RECURSO DE REPOSICIÓN - Contra auto que avocó conocimiento del control inmediato de legalidad / RECURSO DE REPOSICIÓN – No repone El Despacho considera conveniente precisar que de la revisión formal que exige esta primera etapa, para poder avocar el conocimiento vía medio de control automático de legalidad de la resolución 2433 de 2020, se advierte que en sus consideraciones dicho acto administrativo de carácter general deja en evidencia que tiene como fundamentos el decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y los artículos 5 y 6 del decreto legislativo 491 de 2020, en cuanto a la ampliación de términos para resolver las peticiones y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Así las cosas, como se manifestó en el auto recurrido el factor o de motivación o causa que exige el inciso 1º del artículo 136 del CPACA, se insiste en esta etapa inicial, según el cual el acto a controlar debe provenir del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, se encuentra acreditado, (…), la resolución 2433 de 2020 da cuenta que tuvo como fundamentos tanto el decreto declarativo del Estado de Excepción, como el Decreto Legislativo 491 de 2020.

(…). [F]rente a la glosas de que el acto escrutado tan solo contiene una mera mención de las normas de excepción o que podía ser expedido a partir de las disposiciones administrativas propias de la emergencia sanitaria, en tanto corresponde al estudio de fondo determinar –y no al auto de avocación- si las medidas adoptadas corresponden o no, están conexas o no a la legislación extraordinaria.

Con todo es una verdad ineluctable que la suspensión de términos para las actuaciones administrativas, disciplinarias e incluso jurisdiccionales, está contenida en el bloque normativo del estado de excepción, lo cual fue motivado porque las competencias ordinarias de las autoridades administrativas resultaban insuficientes para adoptar las herramientas necesarias, prontas e inmediatas que se requieren para hacer frente a la pandemia por COVID-19, como en sus reiterados actos lo manifestó el legislador de excepción. (…).

En este orden de ideas y advirtiendo que la resolución que se analiza refiere medidas relacionadas con la suspensión y la ampliación de términos para contestar las peticiones radicadas ante la entidad, es lo procedente concluir que procura por la adopción de mecanismos a los que refieren los Decretos 417 y 491 de 2020, lo que permite al Despacho concluir que el fundamento de la Resolución 2433 de 2020, no se limita al Decreto 457 de 2020 y la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, como lo entiende la recurrente, sino que en realidad tuvo en consideración el decreto por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 491 de 2020 cuyo fin es conjurar los efectos de la declaratoria del Estado de Excepción, lo cual permite que sea analizado vía medio de control inmediato de legalidad.

Sin perjuicio de lo anterior, resta afirmar que será análisis propio del fallo definir si las medidas adoptadas en la plurimencionada Resolución 2433 de 2020, desarrollan o no el decreto que declaró el estado de excepción, pero no en esta precaria etapa que se limita a establecer aspectos formales relacionados con el factor subjetivo o de autoría según el cual la autoridad que expidió el acto a controlar sea del nivel nacional, factor de objeto que el acto sea de carácter general y el factor de motivación o causa que como ya se explicó esta cumplido en este caso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 1 / DECRETO ORDINARIO 457 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01452-00 Actor: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Demandado: RESOLUCIÓN No. 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resuelve recurso de reposición. Acto escrutado invoca y desarrolla la legislación de emergencia AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Séptima Delegada contra el auto de 28 de abril de 2020 por medio del cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 2433 DEL 2 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Director General (E) de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES -, “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19.

I.

ANTECEDENTES 1. Auto recurrido Mediante auto de 28 de abril de 2020, el Despacho decidió que era procedente avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 2433 de 2 de abril de 2020, expedida por el Director General (E) de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES -, “Por la cual se suspenden términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y se dictan otras disposiciones”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o Coronavirus. 2.

Recurso de reposición La señora Agente del Ministerio Público, mediante escrito presentado el día 4 de mayo de la presente anualidad, solicitó la revocatoria del auto avocatorio de 28 de abril de 2020. Como sustento de su inconformidad, expuso que el acto objeto de estudio no es pasible de control inmediato de legalidad, puesto que no se expidió con fundamento o en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, sino que deviene del Decreto 457 de 2020, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional del 25 de marzo al 13 de abril de 2020, el cual se funda en la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 385 de 2020.

Señaló que la declaratoria de emergencia sanitaria es una medida con la que cuentan las autoridades sanitarias para afrontar las situaciones de salud que amenacen el territorio de su jurisdicción, y de conformidad con el artículo 488 de la Ley 9ª de 1979 y el Decreto 780 de 2016, es el Ministerio de Salud y Protección Social la máxima autoridad de policía en materia de salud, por lo que en el marco de sus competencias puede emitir las acciones para prevenir, mitigar, controlar o eliminar la propagación del virus.

