su artículo primero dispuso:“Entrega de transferencias monetarias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Por el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”.Por consiguiente, y dado que en el asunto de la referencia concurren los requisitos exigidos para avocar el control judicial automático respecto de la Resolución 0852 de 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo, el despacho avocará su conocimiento.En este punto, se precisa que, debido a las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en los Acuerdos PCSJA20-11567 y 11581, prorrogados mediante el Acuerdo PCSJA20-11629 del 11 de septiembre de 2020, “por motivos de salubridad pública y fuerza mayor” no es posible fijar en la Secretaría General de esta Corporación el Aviso al que se refiere el numeral 2 del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, se advierte que, en cumplimiento de ese mismo numeral, se publicará el Aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, para garantizar el derecho de todos los ciudadanos que tengan interés en intervenir en el proceso para defender o para impugnar la legalidad de la Resolución 0852 de 2020 expedida por el Ministerio del Trabajo.2. Acumulación de procesosEl 24 de agosto del año en curso, el Ministerio del Trabajo remitió a esta Corporación la Resolución 0880 del 3 de abril de 2020, por medio de la cual se modificaron los artículos 1 y 2 de la Resolución 0852 del mismo año. Este asunto correspondió por reparto al despacho del Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, quien, a través de auto del 25 de agosto de 2020, ordenó la remisión de ese expediente -11001031500020200379500- al despacho del suscrito, con el fin de que se resuelva sobre su posible acumulación al proceso radicado bajo el número 11001031500020200379400, correspondiente al control inmediato de legalidad enunciado en el acápite anterior.En lo que concierne a la mencionada acumulación, el despacho considera que es procedente, toda vez que existe una relación de conexidad entre los actos objeto de control, en tanto la Resolución 0880 de 2020 modificó los artículos 1 y 2 de la Resolución 0852 del mismo año; en ese sentido, como se trata del control inmediato de legalidad de dos actos administrativos que se ocupan de la misma materia y tienen una conexión inescindible, su acumulación resulta procedente para garantizar la integralidad y unidad de materia, así como los principios de economía procesal, eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.De conformidad con lo anterior, se decretará la acumulación del proceso de control inmediato de legalidad radicado bajo número 110010315000202003795000 al de esa misma naturaleza radicado bajo número 11001031500020200379400 y, como consecuencia, se avocará el conocimiento de la Resolución 0880 del 3 de abril de 2020, dado que, en los mismos términos de la Resolución 0852 de 2020, se verifica la concurrencia de los requisitos que permiten desatar este medio de control.En mérito de lo expuesto,RESUELVEPRIMERO: AVOCAR el conocimiento de Resolución 0852 proferida el 30 de marzo de 2020 por el Ministerio del Trabajo, con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad.SEGUNDO: ACUMULAR el proceso de control inmediato de legalidad radicado bajo número 11001031500020200379500 al proceso de esa misma naturaleza radicado bajo número 11001031500020200379400, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.TERCERO: AVOCAR el conocimiento de Resolución 0880 proferida el 3 de abril de 2020 por el Ministerio del Trabajo, con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad.CUARTO: Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, FIJAR en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial un AVISO sobre la existencia del proceso de la referencia, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, a través del correo electrónico HYPERLINK "mailto:secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co" secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.coQUINTO: Por Secretaría General y de manera simultánea a la publicación del aviso, requiérase al Ministerio del Trabajo para que, en el término máximo de diez (10) días contados a partir del recibo de la correspondiente solicitud, envíe con destino a este proceso la totalidad de los antecedentes administrativos de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, debidamente identificados, clasificados, y acompañados de la explicación correspondiente, a través del correo electrónico HYPERLINK "mailto:secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co" secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.coSEXTO: Vencido el término de que trata el ordinal anterior, córrase traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para que rinda concepto respecto de la legalidad de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, a través del correo electrónico HYPERLINK "mailto:secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co" secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.coSEXTO: INVITAR, a través de los correos institucionales que aparecen en el portal web, a Fiduagraria S.A., en su calidad de vocera y representante del Fondo de Solidaridad Pensional, FIDUCIARIO (Contrato Encargo Fiduciario 604 / 18), a la Unidad Administrativa Prosperidad Social y al Ministerio de Hacienda para que se pronuncien por escrito sobre la legalidad de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, dentro del término señalado en el artículo 4 de este proveído, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 185 del CPACA.NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,FIRMADO ELECTRÓNICAMENTEJOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZNota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace HYPERLINK "http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador" http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.VBA / LOM

