EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 0799 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 DE LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO [S]e advierte que la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, expedida por la Universidad Popular del Cesar, no es objeto del control inmediato de legalidad […]. […] [U]na revisión a la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, da cuenta que, si bien la misma hace referencia al Decreto 440 de 2020, no llega a desarrollarlo, de tal forma que no se cumple con uno de los requisitos normativos para asumir el conocimiento de control inmediato de legalidad, por lo que no se avocará su conocimiento.

POTESTAD REGLAMENTARIA / NATURALEZA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA En cuanto a la potestad reglamentaria, huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico” que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas; en otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. Por tanto, lo anterior conduce a precisar que la Constitución “consagró un ´sistema difuso´ de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886”.

Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio. Con todo, pese a que la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal a organismos y autoridades distintos al Presidente, en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”.

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO La potestad de expedir actos administrativos generales, se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

POTESTAD INSTRUCTIVA / ACTOS DE CARÁCTER INFORMAL / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA [L]a administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 41 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02778-00 Actor: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Demandado: RESOLUCIÓN 0799 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO Procede el despacho a pronunciarse sobre si hay lugar a la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, “por la cual la Universidad Popular del Cesar, declara la urgencia manifiesta”, resolución expedida por la rectora de la mentada universidad, cuya expedición fue comunicada a esta Corporación el 23 de junio de 2020 a través del correo electrónico de la Secretaría General.

CONSIDERACIONES 1. Alcance del control de legalidad La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215). El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto de declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga.

Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación de estas disposiciones son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1] y el artículo 136 del CPACA que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sería la encargada de ejercer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo  de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.

En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. En cuanto a la potestad reglamentaria[2], huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado[3] de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico”[4] que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas[5]; en otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. Por tanto, lo anterior conduce a precisar que la Constitución “consagró un ´sistema difuso´ de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886”[6].

Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio. Con todo, pese a que la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal[7] a organismos y autoridades distintos al Presidente, en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”.

La potestad de expedir actos administrativos generales, se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Finalmente, la administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato.

En línea con lo anterior, se contempla la posibilidad de solicitar la anulación de las manifestaciones de la actividad administrativa. Siendo esto así, es claro que el sometimiento de la administración pública al control puede recaer sobre manifestaciones formales –expresión de la potestad reglamentaria y actos administrativos generales[8]– e informales –expresión de la potestad instructiva–.

El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que las manifestaciones de la administración sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales.

Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", no se están refiriendo a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. 2.

El caso concreto De conformidad con lo anteriormente mencionado, se advierte que la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, expedida por la Universidad Popular del Cesar, no es objeto del control inmediato de legalidad, por las siguientes razones: i) El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró al brote de coronavirus COVID-19 como pandemia, e instó a los países a adoptar medidas para mitigar su impacto. ii) Mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y la Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó medidas sanitarias. iii) Mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar el brote de coronavirus Covid-19. iv) Mediante Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19 y, dispuso en el numeral séptimo de la parte resolutiva, que con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, se entendía comprobado el hecho que diera a lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, al tiempo que indicó que las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993, podrían contratar de manera directa los bienes y servicios a los que hacía referencia el decreto legislativo. v) Posteriormente, mediante 457 del 22 de marzo de 2020, se impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. vi) El 8 de abril de 2020, se profirió el Decreto 531, mediante el cual, entre otros aspectos, se amplió el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas del día 13 de abril hasta las cero horas del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19. vii) Ahora bien, mediante Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, la Directora de la Universidad Popular del Cesar, con fundamento en el acuerdo No. 001 del 22 de enero de 1994, acuerdo No. 006 del 23 de febrero de 1999 y, en especial, el acuerdo 007 del 22 de abril de 2020, declaró la urgencia manifiesta, para adelantar la contratación de bienes y servicios, “tales como la adquisición de las tabletas electrónicas y la contratación de los planes de datos móviles de forma expedita, en aras de garantizar la efectiva prestación del servicio de educación a la población estudiantil, con mayor grado de vulnerabilidad”. viii) Una revisión a la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, da cuenta que, si bien es un acto de contenido general, no reglamenta ni desarrolla un decreto legislativo expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros. ix) Es de recordar que las universidades estatales u oficiales tienen un régimen especial en materia de contratación[9], que en virtud de los artículos 57, 93 y 94 de la Ley 30 de 1994[10], conlleva a que los contratos por estas celebrados -con excepción de los empréstitos- sean sometidos a las normas del derecho privado. x) Tratándose de la Universidad Popular del Cesar, se tiene que el Consejo Superior de dicho ente universitario, en el marco de la autonomía universitaria, expidió el Acuerdo 007 del 22 de abril de 2020, mediante el cual, adoptó la figura de la urgencia manifiesta como causal de contratación directa[11]. xi) Esta Corporación en proveído del 2 de julio de 2020, indicó que frente a dicho acuerdo no cabía el control de legalidad, en tanto aquel fue expedido en apoyo de facultades ordinarias[12]. xii) Con fundamento en el Acuerdo 007 del 22 de abril de 2020, la Rectora de la Universidad Popular expidió la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, por el cual declaró la urgencia manifiesta. xiii) Si bien la mentada resolución guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de excepción, no desarrolla su contenido, puesto que su principal fundamento se encuentra en el Acuerdo 007 del 22 de abril de 2020. xiv) Además, una revisión a la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, da cuenta que, si bien la misma hace referencia al Decreto 440 de 2020, no llega a desarrollarlo, de tal forma que no se cumple con uno de los requisitos normativos para asumir el conocimiento de control inmediato de legalidad, por lo que no se avocará su conocimiento. xv) Lo anterior, no significa que la Resolución No. 0799 de 2020 no pueda ser objeto de examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley, En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO. NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0799 del 24 de abril de 2020, expedida por la rectora de la Universidad Popular del Cesar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior, sin perjuicio que se pueda adelantar el examen de control de constitucionalidad y legalidad, a petición de parte y a través de los medios previstos en la Ley.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a la Universidad Popular del Cesar, atendiendo lo consagrado en el artículo 186 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] "Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición". [2] Para estos efectos V. SÁNCHEZ PÉREZ, Alexander, "La reversión de la potestad reglamentaria en el ordenamiento urbanístico de los municipios en Colombia", Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2020, en publicación. [3] La doctrina de la época era unánime en afirmar que durante la vigencia de la Constitución Política de 1886 la potestad reglamentaria era de naturaleza concentrada, pues la misma estaba plenamente en cabeza del presidente de la República.

Cfr. CASTRO MARTÍNEZ, José Joaquín, Tratado de derecho administrativo. Organización administrativa y teoría general del servicio público, 2ª. ed., Librería Siglo XX, Bogotá, 1950, p.63. Aunque, Sarria hace énfasis en que otras autoridades distintas al presidente también podían expedir actos administrativos de carácter general: “los Ministros de despacho, los jefes de departamentos administrativos, los gobernadores y los alcaldes, expiden (…) resoluciones (…) La ordenanza departamental se subordina al decreto reglamentario, al decreto simplemente ejecutivo, al decreto ley, al decreto legislativo y a la ley.

El acuerdo municipal se subordina a la ordenanza departamental, al decreto reglamentario, al decreto simplemente ejecutivo, al decreto legislativo, al decreto ley y a la ley”. SARRIA, Eustorgio, Tratado de derecho administrativo, Crítica Jurídica, Bogotá, 1948, p. 42 y ss. [4] “Podría afirmarse que a partir de la Carta de 1991, se reconoce en forma expresa (o necesaria para el ejercicio de su función), la potestad reglamentaria de diversos órganos constitucionales, como garantía de su autonomía y en materias indisponibles para otra clase de normas.

Se trata de un sistema policéntrico del ejercicio de la potestad reglamentaria, y sin detrimento de la competencia genérica y residual atribuida al Presidente de la República” Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06-000-2016- 00066-00 (2291). [5] En efecto, la Corte Constitucional manifestó en la sentencia C-805 de 2001 que la potestad reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en principio, al Presidente de la República.

A su vez, en la sentencia C-384 de 2003, la Corte Constitucional puso de presente que “excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de la República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de la República”. [6] Corte Constitucional, sentencia C-810 de 2014.

Esta sentencia estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º parcial, numerales 2º, 3º y 4º del Decreto Ley 4144 de 2011, modificatorio del artículo 47 de la Ley 643 de 2003. [7] Es menester señalar que desde 1976 y 1981, el Consejo de Estado aceptó que autoridades estatales diferentes al presidente de la República podían dictar reglamentos en virtud de remisiones contenidas en la ley, sin perjuicio de que “solo deben contener preceptos o reglas sobre aspectos técnicos y los administrativos relacionados con el funcionamiento interno de las dependencias administrativas tendentes a lograr la coordinación necesaria de las acciones de los distintos funcionarios y la regularidad, continuidad y eficacia en la prestación de los servicios que se les haya encomendado”.

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de abril de 1976, rad. 2279, M.P. Carlos Galindo Pinilla; sentencia del 6 de febrero de 1981, rad. 3175, M.P. Jacobo Pérez Escobar. [8] En el ordenamiento jurídico colombiano, la potestad reglamentaria no distingue entre decretos, actos administrativos generales, resoluciones y reglamentos, y aunque los tres primeros se consideran la materialización del poder reglamentario, mientras que a los reglamentos se los relaciona como manifestaciones de la organización del servicio público, su distinción, en la práctica, no es muy clara; pero, es posible afirmar que los decretos, actos administrativos generales y resoluciones son disposiciones administrativas generales y abstractas cuyos efectos son ad extra, mientras que los reglamentos tienen un efecto de auto organización ad intra. [9] LEY 30 DE 1994.

“Artículo 57. […] Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. || El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”. [10] 9 LEY 30 DE 1994.

“Artículo 93. Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.AkŒÂàáäc Ž ÙÛôèÒ || Parágrafo.

Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. || Artículo 94. Para su validez, los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales, además del cumplimiento de los requisitos propios de la contratación entre particulares, estarán sujetos a los requisitos de aprobación y registro presupuestal, a la sujeción de los pagos según la suficiencia de las respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto de timbre nacional cuando a este haya lugar”. [11] Es menester señalar que esta Corporación mediante auto del 2 [12] Auto del 2 de julio de 2020, Consejo de Estado, Sala Diecisiete de Decisión Especial, Exp.

No. 2020-02777, M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas.