ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – No se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO PROCEDIMENTAL – Se omitió el procedimiento legalmente establecido / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN – Estudio debe ser surtido por el superior jerárquico / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA – Estudio debe ser surtido por el superior jerárquico y no por el juez de primera instancia [A]l haber considerado que el recurso no era procedente por las razones que estimara en su providencia y, teniendo en cuenta que la sociedad accionante presentó recurso de reposición y en subsidio queja contra esa decisión, lo procedente era darle trámite a este último recurso para que el juez de segunda instancia analizara lo relacionado con la procedencia o no del recurso de apelación presentado contra la decisión del 31 de octubre de 2019, por la que se resolvió negar un recurso de reposición contra la providencia del 30 de agosto de 2018, apelación declarada improcedente mediante auto del 5 de diciembre de 2019.
(…) Ahora bien, no pasa por alto la Sala que otro de los argumentos que le indicó el tribunal al recurrente en su providencia, tiene que ver con la posibilidad, que a juicio de esa Corporación existía, de haberse presentado recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión del 30 de agosto de 2018 (por la que se declaró cumplida la obligación por parte de la DIAN de reconocer lo relacionado con intereses moratorios) para de esta manera eventualmente habilitar el recurso de queja, aspecto que no está regulado en las normas procesales y que queda en una apreciación del tribunal de la forma como debieron presentarse los recursos, pero que no atiende a la realidad procesal, pues es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –y el Código General del Proceso en lo no regulado–, donde se encuentran las reglas para que un recurso proceda, y si este es principal o subsidiario, y como se señaló por esta Sección al resolver un recurso de queja [nota al pie 12], los recursos en vía judicial deben ser interpuestos directamente y no como subsidiarios.
(…) Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se llega a una segunda conclusión, en relación con lo pretendido por el actor frente al auto del 5 de diciembre de 2019 –que declaró improcedente el recurso de apelación–, y es la de entender que en relación con dicha providencia no puede haber pronunciamiento en este momento, pues solo cuando se analice por el superior la procedencia o no del recurso de apelación, será cuando el que el juez natural podrá verificar lo relacionado con la resolución o no de todos los puntos planteados en el recurso de reposición, pues está pendiente de verificar por el superior, al resolver la queja, si el recurso de apelación interpuesto por la sociedad tutelante era o no procedente, de acuerdo con la situación concreta, y de allí, si se considera mal denegado el recurso, podrá continuarse con el debate de fondo.
(…) De esta manera, queda resuelto el problema jurídico: el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, incurrió en los defectos propuestos, al declarar improcedente el recurso de queja presentado por la sociedad Autopistas de Santander S.A., al haber dado una interpretación al artículo 245 del CPACA que no atiende al espíritu de la norma.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 245. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03494-00(AC) Actor: AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la sociedad Autopistas de Santander S.A., de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 31 de julio de 2020, la sociedad Autopistas de Santander S.A., por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso, al derecho al acceso de la administración de justicia, al derecho a la doble instancia y a la observancia de la prevalencia del derecho sustancial.
“SEGUNDO: REVOCAR el Auto del 05 de diciembre de 2019 que resuelve declarar improcedente el recurso de apelación contra el auto del 31 de octubre de 2019 y el Auto del 12 de marzo de 2020, que resuelve declarar improcedente el recurso de queja y, en su lugar, CONCEDER, los recursos de alzada ante el superior, para que fallen de fondo el recurso de apelación del 05 de noviembre de 2019 contra el auto del 31 de octubre de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta – Sub-Sección “A”.
Magistrada (…) derivados del Expediente No. 25000-23-37-000-2016-01847-00”. 2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2006, se suscribió un contrato de concesión entre el Instituto Nacional de Concesiones “INCO” (hoy Agencia Nacional de Infraestructura –ANI) y la sociedad Autopistas de Santander S.A. para realizar todo lo relacionado con los diseños, gestión, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto de concesión vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga-ZMB”. 2.2.
Luego de una serie de diferencias surgidas entre las partes, y de convocado Tribunal de Arbitramento con el fin de dirimir la demanda arbitral que fue presentada, se definió de común acuerdo dar por terminado en forma anticipada el Contrato de Concesión suscrito y mediante Acta No. 65 – Auto No.77 del 18 de febrero de 2016 el tribunal reconoció a favor del concesionario –Autopistas de Santander S.A–, la suma de $108.781.410.385. 2.3.