Adujo que las medidas sanitarias que devienen de la emergencia sanitaria más allá de las disposiciones sobre higiene, lo que pretenden es la reducción de las aglomeraciones mediante la implementación del trabajo en casa tanto en el sector público como en el privado. En ese sentido, la directiva presidencial 002 de 12 de marzo de 2020 dispuso como medidas para atender la contingencia el uso de las TICS para la continuidad de la prestación de los servicios por las entidades públicas.

Con base en lo anterior, diversos organismos expidieron actos administrativos para adoptar su plan de contingencia. La emergencia sanitaria difiere del Estado de Excepción en que el segundo, está encaminado a contener los efectos económicos de la imposición de las medidas sanitarias, y a apoyar el sector salud ante las posibles deficiencias por la situación. Con base en lo expuesto, adujo que no basta con que en la motivación del acto se haya hecho referencia a un decreto legislativo, pues es necesario que lo dispuesto en el acto que se escruta desarrolle alguna de las medidas adoptadas en el marco de la anormalidad y no que haya sido un despliegue de las funciones ordinarias.

Considera entonces, que el acto objeto de control “si bien en un aparte de sus motivaciones hace expresa mención a los Decretos legislativos 417 y 491 de 2020, no cumple la condición de ser un acto que desarrolle un decreto legislativo y, en consecuencia, no es susceptible del control de legalidad.”. Estimó que el contenido material del acto hace parte del plan de contingencia para hacer frente a la emergencia sanitaria pero no contiene relación alguna con algún decreto legislativo que desarrolle medidas para mitigar los efectos que conllevaron a la declaración del Estado de Excepción. Respecto al DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, señaló que aunque autoriza a las entidades a suspender términos, no se requiere la habilitación de medidas excepcionales por parte del ejecutivo para adoptar dicha decisión, pues es una facultad de que están dotados los titulares de la función administrativa, disciplinaria y judicial, por lo cual no se requiere la declaración de anormalidad para ello.

Conforme a lo expuesto, manifestó que “el que el acto cuyo conocimiento se avocó haga referencia expresa al Decreto Legislativo 491 de 2020, no le imprime la naturaleza de un acto dictado como desarrollo de este, en tanto, se insiste, la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, disciplinarias y judiciales hace parte de las atribuciones ordinarias de las autoridades en relación con un hecho que así lo exija…”, por lo que la suspensión de términos al interior de la ADRES, fue por razón de la emergencia sanitaria, en cuanto a evitar el contagio y lograr un aislamiento efectivo, pues ante la imposibilidad de acudir a las instalaciones de la entidad y de contar con expedientes digitales, era necesario para garantizar el debido proceso y el acceso a la administración. 3.

Traslado del recurso de reposición Los 3 días de traslado del recuso, señalados en el artículo 319[1] del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión del artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, se corrieron en los avisos fijados por la Secretaría General de esta Corporación los días 28 de abril, 28 de agosto[2] y 8 de septiembre de 2020[3], sin que en dichas oportunidades se hicieran pronunciamientos al respecto.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia, procedencia y oportunidad del recurso El trámite del control inmediato de legalidad se encuentra descrito en el artículo 185 del CPACA, en los siguientes términos: “Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.

Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.

Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional” (negrillas propias).

En este caso, no es propio hablar de la admisión de una demanda, comoquiera que el mecanismo judicial en cuestión opera de manera automática, sobre los actos generales remitidos por las autoridades en ejercicio de su función administrativa o por su aprehensión oficiosa por parte del juzgador contencioso, que decide, mediante providencia motivada, avocar el conocimiento de aquellos asuntos que satisfacen las exigencias legales para ello.

De las disposiciones transcritas se observa que no se contempla expresamente la existencia de recursos en contra de dicha providencia, pero tampoco prohibición alguna en ese sentido. De tal suerte, resulta aplicable al artículo 242 de la aludida codificación, el cual señala que “salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica”, para cuya oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en las normas de procedimiento civil.

En cuanto concierne al recurso presentado por el Ministerio Público en el asunto de la referencia, se tiene que su presentación es oportuna, ya que el auto de 28 de abril de 2020 fue notificado el 29 del mismo mes y año, el término de su ejecutoria venció el 6 de mayo de 2020 y el recurso se interpuso el 4 de mayo del presente año. 2. Caso concreto En síntesis, la recurrente considera que la resolución no es pasible de control inmediato de legalidad porque se funda en el Decreto Ordinario 457 de 2020 que a su vez parte de la declaración de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, razones por las que considera que la decisión que se adoptó en el acto que se pretende controlar, responde a las medidas que debían adoptarse como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria, la cual no tiene relación o puede considerarse como un desarrollo de un decreto legislativo devenido de la Declaratoria de excepción y que el hecho de que mencione o haga referencia expresa al DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, no le imprime la naturaleza de haber sido dictado como desarrollo de este.

El Despacho considera conveniente precisar que de la revisión formal que exige esta primera etapa, para poder avocar el conocimiento vía medio de control automático de legalidad de la RESOLUCIÓN 2433 DE 2020, se advierte que en sus consideraciones dicho acto administrativo de carácter general deja en evidencia que tiene como fundamentos el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y los ARTÍCULOS 5° Y 6° DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, en cuanto a la ampliación de términos para resolver las peticiones y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Así las cosas, como se manifestó en el auto recurrido el factor o de motivación o causa que exige el inciso 1º del artículo 136 del CPACA, se insiste en esta etapa inicial, según el cual el acto a controlar debe provenir del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, se encuentra acreditado, pues como ya se demostró, la RESOLUCIÓN 2433 DE 2020 da cuenta que tuvo como fundamentos tanto el decreto declarativo del Estado de Excepción, como el Decreto Legislativo 491 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, específicamente sus artículos 5° y 6°.

De otro lado, de la lectura de la Resolución objeto del presente recurso, se advierte que no solamente se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas y disciplinarias que se adelanten ante la ADRES, sino que además, se amplió el término de contestación de las peticiones de conformidad con el ARTÍCULO 5° DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020, se estableció que la notificación y comunicación de los actos administrativos se haría por medios electrónicos previa autorización del interesado, el trámite a seguir mientras perdure la situación de emergencia para obtener la indemnización por incapacidad permanente y por muerte y gastos funerarios, entre otros, consideración que lleva a contradecir el fundamento de la impugnación, frente a la glosas de que el acto escrutado tan solo contiene una mera mención de las normas de excepción o que podía ser expedido a partir de las disposiciones administrativas propias de la emergencia sanitaria, en tanto corresponde al estudio de fondo determinar –y no al auto de avocación- si las medidas adoptadas corresponden o no, están conexas o no a la legislación extraordinaria.

Con todo es una verdad ineluctable que la suspensión de términos para las actuaciones administrativas, disciplinarias e incluso jurisdiccionales, está contenida en el bloque normativo del estado de excepción, lo cual fue motivado porque las competencias ordinarias de las autoridades administrativas resultaban insuficientes para adoptar las herramientas necesarias, prontas e inmediatas que se requieren para hacer frente a la pandemia por COVID-19, como en sus reiterados actos lo manifestó el legislador de excepción. Conviene señalar que el DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020, en sus considerandos, estableció que la OMS recomendó adoptar medidas que procuren por el distanciamiento y el aislamiento social, el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Así mismo, como fundamento del decreto en mención se pone de presente que para limitar la propagación del virus y proteger la salud será pertinente propender porque, entre otros, los funcionarios públicos puedan atender a los usuarios de manera no presencial o cuando sea del caso suspender los términos de las actuaciones en curso, por lo que su cercanía o puntos de coincidencia con las motivaciones y propósitos de la emergencia sanitaria administrativa, no desdice de la posibilidad del paralelismo normativo entre las normas ordinarias y las de excepción, pues es claro que éstas últimas no tienen por finalidad inhibir las competencias regulares de las entidades administrativas si no potencializarlas, a fin de hacer frente a la causa generadora del estado de excepción. En este orden de ideas y advirtiendo que la resolución que se analiza refiere medidas relacionadas con la suspensión y la ampliación de términos para contestar las peticiones radicadas ante la entidad, es lo procedente concluir que procura por la adopción de mecanismos a los que refieren los Decretos 417 y 491 de 2020, lo que permite al Despacho concluir que el fundamento de la Resolución 2433 de 2020, no se limita al Decreto 457 de 2020 y la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, como lo entiende la recurrente, sino que en realidad tuvo en consideración el decreto por medio del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 491 de 2020 cuyo fin es conjurar los efectos de la declaratoria del Estado de Excepción, lo cual permite que sea analizado vía medio de control inmediato de legalidad.

Sin perjuicio de lo anterior, resta afirmar que será análisis propio del fallo definir si las medidas adoptadas en la plurimencionada Resolución 2433 de 2020, desarrollan o no el decreto que declaró el estado de excepción, pero no en esta precaria etapa que se limita a establecer aspectos formales relacionados con el factor subjetivo o de autoría según el cual la autoridad que expidió el acto a controlar sea del nivel nacional, factor de objeto que el acto sea de carácter general y el factor de motivación o causa que como ya se explicó esta cumplido en este caso.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.

RESUELVE

PRIMERO: NO REPONER la decisión adoptada en el auto de 28 de abril de 2020, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En caso de que no se haya cumplido en su totalidad las órdenes impartidas en dicha providencia, DÉSE inmediato cumplimiento, y una vez vencidos los términos allí concedidos, procédase de conformidad.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] “El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria.

Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110.” (Subrayado fuera del texto original). [2] En cumplimiento de auto del 20 de agosto de 2020. [3] En cumplimiento de auto del 4 de septiembre de 2020.