EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR 01-3-2020-000124 DEL 15 DE JULIO DE 2020 / SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE / SENA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL [N]o todo acto administrativo puede ser sometido al control inmediato de legalidad al que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, sino únicamente los de carácter general, es decir, aquellos que se proyecten con efectos obligatorios sobre una generalidad de destinatarios, y que sean expedidos en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. Es en este punto donde el despacho pone de presente la relevancia del mecanismo de control consignado en el artículo 136 del CPACA ya referenciado, en tanto la teleología de ese medio se sitúa en la protección y guarda del principio de legalidad que es de irreductible observancia aún en épocas de excepcionalidad.
No se trata, entonces, de generar una cláusula general de competencia para el control de todos los actos proferidos para el período en que el Presidente asume prerrogativas legislativas ante graves y calamitosas situaciones económicas, sociales o ecológicas, pues de lo que se trata es de encauzar la acción de los jueces a la guarda de la legalidad de excepción, en cuyo núcleo está presente el ejercicio de competencias temporales, distintas a las establecidas para épocas de normalidad por parte del tenedor del poder legítimo de hacer las leyes, es decir, el Congreso de la República. […] [E]stima el Despacho que el control inmediato de legalidad no procede frente a la Circular 01-3-2020-000124 del 15 de julio de 2020, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que, en ejercicio de funciones ordinarias, se limitó a impartir lineamientos y pautas para la planeación y programación de la oferta de formación laboral y tecnológica en el SENA, de modo que carece de contenido normativo y no traduce una voluntad de la administración con efectos propios.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISION VEINTITRÉS Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03350-00 Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA- Demandado: CIRCULAR 01-3-2020-000124 DEL 15 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Recibida la copia de la Circular 01-3-2020-000124 expedida el 15 de julio de 2020, por medio de la cual el Director de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- estableció los lineamientos y las pautas que deben seguir los Directores Regionales y Subdirectores de Centro “con capacidad de iniciar procesos de formación en el mes de septiembre”, para la planeación y programación de la oferta de formación laboral y tecnológica, el Despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, a que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.
Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio. De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente, a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. En relación con el primer requisito, es necesario distinguir entre las medidas que constituyen verdaderos actos administrativos y aquellos actos de la administración que no comparten esta naturaleza.
A la primera categoría pertenecen las decisiones generales o particulares, capaces de producir efectos jurídicos, ya sea creando, modificando o extinguiendo una determinada situación jurídica; a la segunda, pertenecen, entre otras, las órdenes, directrices, orientaciones o instrucciones que se dicten para la organización, programación, desarrollo o implementación, entre otros, de las actividades o funciones propias de una determinada entidad pública, o para informar acerca de la manera en la que va a prestar sus servicios, revelando así su carácter meramente informativo o instructivo.
Así, lo que permite identificar en qué categoría se inscribe un acto –acto administrativo o acto de la administración– no depende de la marca con la que se rotule el documento, o la forma que revista la manifestación de voluntad de la administración, sino que responde al criterio sustancial del contenido del acto, pues éste determina su real naturaleza.
Adicionalmente, cabe precisar que no todo acto administrativo puede ser sometido al control inmediato de legalidad al que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, sino únicamente los de carácter general, es decir, aquellos que se proyecten con efectos obligatorios sobre una generalidad de destinatarios, y que sean expedidos en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. Es en este punto donde el despacho pone de presente la relevancia del mecanismo de control consignado en el artículo 136 del CPACA ya referenciado, en tanto la teleología de ese medio se sitúa en la protección y guarda del principio de legalidad que es de irreductible observancia aún en épocas de excepcionalidad.
No se trata, entonces, de generar una cláusula general de competencia para el control de todos los actos proferidos para el período en que el Presidente asume prerrogativas legislativas ante graves y calamitosas situaciones económicas, sociales o ecológicas, pues de lo que se trata es de encauzar la acción de los jueces a la guarda de la legalidad de excepción, en cuyo núcleo está presente el ejercicio de competencias temporales, distintas a las establecidas para épocas de normalidad por parte del tenedor del poder legítimo de hacer las leyes, es decir, el Congreso de la República.