Mediante Resolución de Compensación (ST) No. 608-605 del 15 de marzo de 2016[1], se resolvió reconocer y compensar las obligaciones tributarias del contribuyente Autopistas de Santander S.A. “con cargo al crédito reconocido mediante la providencia o Auto del 18/02/2016 Tribunal de Arbitramento, con fecha de ejecutoria el 16 de febrero de 2016”, por un valor de $11.997.568.000[2]. 2.4.
El citado acto administrativo fue objeto de recursos en vía gubernativa y finalmente se confirmó la decisión. 2.5. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Autopistas de Santander S.A. demandó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, pretendiendo la nulidad parcial de los actos administrativos por los que se resolvió el reconocimiento y compensación de las obligaciones tributarias.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declarara que la sociedad no estaba obligada a pagar la liquidación oficial de revisión de renta 2009 del 15 de enero de 2015 por valor de 11.997.566.000., por cuanto dicho acto administrativo no era exigible al haberse presentado demanda de nulidad y restablecimiento contra el mismo ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado con el No. 25000-23-37- 000-2016-01218-00.
Igualmente pidió que se ordenara a la DIAN a reparar el daño causado y se dispusiera la devolución de la suma de $11.997.568.000, junto con los intereses que el Estatuto Tributario ordena cuando una devolución no la efectúa dentro del término establecido en el artículo 855. 2.6. Por auto del 24 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, admitió la demanda. 2.7.
Posteriormente, la sociedad Autopistas de Santander S.A. presentó reforma de la demanda, escrito que fue inadmitido mediante auto del 21 de junio de 2017, por considerar que debía consolidarse y armonizar lo solicitado con el escrito de demanda inicialmente presentado, y en consecuencia, presentar un solo escrito integrado de la demanda y su reforma. 2.8.
El 17 de julio de 2017, la DIAN presentó al proceso oferta de revocatoria de los actos administrativos objeto de discusión dentro del medio de control, lo cual fue aceptado por la sociedad, y así se manifestó al tribunal mediante escrito del 21 de julio de 2017. 2.9. Mediante providencia del 30 de agosto de 2017, el tribunal aprobó la oferta de revocatoria directa presentada por la DIAN (Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá), y ordenó que en el término de diez (10) días se procediera a emitir el acto administrativo correspondiente de revocatoria directa parcial de la resolución de compensación y de los actos que la confirmaron, devolviendo a su vez a la sociedad Autopistas de Santander S.A. la suma compensada por renta de 2009, equivalente a $11.997.566.000, más los intereses moratorios que se hubieran causado; en consecuencia, se declaró terminado el proceso.
Como fundamento de esa decisión, indicó que existía una relación directa de la oferta entre los actos administrativos demandados, el objeto de la decisión y la forma en que se proponía restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados. Sostuvo que la parte demandante había renunciado expresamente al traslado ordenado en el artículo 95 del CPACA, razón por la que se aprobaba la oferta de revocatoria directa presentada por la entidad demandada – DIAN. 2.10.
El 23 de marzo de 2018, la sociedad actora manifestó al tribunal que la DIAN no había dado cumplimiento a lo ordenado en la providencia del 30 de agosto de 2017, en cuanto se canceló el valor correspondiente a la suma compensada por valor de $11.997.568.000, pero se dejaron de cancelar los intereses moratorios. Explicó que mediante Resolución No. 634-005061 del 6 de octubre de 2017, notificada el 10 de octubre de 2017, la DIAN revocó parcialmente la Resolución de Compensación (ST) No. 608-605 del 15 de marzo de 2016 y ordenó la devolución de $11.997.568.000 mediante TIDIS, pero que no se pagaron los intereses de mora, por lo que se solicitó información al respecto sin que a la fecha de presentación de la demanda hubiera respuesta. 2.11.
Mediante auto del 10 de mayo de 2018, el tribunal requirió a la DIAN para que dentro del término de diez (10) días acreditara el cumplimiento de las órdenes impartidas en el auto del 30 de agosto de 2017, en lo referente a la liquidación y pago de intereses moratorios. 2.12. En cumplimiento a la orden dada por el tribunal, la DIAN aportó al proceso la Resolución No. 001864 del 5 de abril de 2019, por la que se reconoció a favor de la sociedad Autopistas de Santander S.A. la suma de $355.017.000, por concepto de intereses moratorios. 2.13.
Mediante providencia del 30 de agosto de 2018, el tribunal consideró que la DIAN había cumplido con la obligación de reconocer el pago de los intereses moratorios a favor de la sociedad, lo cual estaba soportado en el acto administrativo aportado por la entidad al proceso. 2.14. Contra esa decisión la sociedad accionante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto en auto del 31 de octubre de 2019, en el que no se repuso la decisión. 2.14.1.
El tribunal consideró que en la oferta de revocatoria directa que en su momento presentó la DIAN y que fue aceptada por la accionante, se señaló que se daría aplicación al artículo 864 del Estatuto Tributario en lo relativo a la tasa de interés en materia de devoluciones, y que esa norma remitía al artículo 863 ibídem, de manera que, pese a que esta última disposición no quedó contemplada en la oferta presentada, era un artículo plenamente aplicable, al ser la norma que regulaba todo lo relacionado con intereses corrientes y moratorios en devoluciones. 2.14.2.
De allí, advirtió que en el caso concreto el saldo a favor fue confirmado en la providencia del 30 de agosto de 2017, en el que se aceptó la oferta de revocatoria directa parcial de los actos demandados y se ordenó la devolución de saldos a la sociedad Autopista de Santander, de tal manera que era a partir del día siguiente a la ejecutoria de dicha providencia que se generaban intereses moratorios, como acertadamente lo concluyó la DIAN, es decir, desde el 5 de septiembre de 2017 hasta el 10 de octubre de 2017, cuando quedó en firme el reconocimiento de los mismos. 2.15.
La sociedad accionante presentó recurso de apelación contra la decisión del 31 de octubre de 2019, el que fue declarado improcedente por auto del 5 de diciembre de 2019, en síntesis, porque contra las providencias que resuelven la reposición no procede ningún recurso, salvo que la decisión contenga puntos no decididos en el recurso, lo que no ocurría en el presente caso. 2.16.
Contra la anterior decisión, la sociedad tutelante interpuso recurso de reposición y en subsidio queja, los que fueron declarados improcedentes por auto del 12 de marzo de 2020, bajo el argumento que la procedencia de tales recursos se da cuando se niega el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 353 del CGP, y en este caso se había era declarado improcedente la alzada.
Indicó además que, de haberse presentado recurso de reposición y en subsidio apelación, eventualmente se hubiera habilitado la posibilidad de que fuera procedente la queja, pero no en la forma en que se presentó, esto es, directamente la apelación. 2.17. Esta última decisión se notificó por estado y por correo electrónico el 13 de marzo de 2020. 3.
Fundamentos de la acción Considera la sociedad Autopistas de Santander S.A., que las decisiones del 5 de diciembre de 2019 –por la que se declara improcedente el recurso de apelación presentado contra la providencia del 31 de octubre de 2019–, y del 12 de marzo de 2020 –que declaró improcedente los recursos de reposición y en subsidio queja contra el proveído del 5 de diciembre de 2019–, incurren en los siguientes defectos: 3.1.
Defecto sustantivo, ya que en la decisión del 5 de diciembre de 2019, pese a transcribir el inciso cuarto del artículo 318 del CGP, insiste en no declarar la procedencia del recurso de apelación, sin entrar a revisar que el auto del 31 de octubre de 2019, no resolvió todos los puntos argumentados, que eran cuatro en total. Igualmente, sostuvo que el auto del 12 de marzo de 2020 incurre en defecto sustantivo, al exigir unos requisitos para la procedencia del recurso de apelación y el recurso subsidiario de queja, al mencionar que para que fueran procedentes, se debió interponer recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto del 30 de agosto de 2018 –providencia mediante la que se consideró que la DIAN había dado cumplimiento a lo ordenado en el auto del 30 de agosto de 2017–.
Frente a este último aspecto, mencionó que basta revisar los requisitos del recurso de apelación contra autos contemplado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el inciso cuatro del artículo 318 del CGP. Del recurso de queja, advirtió que los requisitos para su procedencia están contemplados en el artículo 245 del CPACA, y por remisión, para su trámite se encuentra el artículo 353 del CGP, en el que no se indica que el recurso de apelación se deba solicitar de forma subsidiaria con el de reposición, como se indicó en la providencia cuestionada. 3.2.
Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, concretamente en relación con la providencia del 12 de marzo de 2020, en la medida que en dicho auto se anuncia que para la procedencia del recurso de queja, según el artículo 245 del CPACA, era necesario que el recurso de apelación se hubiera negado y que lo que sucedió fue que se declaró improcedente.
Concluyó sobre este punto que “la anterior apreciación por parte del Tribunal de Cundinamarca, es un ‘epigrama’, es decir ‘una frase breve e ingeniosa’, para tomar una decisión por vías de hecho, toda vez, que es indiferente, utilizar las palabras negar, denegar o declarar por improcedente un recurso de alzada, porque todas significan que se rechaza el recurso”. 3.2.1.
Frente al recurso de reposición, señaló que si se coteja el recurso de reposición presentado contra la decisión del 30 de agosto de 2018 y el auto del 31 de octubre de 2019 que lo resolvió, tres (3) de los puntos no fueron resueltos, de manera que debió accederse al recurso de apelación interpuesto, conforme lo indica el inciso cuarto del artículo 318 del CGP.
Sostuvo que al momento de presentar el recurso de queja, se le puso de presente al tribunal en un cuadro comparativo en el que se advierte que se guardó silencio frente a tres de los cuatro puntos presentados en su momento en el recurso de reposición y que únicamente hubo un pronunciamiento en relación con la aplicación del artículo 863 del Estatuto Tributario, guardando silencio sobre: (i) el punto de los intereses que se hayan causado;
(ii) lo relacionado con el daño patrimonial causado con la compensación indebida, como argumento para el pago de los intereses desde el 21 de mayo de 2016; y (iii) el restablecimiento del derecho para efectos de argumentar el pago de los intereses moratorios desde el 21 de mayo de 2016 y el 4 de septiembre de 2017, el cual se encuentra expresamente ofrecido en la oferta de revocatoria directa por parte de la DIAN. 3.2.2.
Del recurso de apelación, indicó que el auto del 31 de octubre de 2019 por el que se resolvió el recurso de reposición, ponía fin al proceso y por tanto encuadraba en el numeral 3º del artículo 243 del CPACA e igualmente en el inciso cuatro del artículo 318 del Código General del Proceso en la medida en que, como se dijo, no se resolvieron todos los puntos presentados en el recurso de reposición. 3.2.3.
Del recurso subsidiario de queja, advirtió que se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 353 del CGP, al haberse interpuesto el recurso de reposición y en subsidio queja contra la decisión del 5 de diciembre de 2019, por la que se denegó el recurso de apelación. Mencionó dos de los argumentos dados en el auto del 12 de marzo de 2020 para declarar improcedente el recurso de queja: (i) por una parte, que para que en buena medida procediera la queja, se debió interponer recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 30 de agosto de 2019 –por el que se consideró que la DIAN cumplió con lo dispuesto en el auto del 30 de agosto de 2017–.
(ii) y por otra, que la queja era procedente contra el auto que niega la apelación y que en su caso se declaró fue la improcedencia del mismo. Frente a la primera manifestación hecha en el referido auto, indicó que no se advierte en las normas procesales que lo rigen, la obligatoriedad de presentar recurso de apelación para de esta manera dar curso a la procedencia del recurso de queja.
Que la única exigencia que existe es la contemplada en inciso cuarto del artículo 318 del CGP en cuanto a los puntos presentados en el recurso de reposición que no hubieren sido resueltos. Y con respecto al segundo argumento de la providencia del 12 de marzo, indicó que es indiferente utilizar las palabras, negar, denegar o declarar improcedente un recurso de alzada, ya que lo que esto significa en últimas, es que se rechaza el recurso y que bien sea que se niegue, se rechace o se declare improcedente el recurso, queda habilitada la posibilidad de que se presente el de queja. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Inicialmente por auto del 6 de agosto de 2020, se inadmitió la demanda de tutela y se ordenó al apoderado de la sociedad accionante Autopistas de Santander S.A., que subsanara la demanda, en relación con el poder otorgado para actuar. 4.2. Subsanado el punto requerido, por auto del 21 de agosto de 2020 se admitió la presente acción, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular como tercero con interés a la DIAN, quien actuó como parte demandada dentro del proceso ordinario. 4.3.
La Unidad Administrativa Especial, Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales “DIAN”, manifestó que las decisiones judiciales que se cuestionan a través de la presente acción no son decisiones que ponen fin al proceso judicial, lo que hace que no se cumpla con el requisito de subsidiariedad. Además, que no se trata de un asunto que revista relevancia constitucional, sino que se trata de una inconformidad en relación con las decisiones adoptadas por el tribunal.
Del requisito de inmediatez, consideró que teniendo en cuenta que la decisión que puso fin al proceso fue la providencia del 30 de agosto de 2017 y que, fue a partir de allí que la parte actora indica lo relacionado con el pago de los intereses moratorios que reclama, han transcurrido más de seis meses como término prudencial para la presentación de la tutela.
Se refirió al defecto sustantivo y precisó que no se configuran los elementos que permitan inferir la configuración del mismo y que amerite una revisión por parte del juez constitucional. 4.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, explicó que contrario a lo afirmado por la parte accionante, el recurso de reposición que se presentó contra la decisión del 30 de agosto de 2018, fue resuelto en su integridad mediante providencia del 31 de octubre de 2019, cuyos apartes transcribió. De allí que, el recurso de apelación que fue interpuesto por la sociedad actora contra la decisión del 31 de octubre de 2019 fuera improcedente, en la medida en que todos los puntos de la reposición fueron resueltos.
Ahora, en cuanto a la improcedencia del recurso de reposición y en subsidio queja contra el auto del 5 de diciembre de 2019, dijo no haberse cumplido con los “rituales legales” para su procedencia y reiteró las razones por las que insiste, no era posible dar trámite al mismo. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[3], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[4] y especiales[5] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. 3. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, incurrió en los defectos sustantivo y procedimental al proferir las decisiones del 5 de diciembre de 2019 –por la que se declaró improcedente el recurso de apelación presentado contra el auto del 31 de octubre de 2019 en el que se negó un recurso de reposición[6]–, y del 12 de marzo de 2020 –por la que se declaró improcedente el recurso de queja presentado contra el auto del 5 de diciembre de 2019–. 4.
Alcance de los defectos sustantivo y procedimental, y su análisis en el caso concreto 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión[7]. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 4.2. Por su parte, en relación con el defecto procedimental, la Corte Constitucional ha señalado “que se incurre en un defecto procedimental, cuando el funcionario judicial encargado de adoptar la decisión, no actúa ciñéndose a los postulados procesales aplicables al caso y, a contrario sensu, desconoce de manera evidente los supuestos legales, lo cual finalmente deriva en una decisión manifiestamente arbitraria que, [de manera directa], vulnera derechos fundamentales”[8].
Igualmente, la Corte ha reconocido dos modalidades de este defecto: 1) absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y 2) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales. 4.3.
En el caso concreto, se advierten las siguientes actuaciones procesales por parte del tribunal accionado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la sociedad Autopistas de Santander S.A. en contra de la DIAN, concretamente desde el momento en el que dicha entidad presentó oferta de revocatoria directa parcial de la Resolución de Compensación 608-605 del 15 de marzo de 2016 y de los actos administrativos emitidos en vía gubernativa que la confirmaron: ➢ Por auto del 30 de agosto de 2017, el tribunal resolvió aprobar la oferta de revocatoria directa presentada por la DIAN, previa aceptación por parte de la sociedad Autopistas de Santander S.A. ➢ El 23 de marzo de 2018 la sociedad accionante indicó que la entidad demandada no había dado cumplimiento a lo ordenado en el citado auto concretamente en lo relacionado con el pago de intereses moratorios. ➢ El tribunal mediante auto del 10 de mayo de 2018 requirió a la DIAN para que informara sobre el cumplimiento de tal obligación. ➢ Luego de contar con la información, el tribunal por auto del 30 de agosto de 2018, declaró el cumplimiento de la obligación en relación con el reconocimiento de los intereses moratorios por parte de la DIAN. ➢ Contra esa decisión, el apoderado de la sociedad actora presentó recurso de reposición, el que fue resuelto negativamente en providencia del 31 de octubre de 2019. ➢ Inconforme con la decisión, la sociedad interpuso recurso de apelación, el que fue declarado improcedente en auto del 5 de diciembre de 2019. ➢ Contra el auto del 5 de diciembre de 2019, la actora presentó recurso de reposición y en subsidio queja, que igualmente fue declarado improcedente en providencia del 12 de marzo de 2020. 4.4.
En punto a la discusión, advierte la Sala que la inconformidad de la sociedad radica en las dos últimas decisiones, por un lado, el auto del 5 de diciembre de 2019 que declara improcedente el recurso de apelación contra la decisión del 31 de octubre que negó un recurso de reposición y, por el otro, el auto del 12 de marzo de 2020 que declaró improcedente el recurso de queja.
Pues bien, el auto del 5 de diciembre de 2019 que resolvió el recurso de apelación contra la decisión del 31 de octubre de ese mismo año, luego de citar los artículos 242 y 243 del CPACA y el artículo 318 del CGP, consideró: “Es así como en aplicación de las normas antes citadas, es evidente que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante no es procedente, pues contra las providencias que resuelven la reposición no es susceptible de (sic) ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior.
Al respecto y luego de revisar la providencia recurrida (Auto del 31 de octubre de 2019), se observa que en la misma se decidieron los puntos cuestionados en su momento por el apoderado de la demandante, en relación al cumplimiento de las órdenes impartidas en el auto del 30 de agosto de 2017, por lo cual y dado lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 318 del Código General del Proceso, el recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra de la providencia del 31 de octubre de 2019, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición, es improcedente, por lo cual no es posible su concesión”.
Ahora bien, presentados los recursos de reposición y en subsidio queja contra la anterior decisión, el tribunal accionado en providencia del 12 de marzo de 2020 los declaró improcedentes. Para ello, citó los artículos 242, 243 y 245 del CPACA, así como el artículo 318 del CGP, y fundamentó la decisión así: “Revisadas las normas acordes al caso que hoy nos ocupa, así como el fundamento fáctico del mismo, para este Despacho no es procedente el recurso de reposición y en subsidio queja, por las siguientes razones: La parte actora en un principio, presentó recurso de reposición en contra del auto del 31 de agosto de 2018 (Providencia mediante la cual, se consideró que la DIAN cumplió con lo ordenado en el auto del 30 de agosto de 2017), el cual fue desatado mediante auto del 31 de octubre de 2019, donde se resolvió no reponer el auto de fecha 31 de agosto de 2018.
Pese a que el inciso 4º del artículo 318 del Código General del Proceso es claro al establecer, que las providencias que decidan un recurso de reposición no son susceptibles de ningún otro recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos; pese a lo anterior la parte actora interpuso en fecha del 5 de noviembre de 2019, recurso de apelación contra la providencia del 31 de octubre de 2019, recurso este que fue desatado mediante proveído del 5 de diciembre de 2019, donde en claro apego a las normas del derecho, en especial el artículo 243 del C.P.A.C.A. se resolvió declarar improcedente el recurso presentado.
Ahora y pese a que la decisión adoptada por este Despacho en auto del 30 de agosto de 2018, ya fue objeto de recurso y que la decisión tomada para resolver tal recurso no es objeto de recurso alguno, y dadas las reiteraciones en que se le ha expuesto esto al demandante, el mismo insiste en recurrir de manera errónea lo decidido, tan es así que en fecha del 10 de diciembre de 2019, interpone en contra del auto del 5 de diciembre de 2019 (Providencia mediante la que se decidió declarar improcedente el recurso de apelación presentado en contra del auto del 31 octubre de 2019), recurso de reposición y en subsidio el de queja.
Sobre este recurso es preciso mencionar, que de conformidad con el 353 del Código General del Proceso, el recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición, contra el auto que negó la apelación, procedimiento este que no ha sido cumplido por causa del mismo apoderado de la parte actora, ya que para proceder en buena medida para este recurso, debió haber interpuesto inicialmente el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra del auto del 30 de agosto de 2018 (Providencia mediante la cual, se consideró que la DIAN cumplió lo ordenado en el auto del 30 de agosto de 2017).
Es así que la parte actora, al solo haber recurrido en reposición el mencionado auto del 30 de agosto de 2018, permitió con la decisión que desató dicho recurso el apego de lo establecido en el inciso 4º del artículo 318 del Código General del Proceso, que no sea susceptible de ser recurrida nuevamente dicha providencia, haciendo del recurso de apelación interpuesto por la accionante en fecha del 5 de noviembre de 2019, que este sea improcedente, tal como así lo declaró este Despacho con auto del 5 de diciembre de 2019.
Dado lo anterior y ya que para la procedencia del recurso de queja según el artículo 245 del CPACA, es necesario para ello que se haya negado el recurso de apelación, actuación esta que no se presentó en el expediente, dado que el recurso que interpuso la actora no fue negado sino declarado improcedente, por no llenar los requisitos para su interposición, es fácil concluir que por estas razones, es también improcedente el recurso que ahora propone el apoderado del extremo activo de este proceso, ya que el mismo no cumple con las disposiciones normativas para su procedencia, es decir, el contenido del artículo 245 del C.P.A.C.A. en concordancia con el artículo 353 del C.G.P. Así las cosas, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, el Despacho declarará improcedente el recurso de reposición y en subsidio el recurso de queja interpuesto contra el auto del 5 de diciembre de 2019”. 4.5.
Considera la Sala que es esta última decisión, esto es, el auto del 12 de marzo de 2020, por el que se declaró improcedente el recurso de queja, la decisión que realmente impacta en el debido proceso de la sociedad accionante. A esta conclusión se llega por lo siguiente: Si bien en el auto del 5 de diciembre de 2019 se le indicaron las razones por las que el recurso de apelación no era procedente, lo cierto es que la sociedad contó con el recurso de queja a efectos de que se analizaran por el superior las razones por las que se consideró que el recurso de alzada era improcedente, recurso que en efecto agotó como subsidiario del de reposición, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 353 del CGP.
En este orden de ideas, debió darse trámite al recurso de queja ante el superior y no indicar que la improcedencia del mismo obedecía a que la apelación “se declaró improcedente y no se negó”, pues cuando el artículo 245 del CPACA indica que procede “cuando se niegue la apelación”, lo que está indicando es que no sea concedida la alzada por la razón que el juez considere en su momento, ya que es esa la única competencia que tiene en primera instancia para pronunciarse sobre el particular, de tal manera que “negar el recurso” no puede entenderse como el resultado de un análisis de fondo que llevara a su negativa como parece entenderlo el tribunal. 4.6.
En relación con los recursos en general, vale la pena advertir que estos son mecanismos con los que cuentan las partes procesales, con el propósito de impugnar las providencias que son emitidas por los jueces y que son de algún modo lesivas a sus intereses. La procedencia o no de un recurso, se encuentra regulada en los mismos estatutos procesales, que para el caso que ocupa la atención de la Sala son el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en casos de remisión expresa, el Código General del Proceso.
El recurso de queja, regulado en el artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente: “Artículo 245. Queja. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil”. De la lectura de la norma, se desprende que una de las finalidades del recurso es que se conceda la apelación que por cualquier motivo ha sido negada por el juez de primera instancia. Al respecto, esta Corporación[9] al resolver un recurso de tal naturaleza, indicó: “[s]e colige que una de las finalidades del recurso de queja es lograr que se conceda el recurso de apelación que por cualquier motivo fue negado por el a quo, por lo tanto, no se examinarán las razones de fondo por las cuales el recurrente no está conforme con la decisión impugnada.
Así las cosas, la jurisprudencia ha entendido que la finalidad del recurso de queja es ‘garantizar decisiones judiciales coherentes y consistentes, de manera que ninguno de los sujetos procesales vaya a verse lesionado con un error judicial por la negación del recurso de apelación, de alguno de los recursos extraordinarios previstos en el ordenamiento o, por su concesión en un efecto diferente al establecido’[10].
Esta Sección ha considerado que para que proceda la queja, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 245 del CPACA y 353 del CGP, basta que este recurso se interponga en subsidio del de reposición, contra el auto que deniega el recurso de apelación, ya que la finalidad del recurso es permitir al superior funcional, valorar los motivos por los cuales no se concedió el recurso de apelación, para determinar si estuvo bien o mal denegado.
Por ejemplo, al resolver un recurso de queja presentado contra una decisión que rechazó un recurso de apelación[11], se refirió a los lineamientos generales en relación con la procedencia del recurso de queja, en los siguientes términos: “Corresponde a este Despacho resolver el recurso de queja interpuesto por la parte demandada, esto es, determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso de apelación interpuesto contra la decisión proferida por el a quo en audiencia inicial, que resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de CHUBB DE COLOMBIA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. El recurso de queja permite al superior funcional valorar los motivos por los cuales se denegó la concesión del recurso, como lo expresa el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: […] De conformidad con la citada norma, para el trámite del recurso de queja debe acudirse al artículo 378 del Código de Procedimiento Civil, hoy artículo 353 del Código General del Proceso[12], el cual se cumplió en el presente asunto”.
Así mismo, en otra decisión que se adoptó al resolver también un recurso de queja frente a un auto que rechazó un recurso de apelación, se hizo una explicación en relación con la interposición de los recursos en vía judicial[13] y se dejó establecido que en materia contencioso administrativa el recurso de apelación no es subsidiario del recurso de reposición, como sí ocurre con los recursos que se resuelven en sede administrativa, de tal manera que en instancia judicial los recursos se presentan de manera autónoma.
Se dijo en esa oportunidad: “Sobre el particular, se advierte que el recurso de apelación en la jurisdicción contencioso-administrativa, no es subsidiario del recurso de reposición, como sí ocurre en los asuntos que se dirimen en sede administrativa. Vale decir, en la vía judicial los recursos de reposición y de apelación se interponen directamente y tratándose de la apelación, no es posible su interposición como subsidiario al recurso de reposición. Así, el artículo 242 del CPACA indica que por regla general, el recurso de reposición procede contra los autos que no son susceptibles del recurso de apelación”. 4.7.
Así las cosas, al haber considerado que el recurso no era procedente por las razones que estimara en su providencia y, teniendo en cuenta que la sociedad accionante presentó recurso de reposición y en subsidio queja contra esa decisión, lo procedente era darle trámite a este último recurso para que el juez de segunda instancia analizara lo relacionado con la procedencia o no del recurso de apelación presentado contra la decisión del 31 de octubre de 2019, por la que se resolvió negar un recurso de reposición contra la providencia del 30 de agosto de 2018, apelación declarada improcedente mediante auto del 5 de diciembre de 2019.
Ahora bien, no pasa por alto la Sala que otro de los argumentos que le indicó el tribunal al recurrente en su providencia, tiene que ver con la posibilidad, que a juicio de esa Corporación existía, de haberse presentado recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión del 30 de agosto de 2018 (por la que se declaró cumplida la obligación por parte de la DIAN de reconocer lo relacionado con intereses moratorios) para de esta manera eventualmente habilitar el recurso de queja, aspecto que no está regulado en las normas procesales y que queda en una apreciación del tribunal de la forma como debieron presentarse los recursos, pero que no atiende a la realidad procesal, pues es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –y el Código General del Proceso en lo no regulado–, donde se encuentran las reglas para que un recurso proceda, y si este es principal o subsidiario, y como se señaló por esta Sección al resolver un recurso de queja [nota al pie 12], los recursos en vía judicial deben ser interpuestos directamente y no como subsidiarios. 4.8.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se llega a una segunda conclusión, en relación con lo pretendido por el actor frente al auto del 5 de diciembre de 2019 –que declaró improcedente el recurso de apelación–, y es la de entender que en relación con dicha providencia no puede haber pronunciamiento en este momento, pues solo cuando se analice por el superior la procedencia o no del recurso de apelación, será cuando el que el juez natural podrá verificar lo relacionado con la resolución o no de todos los puntos planteados en el recurso de reposición, pues está pendiente de verificar por el superior, al resolver la queja, si el recurso de apelación interpuesto por la sociedad tutelante era o no procedente, de acuerdo con la situación concreta, y de allí, si se considera mal denegado el recurso, podrá continuarse con el debate de fondo. 5.
De esta manera, queda resuelto el problema jurídico: el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, incurrió en los defectos propuestos, al declarar improcedente el recurso de queja presentado por la sociedad Autopistas de Santander S.A., al haber dado una interpretación al artículo 245 del CPACA que no atiende al espíritu de la norma.
Con fundamento en lo expuesto, se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la sociedad Autopistas de Santander S.A. En consecuencia, se dejará sin efectos el auto del 12 de marzo de 2020, y se le ordenará a la autoridad judicial accionada, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, emita un nuevo pronunciamiento en el que se tengan en cuenta las consideraciones hechas en esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la sociedad Autopistas de Santander S.A., por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos el auto del 12 de marzo de 2020, y ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente decisión, emita un nuevo pronunciamiento en el que se tengan en cuenta las consideraciones hechas en esta sentencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Acto administrativo expedido en virtud del Decreto 2126 de 1997, reglamentario del artículo 29 de la Ley 334 de 1996. [2] Liquidado de la siguiente manera: Liquidación Oficial Renta 2009………………………..$11.997.566.000 Impuesto al patrimonio 2011…………………………..$ 2.000 Total………………………………………………………$11.997.568.000 [3] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [4] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [5] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [6] Ese recurso de reposición se presentó por la sociedad Autopistas de Santander S.A. contra la decisión del 30 de agosto de 2018 que declaró el cumplimiento de la obligación a cargo de la DIAN en cuanto al pago de intereses moratorios a favor de la sociedad, en los términos señalados en la providencia del 30 de agosto de 2017, cuando el tribunal accionado en su momento aprobó la oferta de revocatoria directa de unos actos administrativos por parte de la DIAN a favor de la sociedad actora. [7] Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. [8] Sentencia T-388 de 2015.
En similar sentido se pueden consultar las sentencias T-096 de 2014; T-160, T-444, T-620 y T-674 de 2013, entre otras. [9] Sección Tercera, Subsección B, providencia del 29 de mayo de 2018, expediente No. 2013-0588-01. Ponencia del Dr. Ramiro Pazos Guerrero. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 09 de diciembre de 2010, exp. 38753, MP: Stella Conto Díaz del Castillo. [11] Providencia del 23 de noviembre de 2018.
Expediente No. 25000-23-37- 000-2016-00351-01(23377). M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [12] Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso. [13] Providencia del 2 de agosto de 2018.
Expediente No. 25000-23-37-000- 2015-01843-01(23376). M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.