EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 1260 DE 8 DE JULIO DE 2020 DEL MINISTERIO DEL TRABAJO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN EXPEDIDA FUERA DEL PERIODO DE EMRGENCIA ECONÓMICA En atención a que el Ministerio del Trabajo es una entidad del Sector Central de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, el Despacho es competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA, para verificar si, en función de su materia, la Corporación debe avocar conocimiento del Control Inmediato de Legalidad de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución 853 de 2020 y se dictan medidas para la operación de los artículos 2º y 3° del Decreto Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”.
La Organización Mundial de la Salud – OMS- identificó el nuevo coronavirus - COVID- 19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, el 7 de enero de 2020. La OMS declaró el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, el 11 de marzo de 2020.
El ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
Por último, en lo que tiene que ver con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, el Despacho encuentra una vez revisada la parte motiva de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020 que la misma desarrolla el artículo 6 del Decreto Legislativo 488 del 27 de marzo de 2020 y el artículo 3 del Decreto Legislativo 770 de 3 de junio de 2020.
No obstante, el Despacho observa que la mencionada Resolución se expidió estando ya fenecido el estado de excepción declarado mediante el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por lo tanto, no se cumple el requisito que consagra el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA- concerniente a que la misma desarrollara un Decreto legislativo expedido durante el estado de excepción. La anterior conclusión es concordante con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 111 del CPACA […].
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 17 Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03796-00 Actor: MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 1260 DEL 8 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución 853 de 2020 y se dictan medidas para la operación de los artículos 2º y 3° del Decreto Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, dictada por el Ministerio del Trabajo.
Tipo de providencia: Auto que decide sobre la admisión del control inmediato de legalidad. El despacho del magistrado sustanciador procede a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Competencia En atención a que el Ministerio del Trabajo es una entidad del Sector Central de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional1, el Despacho es competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA2, para verificar si, en función de su materia, la Corporación debe avocar conocimiento del Control Inmediato de Legalidad de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución 853 de 2020 y se dictan medidas para la operación de los artículos 2º y 3° del Decreto Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”.
Tramite del control inmediato de legalidad. El artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 prescribe el trámite que ha de observarse para el adelantamiento del control inmediato de legalidad que ordena el artículo 136 ejusdem. Antecedentes fácticos y normativos 1. La Organización Mundial de la Salud – OMS- identificó el nuevo coronavirus - COVID- 19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, el 7 de enero de 2020. 2.
La OMS declaró el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, el 11 de marzo de 2020. 3. El ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020. 4.
El Presidente de la República consideradas, entre otras circunstancias, la insuficiencia de las medidas adoptadas en ejecución de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, y la aptitud de la pandemia causada por el COVID 19 para obrar como detonante de un crisis económica y social que no podía ser afrontada por las autoridades estatales mediante el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 5.
Que por medio del Decreto Legislativo 488 de 27 de marzo de 2020, el Presidente de la República con la firma de sus ministros -en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional-, dispuso de medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dentro de las cuales está la contemplada en su artículo 6 que establece: “Artículo 6.
Beneficios relacionados con el Mecanismo de Protección al Cesante. Hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y hasta donde permita la disponibilidad de recursos, los trabajadores dependientes o independientes cotizan/es categoría A y B, cesantes, que hayan realizado aportes a una Caja de Compensación Familiar durante un (1) año, continuo o discontinuo, en el transcurso de los últimos cinco (5) años, recibirán, además de los beneficios contemplados en el artículo 11 de la Ley 1636 de 2013, una transferencia económica para cubrir los gastos, de acuerdo con las necesidades y prioridades de consumo de cada beneficiario, por un valor de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, divididos en tres (3) mensualidades iguales que se pagarán mientras dure la emergencia y, en todo caso, máximo por tres meses. 1 Ley 489 de 1998.
ARTICULO
38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. “La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 1. Del Sector Central: (…) d) Los ministerios y departamentos administrativos; (…)”. 2 El artículo 136 de la ley 1437 de 2011 prescribe: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” Parágrafo. El aspirante a este beneficio deberá diligenciar ante la Caja de Compensación Familiar a la que se encuentre afiliado, la solicitud pertinente para poder aspirar a obtener el beneficio de que trata el presente artículo”. 6.
Que a través del Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, el señor presidente de la República con la firma de todos sus ministros, declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario contados a partir de la vigencia de dicho decreto y en sus consideraciones se señaló “Que según las cifras reportadas por las Cajas de Compensación Familiar en el mes de abril y los ejercicios realizados por el Ministerio del Trabajo, con los recursos de los aportes parafiscales disponibles en el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante-FOSFEC, las Cajas de Compensación Familiar pueden atender aproximadamente a 104.000 personas cesantes con beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante, de que trata el artículo 6 del Decreto 488 de 2020, disponibilidad que se ve altamente superada por las 454.000 postulaciones y 47.200 beneficiarios ya asignados con corte al 27 de abril de 2020, todo lo cual manifiesta las presiones sobre el mercado laboral y la necesidad de brindar un alivio a las familias cesantes en su flujo de caja”. 7.
Que por medio del Decreto Legislativo 770 de 3 de junio de 2020, el Presidente de la República con la firma de sus ministros -en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional-, dispuso en su artículo 3 que por el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y hasta donde permita la disponibilidad de recursos, modificar el artículo 12 de la Ley 1636 de 2013, el cual quedó al siguiente tenor: “Artículo 12: Tipo, periodo y pago de los beneficios.
Los trabajadores dependientes o independientes que cumplan con el requisito de aportes a Cajas de Compensación Familiar recibirán un beneficio, con cargo al FOSFEC, que consistirá en aportes al Sistema de Salud y Pensiones, calculado sobre un (1) smmlv. El cesante que así lo considere podrá con cargo a sus propios recursos cotizar al sistema de pensiones por encima de un (1) smmlv.
También tendrá acceso a la cuota monetaria del subsidio familiar en las condiciones establecidas en la legislación vigente de acuerdo con lo que reglamente el Gobierno Nacional. Si un trabajador dependiente o independiente, además de realizar aportes a las Cajas de Compensación Familiar, voluntariamente hubiera ahorrado en el mecanismo de protección al cesante, recibirá como beneficio monetario un valor proporcional al monto del ahorro alcanzado con cargo al Fosfec.
Los beneficios antes señalados se pagarán por un máximo de tres (3) meses". 8. Que el Ministerio del Trabajo dictó la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución 853 de 2020 y se dictan medidas para la operación de los artículos 2º y 3° del Decreto Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”. 9.
Que el citado acto administrativo fue remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad sobre este. 10. Que de conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 24 de agosto de 2020 para surtirse el trámite de rigor.
Consideraciones para resolver 1. De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción3-, el control inmediato de legalidad es el mecanismo judicial que permite verificar, enjuiciar o controlar de manera urgente las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos en el marco de los Estados de Excepción - como lo es el estado de emergencia económica, social y ecológica-, control que será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar en el que se expidan -si se tratare de entidades territoriales- o del Consejo de Estado si provienen de autoridades nacionales.
Para efecto de garantizar su control inmediato, las autoridades competentes que expidan estos actos administrativos, deberán enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición a la jurisdicción contencioso administrativa indicada. 2. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-4, por su lado, reitera en términos similares la anterior disposición con la advertencia de que, cuando la autoridad administrativa no remita los actos administrativos a la autoridad judicial indicada dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, esta última aprehenderá de oficio su conocimiento en el marco de sus competencias.
Con fundamento en las disposiciones en estudio, resulta claro que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. 3 “Artículo 20.
Control de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” 4 “Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. 6 “Artículo 185. Trámite Del Control Inmediato de Legalidad de Actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para Ahora, teniendo en cuenta que el examen de legalidad que se hace es integral, la autoridad judicial competente lo realiza por medio de la confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente, en particular con las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción, esto es, los artículos 212 al 215 de la Constitución Política, así como con la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 1734 de 1994); el decreto declarativo que establece la situación excepcional y, finalmente, con los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional que establecen las medidas para superar o atenuar esta circunstancia particular5. 3.
Por último, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y 136 y 1856 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, junto con la jurisprudencia reiterativa de la Sala Plena de esta Corporación7, los actos administrativos que pueden ser objeto de verificación o enjuiciamiento de manera urgente a través del control inmediato de legalidad son aquellos que de manera expresa desarrollen legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. En este orden, son tres los requerimientos para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) que se trate de un acto de contenido general;
(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa y, (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. 4. Pues bien, traídas estas consideraciones al asunto bajo estudio es importante recordar que el Ministerio del Trabajo es una autoridad administrativa del orden nacional.
Además de lo anterior, para el despacho resulta claro que, una vez revisado el texto de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020, esta fue expedida en ejercicio de las funciones administrativas con el objeto de “integrar y establecer medidas para la operación y entrega del beneficio establecido en el artículo 6º del Decreto Legislativo 488 del 27 de marzo de 2020 y la modificación parcial y temporal al artículo 12 de la Ley 1636 de 2013 contemplada en el artículo 3° del Decreto Legislativo 770 de 2020”, realizando modificaciones a la Resolución Número 853 de 30 de marzo de 2020, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. 5.
Frente a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que esta se cumple, pues el acto administrativo objeto de estudio al dirigirse a los trabajadores dependientes o independientes cesantes, cotizantes de categoría A y B que se postulen al subsidio de emergencia, que no perciban efectivamente pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes y que hayan realizado defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.” 7 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01; sentencia del 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01; sentencia del 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00 y sentencia del 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-0732-00. aportes a una Caja de Compensación Familiar durante un (1) año continuo o discontinuo, en el transcurso de los últimos cinco (5) años, a las Cajas de Compensación Familiar y a la Unidad del Servicio Público de Empleo, se refiere a destinatarios que forman parte de universos abiertos (que no se pueden determinar hoy y que hacia el futuro podrían modificarse al aumento, pero también por sustracción), y que sólo se caracterizan en función de los requisitos para pertenecer a determinada categoría. En ese sentido, resulta claro que este acto contiene verdaderas decisiones que producen efectos jurídicos de carácter general. 6.
Por último, en lo que tiene que ver con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, el Despacho encuentra una vez revisada la parte motiva de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020 que la misma desarrolla el artículo 6 del Decreto Legislativo 488 del 27 de marzo de 2020 y el artículo 3 del Decreto Legislativo 770 de 3 de junio de 2020.
No obstante, el Despacho observa que la mencionada Resolución se expidió estando ya fenecido el estado de excepción declarado mediante el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por lo tanto, no se cumple el requisito que consagra el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA- concerniente a que la misma desarrollara un Decreto legislativo expedido durante el estado de excepción. La anterior conclusión es concordante con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 111 del CPACA en el cual se establece de manera expresa como función de la Sala de lo Contencioso administrativo en pleno “Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
(Énfasis por fuera del texto original) 7. En ese orden de ideas, la Resolución 1260 de 8 de julio de 2020 no es objeto de control inmediato de legalidad, toda vez que no cumple con las exigencias legales ya enunciadas. 8. Las consideraciones expuestas no excluyen la posibilidad que el citado acto administrativo sea objeto de control de legalidad, a través de otro medio, por ejemplo el de nulidad simple.
En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Número 1260 de 8 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la Resolución 853 de 2020 y se dictan medidas para la operación de los artículos 2º y 3° del Decreto Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, dictada por el Ministerio del Trabajo.
SEGUNDO. - Archívese el expediente. Cópiese, Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado