EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 159 DEL 30 DE JUNIO DE 2020 DE LA AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO / ANE / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL Recibida la copia de la Resolución 159 proferida el 30 de junio de 2020 por la cual el Director General de la Agencia Nacional del Espectro –ANE–,resolvió “prorrogar las disposiciones contenidas en las Resoluciones nro. 113 del 13 de abril y 137 del 29 de mayo de 2020, hasta las doce de la noche del día 15 de julio de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” (negrillas fuera de texto). A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que éste inicia una vez recibida la copia auténtica del acto administrativo respectivo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio.
De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRES Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03224-00 Actor: AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO ANE Demandado: RESOLUCIÓN 159 DEL 30 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Recibida la copia de la Resolución 159 proferida el 30 de junio de 2020 por la cual el Director General de la Agencia Nacional del Espectro –ANE–,resolvió “prorrogar las disposiciones contenidas en las Resoluciones nro. 113 del 13 de abril y 137 del 29 de mayo de 2020, hasta las doce de la noche del día 15 de julio de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” (negrillas fuera de texto). A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.
Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que éste inicia una vez recibida la copia auténtica del acto administrativo respectivo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio. De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. Al analizar la Resolución 159 del 30 de junio de 2020 expedida por la ANE, se observa que ésta se limita a prorrogar las disposiciones contenidas en la Resolución 113 del 13 de abril de 2020, y 137 del 29 de mayo de 2020; la primera dirigida a impartir “directrices de carácter temporal, extraordinarias y preventivas con ocasión de la ampliación medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Decreto Legislativo 531 de 2020”, y la segunda de ellas expedida para prorrogar la primera.
Esta situación, conduce al despacho a remitirse necesariamente a los pronunciamientos efectuados por esta Corporación sobre esos actos de origen, pues en ellos descansan los elementos de contenido y forma que determinan la procedencia del medio de control que se analiza. En efecto, mediante Auto del 8 de mayo de 2020, proceso radicado bajo número 11001031500020200146700[1], esta Corporación decidió no avocar el control inmediato de legalidad de la Resolución 113 de 2020, expedida por la ANE, toda vez que la misma no se profirió en desarrollo de alguno de los Decretos Legislativos dictados con ocasión del estado de excepción, sino que tuvo origen en decretos expedidos por el Presidente de la República al amparo de sus facultades ordinarias.
Derivado de la Resolución 113 de 2020, la ANE expidió resoluciones posteriores, por cuya virtud, modificó y prorrogó las disposiciones contenidas en el referido acto primigenio, respecto de las cuales el Consejo de Estado no avocó el control inmediato de legalidad por no ser pasibles de este mecanismo, conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, y profirió las siguientes decisiones: (i) En auto del 14 de mayo de 2020, número de radicación 11001031500020200186800[2], no se avocó conocimiento de la Resolución 117 de 2020 de la ANE -que modificó la Resolución 113 de 2020-, toda vez que ésta no fue proferida en desarrollo de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.
(ii) Mediante proveído del 1 de junio de 2020, proferido dentro del proceso bajo el radicado número 11001031500020200209700[3], no avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 123 de 2020 de la ANE, por considerar que ni la Resolución 113 del 13 de abril de 2020, ni su modificatoria, tienen el carácter de actos administrativos.
(iii) Por medio de Auto del 2 de julio de 2020, proferido dentro del proceso 11001031500020200230900[4], no se asumió el conocimiento de la Resolución 131 de 2020, “Por medio de la cual se prorrogan las Resoluciones nro. 113 del 13 de abril y 123 del 8 de mayo de 2020”, señalando que el acto originario, que fue prorrogado mediante la Resolución objeto de revisión, no era susceptible de control inmediato de legalidad, como ya la Corporación lo había definido y, por cuanto, se trata de medidas que buscan la organización del trabajo interno y funcionamiento de la ANE.
De otra parte, en relación con la Resolución 137 de 2020 de la ANE, la cual también es objeto de prórroga por el acto que acá se examina, destaca el despacho que (i) aquella únicamente modificó el artículo segundo de la Resolución 113 de 2020, respecto de las actividades que requieren para su ejecución, la presencia de los funcionarios o contratistas en las instalaciones de la entidad y se prolongaron las previsiones del acto principal hasta el 1 de julio de 2020; y (ii) que no existe vigente un proceso en el Consejo de Estado sobre el control de legalidad de ésta[5], como sí ocurre con las otras resoluciones que prorrogan la 113 de 2020, como se vio en los párrafos precedentes.
Sin embargo, se advierte de su contenido, que este último acto es accesorio a la Resolución 113 de 2020, puesto que sólo modifica y prórroga esta última, con el mismo alcance de organización de trabajo y funcionamiento de la ANE. Así las cosas y dado que respecto de la resolución principal –la No.113 del 13 de abril de 2020 expedida por la ANE– esta Corporación ya emitió un pronunciamiento, en el sentido de no avocar su conocimiento en sede de control inmediato de legalidad, se concluye que, en virtud de los principios de unidad de materia, economía procesal, eficiencia, cosa juzgada y seguridad jurídica, debe aplicarse al caso sub examine el axioma que, en derecho, informa que la suerte de lo accesorio queda atada a la del acto principal; aplicación sistemática y uniforme del principio de legalidad que envuelve este medio automático de control y es criterio de razón suficiente para que el despacho determine que no asumirá el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 159 del 30 de junio de 2020, expedida por la ANE.
Agrega el Despacho, sobre el requisito según el cual el control inmediato de legalidad solo procede frente a actos administrativos de carácter general, que al distinguir entre las medidas que constituyen verdaderos actos administrativos y aquellos actos de la administración que no comparten esta naturaleza, corresponden a los primeros, aquellas manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, ya sea creando, modificando o extinguiendo una determinada situación jurídica, independientemente de la forma que revistan o la nominación que se les asigne; mientras que corresponde al segundo grupo –actos de la administración– las directrices, orientaciones o instrucciones que se dicten para desarrollar las actividades o funciones propias de una determinada entidad pública, o para informar acerca de la manera en la que va a prestar sus servicios, revelando así su carácter meramente informativo o instructivo.
En línea de lo expuesto y revisado contenido de la Resolución 159 de 2020, se aprecia que, en su mayoría, se trata de un acto de la administración y no de un acto administrativo, pues a través de ésta se prorrogan las disposiciones de las Resoluciones 113 y 137 de 2020, las cuales se limitan a impartir recomendaciones para dar cumplimiento a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional y a coordinar la forma en que esa entidad prestará sus servicios, entre otros, con ocasión de la coyuntura generada por la pandemia por Covid-19.
En efecto, en estas últimas resoluciones, la ANE emitió las siguientes directrices: a) autorizó el trabajo en casa de los servidores de la entidad; b) identificó a los funcionarios o contratistas que, por la naturaleza de las funciones que desempeñan, requieren realizar sus labores en las instalaciones de la entidad; c) mencionó los correos electrónicos autorizados para la radicación virtual de la correspondencia y de las cuentas de cobro de los contratistas por prestación de servicios y proveedores de la entidad; d) coordinó la forma y frecuencia en la prestación de los servicios de correspondencia, vigilancia, aseo y cafetería; e) suspendió la aprobación de comisiones de servicio dentro y fuera del país, así como el pago de los correspondientes viáticos; f) recomendó acatar las orientaciones de autocuidado impartidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, para la prevención en el contagio por Covid-19; y g) dispuso la realización de manera virtual de todos los trámites al interior de la entidad que requieran de firma manuscrita.
En este orden de ideas, es evidente que las medidas acabadas de exponer tienen un carácter meramente instructivo, carecen de contenido normativo y no traducen una voluntad de la administración con efectos propios; por tanto, no constituyen un acto de aquellos que deben ser materia de control de legalidad a la luz de las normas antes indicadas.
Sin embargo, un escenario distinto se predica respecto del artículo décimo quinto de la Resolución 113 de 2020, prorrogado en diversos actos, incluido el que ahora se estudia, toda vez que aquel ordenó, de conformidad con lo establecido en el Decreto Legislativo 491 de 2020, la suspensión de los términos fijados para el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionatorios que adelanta dicha entidad, pues esa disposición evidencia un acto unilateral de la administración, al acoger y desarrollar la facultad que el Gobierno Nacional le otorgó de suspender los términos procesales, lo cual tiene una notoria incidencia en los asuntos sancionatorios a su cargo, al modificar los plazos con que cuentan los administrados y la entidad, para actuar y emitir las decisiones que correspondan, respectivamente.
Más allá de lo anterior y dada la relación de conexidad e identidad que existe entre las Resoluciones 113 y 137 de 2020, y la que acá se analiza, es necesario, para garantizar la unidad de materia y el cumplimiento de los principios constitucionales de cosa juzgada y seguridad jurídica, que la última siga el camino de la primera pues, como se mencionó líneas atrás, el acto primigenio ya fue analizado por esta Corporación determinando la improcedencia de este medio de control.
En mérito de lo expuesto, el despacho, en uso de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO: NO ASUMIR, por improcedente, el control inmediato de legalidad de la Resolución 159 del 30 de junio de 2020, expedida por el Director General de la Agencia Nacional del Espectro –ANE-.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta determinación, vía correo electrónico, a la autoridad pública antes indicada, así como al agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
ERR/ECB ----------------------- [1] Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero, Sala Especial de Decisión No. 12. [2] Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. [3] Consejera Ponente: Rocío Araujo Oñate. [4] Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. [5] Como se verifica en la página web del Consejo de Estado. Sobre el particular, consultar: http://www.consejodeestado.gov.co/consejo-de-estado- 2-2-3-2-4/transparencia/controllegalidad/