PENSIÓN GRACIA / DOCENTES BENEFICIARIOS / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Requisitos / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA DOCENTE INTERINA NACIONALIZADA – Procedencia Se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborando de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
(…). Se precisa que la designación transitoria de la accionante entre el 11 de octubre de 1980 y el 5 de diciembre de 1980 como docente interina nacionalizada, se erige en una forma de vinculación laboral para tener satisfecha la exigencia que prevé el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, aclarándose que el legislador no precisó el término que debía trabajar el docente antes del 31 de diciembre de 1980, de ahí que resulte hábil ese mes y 24 días que prestó en calidad de interina para computar el tiempo necesario que se exige en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913.
(…). Se comparte la decisión del Tribunal, pues las pruebas aportadas al expediente acreditan que la señora Beltrán Bermúdez cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestra la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y estuvo vinculada durante más de 20 años como profesora territorial a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda, y C. de E., Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.
En cuanto a la prueba de la calidad de docente territorial por la autoridad que certifica los tiempos prestados, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 27 de septiembre de 2018, radicación: 3830-17. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 2 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 3135 DE 1968 – ARTÍUCULO 41 / DECRETO 1848 DE 1969 RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LAS MESADAS – Configuración parcial Se señala que una vez causado el derecho, el titular cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo ante la administración y, posteriormente, en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración, interrumpe el referido lapso de tiempo por otro período igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse el término de los tres años.
Ahora bien, la Sala observa que el derecho a la pensión gracia se hizo exigible a partir del 24 de septiembre de 2009, fecha en la que se consolidó el estatus pensional (según lo definió el a quo) y la actora presentó la primera solicitud de reconocimiento ante CAJANAL el 25 de enero de 2010, habiendo interrumpido con ello el término de prescripción por tres años, es decir, hasta el 25 de enero de 2013; sin embargo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 24 de septiembre de 2013.
Por ende, se tienen como prescritas las mesadas causadas antes del 24 de septiembre de 2010, conforme lo definió el A quo. En consecuencia, se desestima el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de causación Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05429-01(2984-18) Actor: JULIA MERCEDES BELTRÁN BERMÚDEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Asunto: Reconocimiento pensión gracia ASUNTO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y demandada contra la sentencia del 1 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos: - Resolución PAP 008957 de 12 de agosto de 2010, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL EICE en liquidación negó a la actora el reconocimiento y pago de una pensión gracia. - Resolución UGM 022766 de 4 de enero de 2012, en la que CAJANAL EICE en liquidación resolvió el recurso de reposición presentado por la demandante contra el anterior acto, confirmándolo en todas sus partes.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, a reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la accionante, a partir del 24 de septiembre de 2009, en cuantía del 75% del salario con la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha en la que consolidó el estatus pensional, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en concordancia con la Ley 4 de 1966 y el Decreto 1743 de 1966.
Pidió que se condene a la demandada a que las sumas de dinero reconocidas sean indexadas y que se paguen los intereses moratorios establecidos en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. Solicitó que se dé cumplimiento al fallo dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA, y que se condene en costas y agencias a la entidad accionada.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes[1]: La señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez nació el 24 de septiembre de 1959 y prestó sus servicios así: - Como docente interina nacionalizada, a la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, del 11 de octubre de 1980 al 5 de diciembre de 1980, del 1 de octubre de 1982 al 30 de octubre de 1982, del 4 de abril de 1983 al 3 de mayo de 1983, del 4 de mayo de 1983 al 2 de junio de 1983, del 11 de octubre de 1983 al 2 de diciembre de 1983, del 1 de octubre de 1984 al 8 de octubre de 1984 y del 9 de octubre de 1984 al 30 de noviembre de 1984. - En calidad de docente territorial temporal tiempo completo, a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., del 27 de julio de 1987 al 1 de diciembre de 1987, del 18 de enero de 1988 al 1 de diciembre de 1988, del 16 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991 y del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992. - Como docente territorial en propiedad, a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., del 8 de febrero de 1993 al 30 de junio de 2011.
La accionante solicitó ante CAJANAL EICE el reconocimiento y pago de la pensión gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, petición resuelta de manera desfavorable, mediante la Resolución PAP 008957 de 12 de agosto de 2010, al señalarse que se desestimaban los tiempos laborados en interinidad entre los años 1980 y 1984, toda vez que el certificado con el que se pretendía acreditar dicho periodo pasó por alto indicar el régimen prestacional con el cual se vinculó la peticionaria.
Así mismo, se manifestó que tampoco podía tenerse en cuenta el periodo de servicios prestados del año 1987 a 1992, al Distrito de Bogotá, en tanto no se aportó el respectivo acto administrativo de nombramiento. Dicha decisión fue confirmada por la Resolución UGM 023766 de 4 de enero de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto en su contra, indicándose que el tiempo laborado por la actora del 27 de julio de 1987 al 1 de diciembre de 1987, del 18 de enero de 1988 al 1 de diciembre de 1988, del 16 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991 y del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, no podían computarse para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53. Ley 114 de 1913. Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 2. Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15. Ley 116 de 1928, el artículo 6. Ley 37 de 1933, artículo 3. La parte actora sostuvo que la entidad demandada vulneró las normas antes citadas, en tanto los tiempos de servicio que prestó la señora Beltrán Bermúdez como docente interina a la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, comprendidos entre el 11 de octubre de 1980 y el 3 de diciembre de 1984, acreditan el requisito exigido para ser beneficiaria de la pensión gracia, dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de de 1989, pues conforme lo ha precisado el Consejo de Estado no es necesario que el docente tenga una relación laboral vigente al 31 de diciembre de 1980, sino que con anterioridad a esa fecha se haya vinculado al servicio de entidades del orden territorial.
Adujo que todos los tiempos laborados por la accionante al Distrito Capital de Bogotá deben computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que se trata de una vinculación de orden territorial, pagada con recursos propios, confome se evidencia en la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., que reposa en el expediente. 2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, no se pronunció. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia proferida el 1 de febrero de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda[2].
Afirmó que, según se observa en la Resolución 00028 de 13 de enero de 1981, la señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez prestó sus servicios a la Escuela Rural de San Roque del municipio de Gachetá, en calidad de docente interina antes del 31 de diciembre de 1980. Precisó que, de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Gobernación de Cundinamarca, la actora laboró al servicio de la Secretaría de Educación de dicha entidad como docente interina nacionalizada, del 11 de octubre de 1980 al 5 de diciembre de 1980, del 1 de octubre al 30 de octubre de 1982, del 4 de abril al 3 de mayo de 1983, del 4 de mayo al 2 de junio de 1983, del 11 de octubre al 2 de diciembre de 1983, del 1 al 8 de octubre de 1984 y del 9 de octubre al 30 de noviembre de 1984; tiempos que son válidos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia reclamada, de conformidad con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
Señaló que la demandante logró demostrar que laboró como docente territorial al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. (de manera interrumpida), del 27 de julio de 1987 al 30 de junio de 2011, habiendo completando el requisito exigido, de los 20 años de servicio. Sostuvo que la actora cumplió 50 años de edad el 24 de septiembre de 2009, momento en que consolidó su estatus pensional.
Manifestó que la actora tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, a partir del 24 de septiembre de 2009, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, sueldo, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad.
Afirmó que la accionante formuló la petición de reconocimiento pensional el 25 de enero de 2010, no obstante, la demanda se presentó luego de transcurridos más de los tres años de prescripción trienal, en consecuencia, las mesadas causadas antes del 24 de septiembre de 2010 prescribieron. Declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y negó la condena en costas. 4.
El recurso de apelación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, actuando a través de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal[3]. Adujo que el reconocimiento de la pensión gracia no procede para docentes que acrediten tiempos de servicios de orden nacional, pues los 20 años exigidos por la ley deben ser como docentes de los niveles educativos con vinculación nacionalizada o territorial, en cualquiera de sus denominaciones (departamental, distrital o municipal).
Enfatizó que la demandante no probó que cumplió 20 años de servicio en calidad de docente nacionalizada o territorial. Añadió que la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto le es aplicable la ley 33 de 1985, no obstante, su pensión debe liquidarse, bien, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para cumplir su estatus pensional al momento de entrada en vigencia de la referida ley, o de acuerdo con los últimos 10 años de servicio, según le resulte más favorable, teniendo en cuenta los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. La señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez, actuando a través de apoderado, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[4]. Alegó que el término de prescripción debió contabilizarse a partir del 4 de enero de 2012, toda vez que en esa fecha se resolvió el recurso de reposición presentado contra la Resolución PAP 008957 de 12 de agosto de 2007, que confirmó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia. Esto, en tanto para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es necesario agotar la vía gubernativa.
Indicó que su derecho pensional no prescribió, comoquiera que el término corrió a partir del 4 de enero de 2012, habiéndose presentado la demanda antes del vencimiento de los tres años, el 24 de septiembre de 2013. 5. Alegatos de conclusión La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y resaltó que la actora no acreditó los requisitos exigidos por ley para ser beneficiaria de una pensión gracia, toda vez que no acreditó los 20 años de servicio en calidad de docente nacionalizada o territorial desde antes del 31 de diciembre de 1980[5].
La parte demandante señaló que, de acuerdo con los actos acusados, no existe controversia alguna respecto a los tiempos de servicio prestados al Departamento de Cundinamarca como docente en interinidad, del 11 de octubre de 1980 al 6 de diciembre de 1980, y al Distrito Capital de Bogotá en calidad de docente territorial, del 8 de febrero de 1993 al 30 de junio de 2011[6].
Sostuvo que los periodos laborados en Bogotá como docente temporal de tiempo completo y en propiedad, son de carácter territorial, conforme lo establece el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, máxime cuando el certificado que obra en el expediente, así lo señala, indicando también, que es una docente a la que el ente territorial le pagaba con recursos propios.
Manifestó que consolidó su estatus pensional el 24 de septiembre de 2009, fecha en la que cumplió 50 años de servicios y probó más de 20 años de servicio a la docencia oficial. Insistió en lo expuesto en el recurso de apelación, en cuanto a que no se configuró el fenómeno jurídico de prescripción. 6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema jurídico En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes actora y accionada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se establecerá si la señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. En caso de responder afirmativamente a lo anterior, se definirá si se configuró el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas pensionales. Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Sobre la pensión gracia La pensión gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997[7], en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018[8] al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborando de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal[9], cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. - Acerca de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Debido a la dispariedad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[10], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[11], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[12]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[13]”. 2.2. Hechos relevantes probados - Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad.
Para el caso concreto, la señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez nació el 24 de septiembre de 1959, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[14]. Por tanto, para el 24 de septiembre de 2009 contaba con 50 años de edad. - Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez y consagración, lo cual se encuentra acreditado con la declaración de buena conducta extra procesal rendida y suscrita por la señora Julia Mercedes beltrán Bermúdez, el 22 de enero de 2010 donde señaló: “me he desempeñado en mi trabajo como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta”[15]. - Vinculación de la demandante y tiempo de servicio De acuerdo con la certificación 2017098726 de 10 de agosto de 2017, emitida por la Dirección de Personal de Instituciones Educativas y la Coordinación de Historias Laborales y Certificaciones de la Gobernación de Cundinamarca, la accionante prestó sus servicios como docente interina a la Secretaría de Educación Departamental, durante 1 año, 2 meses y 10 días, como se detalla a continuación[16]: |Institución Educativa |Acto |Tiempo |Sumatoria de| | | | |tiempos | |Escuela Rural San |Decreto 0028 de |11/10/80 |1 mes y 24 | |Roque del municipio de|13/01/81[17] |al |días | |Gachetá | |05/12/80[1| | | | |8] | | |Escuela Rural San |Decreto 03220 de |01/10/82 |1 mes | |Vicente Ferrer del |08/10/82 |al | | |municipio de Gama | |30/10/82 | | |Escuela Rural del |Decreto 01538 de |04/04/83 |29 días | |municipio de Gama |13/04/83 |al | | | | |03/05/83 | | |Escuela Rural del |Decreto 02023 de |04/05/83 |28 días | |municipio de Gama |20/05/83 |al | | | | |02/06/83 | | |Escuela Rural San |Decreto 02857 de |11/10/83 | 1 mes y 21 | |Vicente Ferrer del |20/12/83 |al |días | |municipio de Gama | |02/12/83 | | |Escuela Rural Santa |Decreto 03517 de |01/10/84 |7 días | |Bárbara del municipio |28/12/84 |al | | |de Gama | |08/10/84 | | |Escuela Rural Santa |Decreto 3518 de |09/10/84 |1 mes y 21 | |Bárbara del municipio |28/12/84 |al |días | |de Gama | |30/11/84 | | Según el formato único para expedición de certificado de historia laboral, expedido el 1 de julio de 2011 por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la actora prestó sus servicios a dicha entidad con carácter territorial, durante 22 años, 2 meses y 10 días, así[19]: |Tipo de vinculación |Acto |Tiempo |Sumatoria de| | | | |tiempos | |Docente temporal |Resolución 1110 de |27/07/87 |4 meses y 3 | |tiempo completo |21/08/87 |al |días | | | |01/12/87 | | |Docente temporal |Resolución 209 de |18/01/88 |10 meses y | |tiempo completo |04/03/88 |al |12 días | | | |01/12/88 | | |Docente temporal |Resolución 107 de |16/01/89 |10 meses y | |tiempo completo |24/01/89 |al |17 días | | | |03/12/89 | | |Docente temporal |Resolución 213 de |22/01/90 |10 meses y | |tiempo completo |31/01/90 |al |10 días | | | |02/12/90 | | |Docente temporal |No registra |21/01/91 |10 meses y | |tiempo completo | |al |11 días | | | |02/12/91 | | |Docente temporal |No registra |21/01/92 |10 meses y 9| |tiempo completo | |al |días | | | |30/11/92 | | |Docente en propiedad |Resolución 202 de |08/02/93 |17 años, 6 | | |01/02/93[20] |al |meses y 8 | | | |30/06/11 |días | - Actos Administrativos acusados En la Resolución PAP 008957 de 12 de agosto de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL EICE en liquidación negó a la actora el reconocimiento y pago de una pensión gracia, con el argumento que i) no se acreditó ninguna vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; y ii) el periodo comprendido del “13 de julio de 1987 al 30 de noviembre de 1992” no se puede tener en cuenta, toda vez que la certificación en la que estos constan pasó por alto indicar los actos administrativos mediante los cuales se vinculó al servicio[21].
A través de las Resolución UGM 02366 de 4 de enero de 2012, la entidad confirmó lo dispuesto en el anterior acto administrativo al decidir el recurso de reposición interpuesto en su contra[22]. Señaló que los tiempos certificados por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., laborados por la accionante del 27 de julio de 1987 al 1 de diciembre de 1987, del 18 de enero de 1988 al 1 de diciembre de 1988, del 16 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991 y del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, no pueden computarse para efectos del reconocimiento pensional, toda vez que mencionada Secretaría de Educación obvió indicar el tipo de vinculación y la fecha de posesión al cargo de docente. 2.3.
Caso Concreto La señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez solicitó la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. En tales actos se indica que no cumplió con los requisitos exigidos para el efecto, puesto que i) los tiempos en los que estuvo vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no se podían tener en cuenta; y ii) el periodo en el que se desempeñó como docente entre el 27 de julio de 1987 y el 30 de noviembre de 1992, tampoco puede computarse, pues no se conoce el tipo de vinculación, ni la fecha de posesión. La demandante alega que tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, por cuanto acredita más de 50 años de edad y prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. en calidad de docente territorial, durante más de 20 años, conforme lo exigen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Determinó que la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 24 de septiembre de 2009, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, con prescripción de las mesadas causadas antes del 24 de septiembre de 2010.
Inconformes con esta decisión, las partes actora y demandada presentaron recurso de apelación. La UGPP sostiene que la señora Beltrán Bermúdez no tiene derecho a la pensión gracia, en tanto no probó los 20 años de servicio a la docencia oficial del orden nacionalizada o territorial; mientras que la actora afirma que contrario a lo considerado por el A quo, no se configuró el fenómeno de la prescripción de las mesadas pensionales.
Del reconocimiento de una pensión gracia En primer lugar, la Sala procede a definir si la señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez prestó sus servicios en calidad de docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y si el respectivo tiempo puede ser tenido en cuenta para efectos de cumplir con el requisito exigido en el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En este orden de ideas, conforme está probado en el sub lite, se tiene que la accionante fue vinculada al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, como docente interina, del 11 de octubre de 1980 al 5 de diciembre de 1980, del 1 de octubre de 1982 al 30 de octubre de 1982, del 4 de abril de 1983 al 3 de mayo de 1983, del 4 de mayo de 1983 al 2 de junio de 1983, del 11 de octubre de 1983 al 2 de diciembre de 1983, del 1 de octubre de 1984 al 8 de octubre de 1984 y del 9 de octubre de 1984 al 30 de noviembre de 1984[23].
Sobre este punto, se precisa que la designación transitoria de la accionante entre el 11 de octubre de 1980 y el 5 de diciembre de 1980 como docente interina nacionalizada, se erige en una forma de vinculación laboral para tener satisfecha la exigencia que prevé el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, aclarándose que el legislador no precisó el término que debía trabajar el docente antes del 31 de diciembre de 1980, de ahí que resulte hábil ese mes y 24 días que prestó en calidad de interina para computar el tiempo necesario que se exige en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913.
Por otra parte, la UGPP sostuvo que el tiempo de servicio laborado del 27 de julio de 1987 al 1 de diciembre de 1987, del 18 de enero de 1988 al 1 de diciembre de 1988, del 16 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991 y del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, no puede computarse para efectos del reconocimiento pretendido, ya que se carece de certeza acerca del tipo de vinculación y la fecha de la posesión al cargo docente.
Al respecto, la Sala observa que de conformidad con el certificado de historia laboral expedido el 1 de julio de 2011 por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., que obra en el proceso[24], la señora Julia Mercedes Beltrán Bermúdez prestó sus servicios a dicha entidad, entre el 27 de julio de 1987 y el 30 de noviembre de 1992, como docente del orden territorial.
En tal sentido, se tiene que el mencionado certificado precisa los actos administrativos a través de los cuales se realizaron los nombramientos durante el lapso laborado por la demandante en calidad de docente temporal tiempo completo, como se describe a continuación: - Del 27 de julio de 1987 al 1 de diciembre de 1987, nombramiento realizado mediante la Resolución 1110 de 21 de agosto de 1987. - Del 18 de enero de 1988 al 1 de diciembre de 1988, nombramiento efectuado a través de la Resolución 209 de 4 de marzo de 1988. - Del 16 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989, nombramiento realizado por medio de la Resolución 107 de 24 de enero de 1989. - Del 22 de enero de 1990 al 2 de diciembre de 1990, nombramiento efectuado en la Resolución 213 de 31 de enero de 1990. - Del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991, no indica ningún acto de nombramiento. - Del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, no registra acto alguno de nombramiento.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el certificado del 1 de julio de 2011, emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., es válido para efectos de acreditar los tiempos laborados por la accionante entre el 27 de julio de 1987 y el 30 de noviembre de 1992, pues consigna los datos necesarios para efetos del reconocimiento de la pensión gracia, entre ellos, la naturaleza de la vinculación, el tiempo de servicio y las instituciones educativas en las que la señora Beltrán Bermúdez laboró (conforme se evidencia en el acápite de hechos relevantes probados de la presente providencia); advirtiéndose además, que no fue tachado como falso en el curso del proceso.
Adicionalmente, se aclara que si bien el referido documento no indica los actos de nombramiento de los tiempos en los que la actora laboró del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991 y del 21 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, lo cierto es que hace alusión a esos periodos, señalándose como prestados al servicio docente del orden territorial.
Por otra parte, se observa también, que el certificado en mención acredita que la demandante laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., como docente territorial en propiedad, del 8 de febrero de 1993 al 30 de junio de 2011, periodo que no fue desestimado por la entidad demandada en los actos acusados. En este orden de ideas, se señala que esta Subsección en sentencia de 27 de septiembre de 2018, señaló que “lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados”[25].
Así las cosas, se comparte la decisión del Tribunal, pues las pruebas aportadas al expediente acreditan que la señora Beltrán Bermúdez cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestra la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y estuvo vinculada durante más de 20 años como profesora territorial a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. Por último, se advierte que la UGPP alegó en el recurso de apelación, que como la actora es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 la liquidación de la pensión debía efectarse de acuerdo con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo como factores salariales los dispuestos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994.
Al respecto, la Sala precisa que la demandada esgrimió argumentos que no guardan relación con el objeto de la controversia que recae sobre el derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Por consiguiente, no hay lugar a pronunciarse al respecto. En lo referente a la prescripción de las mesadas pensionales El Tribunal declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 24 de septiembre de 2010, sin embargo, la parte demandante alegó que en el caso concreto no operó dicho fenómeno jurídico, pues el término prescriptivo de tres años comenzó a correr a partir del 4 de enero de 2012, una vez se agotó la vía gubernativa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, respecto a la prescripción de las mesadas pensionales, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 prevé la prescripción de las prestaciones sociales, en los siguientes términos: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. La anterior disposición fue reglamentada en el Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, por medio del cual se dispuso la integración de la Seguridad Social entre el sector privado y público, señalando: “PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.
De conformidad con las citadas normas, se señala que una vez causado el derecho, el titular cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo ante la administración y, posteriormente, en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración, interrumpe el referido lapso de tiempo por otro período igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse el término de los tres años.
Ahora bien, la Sala observa que el derecho a la pensión gracia se hizo exigible a partir del 24 de septiembre de 2009, fecha en la que se consolidó el estatus pensional (según lo definió el a quo[26]) y la actora presentó la primera solicitud de reconocimiento ante CAJANAL el 25 de enero de 2010, habiendo interrumpido con ello el término de prescripción por tres años, es decir, hasta el 25 de enero de 2013; sin embargo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 24 de septiembre de 2013[27].
Por ende, se tienen como prescritas las mesadas causadas antes del 24 de septiembre de 2010, conforme lo definió el A quo. En consecuencia, se desestima el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Sobre la condena en costas Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas. III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala desestima los recursos de apelación presentados por la parte actora y demandada, por ende, confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 1 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- RECONOCER personería al abogado Gustavo Enrique Montañez Rodríguez para actuar como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 258 del expediente. CUARTO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 58 a 74. [2] Folios 173 a 185. [3] Folios 190 a 194. [4] Folios 196 a 199. [5] Folios 219 a 222. [6] Folios 229 a 236. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [9] En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000- 2012-00520-01(1914-13).
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [11] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [12] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [14] Folio 6. [15] Folio 10. [16] Folios 162 a 163. [17] Folios 20 - 21. [18] Lapso que también se acredita con la certificación 20110629 de 29 de junio de 2011, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, visible a folio 19 del expediente. [19] Folios 23 - 24. [20] Visible a folios 54 a 56. [21] Folios 45 a 47. [22] Folios 49 a 51. [23] Folios 162 – 163. [24] Folios 23 – 24. [25] Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicación número: 25000-23-42-000-2015-05244-01(3830-17).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [26] Hecho que no fue controvertido en los recursos de apelación estudiados. [27] Folio 33.