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR – Pago adicional y anticipado / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA PLENA Recibida copia de la Resolución 0852 proferida el 30 de marzo de 2020 por el Ministerio del Trabajo, por medio de la cual “se establece un pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa de Protección Social Adulto Mayor hoy Colombia Mayor, en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno nacional mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 185.1 de la Ley 1437 de 2011 y 23 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 80 DE 2019 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR – Pago adicional y anticipado / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA De conformidad con el anterior marco normativo, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, le corresponde al juez, en un primer momento, verificar las reglas de competencia y, una vez superado dicho análisis, le atañe, en segundo lugar, verificar la concurrencia simultánea de los requisitos que permiten desatar este medio de control, a saber: i) que se trate de actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa y, iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción, en aras de establecer si avoca o no el estudio del acto que fue puesto bajo su examen.

Así, verifica el despacho que en aplicación del artículo 136 del CPACA, la competencia para conocer la legalidad de la resolución objeto de estudio se encuentra atribuida al Consejo de Estado, toda vez que la medida adoptada corresponde a un acto de carácter nacional, expedido por el Ministerio del Trabajo como autoridad cuya competencia es del mismo orden.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 7 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR – Pago adicional y anticipado / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA PLENA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COVID 19 / FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Ahora bien, en relación con los requisitos antes indicados, observa el despacho que: (i) Se trata de un acto administrativo de carácter general, pues posee un contenido normativo propio en el que se manifiesta la voluntad unilateral de la Administración (…) De otra parte, se observa que el acto objeto de estudio fue proferido en ejercicio de la función administrativa asignada al Ministro del Trabajo, a través del artículo 208 de la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4108 de 2011 que define las funciones de ese Ministerio.

(…) Por consiguiente, y dado que en el asunto de la referencia concurren los requisitos exigidos para avocar el control judicial automático respecto de la Resolución 0852 de 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo, el despacho avocará su conocimiento. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 257 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 59 / DECRETO 4108 DE 2011 / DECRETO LEGISLATIVO 458 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACUMULACIÓN DE PROCESOS / ACUMULACIÓN DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MINISTERIO DEL TRABAJO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADULTO MAYOR / COLOMBIA MAYOR – Pago adicional y anticipado / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COVID 19 / FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL TRABAJO / PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS / ECONOMÍA PROCESAL / COSA JUGADA MATERIAL / SEGURIDAD JURÍDICA En lo que concierne a la mencionada acumulación, el despacho considera que es procedente, toda vez que existe una relación de conexidad entre los actos objeto de control, en tanto la Resolución 0880 de 2020 modificó los artículos 1 y 2 de la Resolución 0852 del mismo año; en ese sentido, como se trata del control inmediato de legalidad de dos actos administrativos que se ocupan de la misma materia y tienen una conexión inescindible, su acumulación resulta procedente para garantizar la integralidad y unidad de materia, así como los principios de economía procesal, eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.

De conformidad con lo anterior, se decretará la acumulación del proceso de control inmediato de legalidad radicado bajo número 110010315000202003795000 al de esa misma naturaleza radicado bajo número 11001031500020200379400 y, como consecuencia, se avocará el conocimiento de la Resolución 0880 del 3 de abril de 2020, dado que, en los mismos términos de la Resolución 0852 de 2020, se verifica la concurrencia de los requisitos que permiten desatar este medio de control.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0880 DE 2020 / RESOLUCIÓN 0852 DE 2020 – MINISTERIO DEL TRABAJO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉS Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03794-00 Actor: MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: RESOLUCIONES 0852 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Y 0880 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Referencia: Control inmediato de legalidad - Acumulado con el 11001031500020200379500 1.

Conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0852 del 30 de marzo de 2020 Recibida copia de la Resolución 0852 proferida el 30 de marzo de 2020 por el Ministerio del Trabajo, por medio de la cual “se establece un pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa de Protección Social Adulto Mayor hoy Colombia Mayor, en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno nacional mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 185.1 de la Ley 1437 de 2011 y 23 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

De conformidad con el anterior marco normativo, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, le corresponde al juez, en un primer momento, verificar las reglas de competencia y, una vez superado dicho análisis, le atañe, en segundo lugar, verificar la concurrencia simultánea de los requisitos que permiten desatar este medio de control, a saber: i) que se trate de actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa y, iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción, en aras de establecer si avoca o no el estudio del acto que fue puesto bajo su examen.

Así, verifica el despacho que en aplicación del artículo 136 del CPACA[1], la competencia para conocer la legalidad de la resolución objeto de estudio se encuentra atribuida al Consejo de Estado, toda vez que la medida adoptada corresponde a un acto de carácter nacional, expedido por el Ministerio del Trabajo[2] como autoridad cuya competencia es del mismo orden.

Ahora bien, en relación con los requisitos antes indicados, observa el despacho que: (i) Se trata de un acto administrativo de carácter general, pues posee un contenido normativo propio en el que se manifiesta la voluntad unilateral de la Administración, en función de ordenar para el mes de abril de 2020, el pago anticipado y adicional “por el Estado de Emergencia Covid-19” de una suma de dinero –subsidio– a los beneficiarios del Programa de Protección Social Colombia Mayor, el cual fue creado por la Ley 100 de 1993 (art. 257)[3].

Para ello, se autoriza al Administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional para generar la nómina de los subsidios económicos correspondientes al mes de abril e iniciar el pago de los mismos a más tardar el día 6 de ese mismo mes[4]. Adicionalmente, con ese mismo objeto, la Resolución establece, entre otras cosas: a) las fuentes de financiación del subsidio adicional para el periodo de abril de 2020; b) la autorización al Administrador Fiduciario para ordenar a los operadores de pago que habiliten el proceso de cobro del subsidio a través de terceros; c) los requisitos para que un tercero pueda cobrar el subsidio; d) la inclusión de adultos mayores de 70 años en los listados de priorización; y, e) la asignación de beneficiarios para cubrir de manera excepcional y durante el tiempo del Estado de Excepción los cupos vacíos que “actualmente” tenga cada municipio.

Igualmente, al revisar sus efectos jurídicos, se observa que se extienden, principalmente[5], a una pluralidad de destinatarios indeterminados e impersonales, pues el giro del subsidio al que se refiere la resolución se hará en favor de los adultos mayores que sean beneficiarios del Programa de Protección Social Colombia Mayor y los que puedan ingresar en virtud de los listados de priorización, elementos que confirman el carácter general de este acto administrativo.

(ii) De otra parte, se observa que el acto objeto de estudio fue proferido en ejercicio de la función administrativa asignada al Ministro del Trabajo, a través del artículo 208 de la Constitución Política[6], el artículo 59 de la Ley 489 de 1998[7] y el Decreto 4108 de 2011[8] que define las funciones de ese Ministerio. (iii) Finalmente, es posible evidenciar, sin perjuicio del análisis que de fondo de haga en la sentencia, que las medidas adoptadas en la Resolución 0852 de 2020 del Ministerio del Trabajo se soportan, entre otras, en la autorización que el Gobierno Nacional le otorgó mediante el Decreto Legislativo 458 del 22 de marzo 2020, el cual en su artículo primero dispuso: “Entrega de transferencias monetarias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

Por el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”.

Por consiguiente, y dado que en el asunto de la referencia concurren los requisitos exigidos para avocar el control judicial automático respecto de la Resolución 0852 de 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo, el despacho avocará su conocimiento. En este punto, se precisa que, debido a las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en los Acuerdos PCSJA20-11567 y 11581, prorrogados mediante el Acuerdo PCSJA20-11629 del 11 de septiembre de 2020, “por motivos de salubridad pública y fuerza mayor” no es posible fijar en la Secretaría General de esta Corporación el Aviso al que se refiere el numeral 2 del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011.

No obstante, se advierte que, en cumplimiento de ese mismo numeral, se publicará el Aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, para garantizar el derecho de todos los ciudadanos que tengan interés en intervenir en el proceso para defender o para impugnar la legalidad de la Resolución 0852 de 2020 expedida por el Ministerio del Trabajo. 2.

Acumulación de procesos El 24 de agosto del año en curso, el Ministerio del Trabajo remitió a esta Corporación la Resolución 0880 del 3 de abril de 2020, por medio de la cual se modificaron los artículos 1 y 2 de la Resolución 0852 del mismo año. Este asunto correspondió por reparto al despacho del Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, quien, a través de auto del 25 de agosto de 2020, ordenó la remisión de ese expediente -11001031500020200379500- al despacho del suscrito, con el fin de que se resuelva sobre su posible acumulación al proceso radicado bajo el número 11001031500020200379400, correspondiente al control inmediato de legalidad enunciado en el acápite anterior.

En lo que concierne a la mencionada acumulación, el despacho considera que es procedente, toda vez que existe una relación de conexidad entre los actos objeto de control, en tanto la Resolución 0880 de 2020 modificó los artículos 1 y 2 de la Resolución 0852 del mismo año; en ese sentido, como se trata del control inmediato de legalidad de dos actos administrativos que se ocupan de la misma materia[9] y tienen una conexión inescindible, su acumulación resulta procedente para garantizar la integralidad y unidad de materia, así como los principios de economía procesal, eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: AVOCAR el conocimiento de Resolución 0852 proferida el 30 de marzo de 2020 por el Ministerio del Trabajo, con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad.

SEGUNDO: ACUMULAR el proceso de control inmediato de legalidad radicado bajo número 11001031500020200379500 al proceso de esa misma naturaleza radicado bajo número 11001031500020200379400, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: AVOCAR el conocimiento de Resolución 0880 proferida el 3 de abril de 2020 por el Ministerio del Trabajo, con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad.

CUARTO: Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, FIJAR en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial un AVISO sobre la existencia del proceso de la referencia, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, a través del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co QUINTO: Por Secretaría General y de manera simultánea a la publicación del aviso, requiérase al Ministerio del Trabajo para que, en el término máximo de diez (10) días contados a partir del recibo de la correspondiente solicitud, envíe con destino a este proceso la totalidad de los antecedentes administrativos de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, debidamente identificados, clasificados, y acompañados de la explicación correspondiente, a través del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co SEXTO: Vencido el término de que trata el ordinal anterior, córrase traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para que rinda concepto respecto de la legalidad de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, a través del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co SEXTO: INVITAR, a través de los correos institucionales que aparecen en el portal web, a Fiduagraria S.A., en su calidad de vocera y representante del Fondo de Solidaridad Pensional, FIDUCIARIO (Contrato Encargo Fiduciario 604/18), a la Unidad Administrativa Prosperidad Social y al Ministerio de Hacienda para que se pronuncien por escrito sobre la legalidad de las Resoluciones 0852 del 30 de marzo y 0880 del 3 de abril de 2020, dentro del término señalado en el artículo 4 de este proveído, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 185 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

VBA/LOM ----------------------- [1]

ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. [2] Organismo púbico del orden nacional, que fue reorganizado, a través de la Ley 1444 de 2011, así: “ARTÍCULO 7o.

REORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Reorganícese el Ministerio de la Protección Social, el cual se denominará Ministerio del Trabajo y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados por las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 6o de la presente ley. Esta entidad será responsable del fomento y de las estrategias para la creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la Organización Internacional del Trabajo (OIT)” (se destaca). [3] “ARTÍCULO 257.

PROGRAMA Y REQUISITOS. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos: a) Ser Colombiano; b) Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años; c) Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional; d) Carecer de rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de Política Social; e) Residir en una institución sin ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y que no dependan económicamente de persona alguna.

En estos casos el monto se podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución.

PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellas personas que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los demás requisitos establecidos en este artículo.

PARÁGRAFO 2 o. Cuando se trate de ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad que se exige es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para dementes y minusválidos.

PARÁGRAFO 3 o. Las entidades territoriales que establezcan este beneficio con cargo a sus propios recursos, podrán modificar los requisitos anteriormente definidos”. [4] [5] Toda vez que también está dirigida al administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional –FIDUAGRARIA S.A.-. [6] “ARTICULO 208. Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley (…)” (se destaca). [7] “ARTÍCULO 59.- Funciones.

Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: “(…) “3. Cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. “(…) “5. Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica”.

(negrilla fuera del texto). [8] “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo”. [9] Pago adicional y anticipado a los beneficiarios del Programa Colombia Mayor.