De conformidad con lo anterior, revisada la Circular 01-3-2020-000124 del 15 de julio de 2020, se observa, por su contenido, que se trata de un acto de la administración que expresa simples lineamientos e instrucciones para planear y programar la oferta de formación laboral y tecnológica “en las Modalidades Presencial y Distancia de 2020” en los centros de formación con capacidad de iniciar esos procesos en el mes de septiembre.
Así, el contenido de la mencionada Circular recae, en suma, en los siguientes aspectos: - El primer acápite se refiere a la planeación de la oferta de formación y señala las pautas que deben seguir los Directores Regionales y los Subdirectores de Centro –como principales responsables del cumplimiento de las metas institucionales- para liderar el estudio, presentación y aprobación de la misma; en ese sentido, establece, entre otras cosas, que: i) se debe tener en cuenta el procedimiento de “Planeación y Publicación de la Oferta Educativa Código: GFPI-P-003 Versión 01, que se encuentra en SIGA”, ii) la propuesta debe incorporar la visión del sector externo sectorial y regional, iii) se debe analizar la pertinencia de la oferta, de acuerdo con los planes de desarrollo, sectores, intereses sociales, análisis ocupacionales y otros factores, iv) precisa los requisitos legales que deben acreditar las Instituciones de Educación Superior para poder ofrecer programas académicos y, v) señala que se debe programar la nivelación de los aprendices que tienen competencias pendientes del primer semestre, con el fin de asegurar que cuentan con la capacidad para iniciar los nuevos estudios de formación. - El segundo acápite se ocupa de la programación de la oferta de formación y allí se indica que: i) los Coordinadores Académicos de cada Centro de Formación deben registrar en el aplicativo SOFIA PLUS la oferta académica y los programas asociados a ella, ii) La oferta de formación será aprobada por el Grupo de Gestión Curricular de la Dirección de Formación Profesional, de acuerdo con la programación allí establecida, iii) los Centros de Formación, una vez cuenten con el aval del Grupo de Gestión Curricular, deben personalizar la oferta (antes del 1 de agosto de 2020) y vi) el Grupo de Administración Educativa de la Dirección de Formación Profesional debe realizar la publicación de la oferta educativa personalizada antes del 4 de agosto de 2020. - Finalmente, el tercer acápite dispone las pautas para el proceso de ingreso a los programas de formación profesional con inicio en el mes de septiembre de 2020 y señala las fechas y el procedimiento previo –de “alistamiento”- de inscripción, selección y matrícula.
Adicionalmente, al examinar el contenido de la mencionada Circular, resulta evidente que no se expidió en desarrollo de ningún decreto legislativo proferido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en todo el territorio nacional a través del Decreto legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, ni del declarado a través del Decreto legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 – a los que ni siquiera hace referencia-, pues se trata de un acto dictado en ejercicio de competencias ordinarias, propias de la administración, conferidas al Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- en el Decreto 249 del 28 de enero de 2004, el cual, al tiempo que modificó la estructura de dicha entidad, estableció en su artículo 11 como funciones de la Dirección de Formación Profesional las de: i) asistir a la Dirección General en el diseño de políticas, planes y programas de carácter general, para la formación profesional integral de los diferentes usuarios (numeral 2) e ii) implementar estrategias, normas, procedimientos y medios de control para los diferentes procesos de formación profesional, especialmente en la gestión, alistamiento, ejecución de la respuesta, seguimiento y evaluación (numeral 3).
Con base en todo lo anterior, estima el Despacho que el control inmediato de legalidad no procede frente a la Circular 01-3-2020-000124 del 15 de julio de 2020, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que, en ejercicio de funciones ordinarias, se limitó a impartir lineamientos y pautas para la planeación y programación de la oferta de formación laboral y tecnológica en el SENA, de modo que carece de contenido normativo y no traduce una voluntad de la administración con efectos propios.
En consecuencia, como la Circular 01-3-2020-000124 del 15 de julio de 2020 no es un acto de los que por ley están sujetos a control inmediato de legalidad, su remisión a esta Corporación con miras a que se adelante tal control, resulta improcedente y, por tanto, el Despacho no avocará su conocimiento. En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: NO ASUMIR, por improcedente, el control inmediato de legalidad de la Circular 01-3-2020-000124 suscrita con fecha 15 de julio de 2020, por el Director de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta determinación, vía correo electrónico, a la autoridad pública antes indicada, así como al agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
VBA/LOM