RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecúa el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por caducidad / CADUCIDAD – Concepto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Oportunidad para presentar la demanda / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Visto el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda y el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […].

Visto el artículo 169 ibidem, sobre las causas de rechazo de la demanda […]. [C]onsiderando que: i) la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena de operar la caducidad del medio de control; y ii) la caducidad del medio de control es causal de rechazo de la demanda.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que la caducidad es un fenómeno procesal, por el cual se limita temporalmente el acceso a la administración […]. La Sala observa que, en el caso sub examine, el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 “[…] Por medio del cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo […]” fue notificado personalmente a la parte demandante el 10 de marzo de 2017 y, en consecuencia, el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda inició el 11 de marzo de 2017 y venció el 11 de julio de 2017.

Atendiendo a que la demanda fue presentada en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 19 de septiembre de 2017 y que el término de caducidad no se interrumpió o suspendió; la Sala considera que operó la caducidad del medio de control y, por lo tanto, se configuró una de las causales de rechazo de la demanda. RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecúa el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por caducidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – La regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel por medio del cual se ordena la aplicación de los títulos de depósito judicial dentro de un proceso de cobro coactivo y se da cumplimiento a una orden judicial / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a Sala considera que el medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo; excepcionalmente, también procede contra actos particulares cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o iv) la ley lo señale expresamente.

Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, […] tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. […] La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo de contenido particular y el restablecimiento de derechos subjetivos, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho […].

Por lo anterior, la Sala considera que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad, pero de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, se debe adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho. […] De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, en el caso sub examine, los actos administrativos acusados son de carácter particular y concreto, por cuanto se dirige a una persona determinada como lo es el Patrimonio Autónomo de Remanentes del I.S.S a quien se le requirió para que inicie las gestiones pertinentes para recuperar unas sumas de dinero.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que, en el caso sub examine, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto: i) se trata de una demanda contra actos administrativos de contenido particular y concreto; y ii) el asunto no corresponde a alguna de las causales previstas excepcionalmente en el artículo 137 de la Ley 1437; por lo que, era procedente analizar los requisitos de admisibilidad de la demanda respecto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Evolución / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Criterios: pretensión litigiosa y causa petendi MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Marco normativo MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Marco normativo ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Marco normativo NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera y Quinta, de 19 de febrero de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2013-01801-01, C.P. María Elizabeth García González; 9 de febrero de 2017, Radicación 25000-23-41-000-2016-00668-01, C.P. María Elizabeth García González; 16 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00075-00, C.P Oswaldo Giraldo López; 6 de junio de 2019, Radicación 11001-03-28-000-2019-00023- 00, C.P Alberto Yepes Barreiro; y Corte Constitucional, Sentencia C- 259 de 6 de mayo de 2015, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 INCISO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00357-00 Actor: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN – P.A.R.I.S.S Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA – FPS Referencia: Medio de control de nulidad adecuado al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda por caducidad AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 5 de junio de 2018[1], por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.- ANTECEDENTES Demanda 1. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación[2] presentó demanda[3] contra el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia[4], en ejercicio del medio de control de nulidad[5], para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1 El parágrafo 1° del ordinal segundo de la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 2016[6], “[…] por medio del cual se modifica parcialmente la resolución no. 00054 del 17 de febrero de 2015, mediante la cual se ordena la aplicación de los títulos de depósito judicial dentro de un proceso de cobro coactivo y se da cumplimiento a una orden judicial […]”, expedida por la Funcionaria Ejecutora de Cobro Coactivo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 1.2 El Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017[7], “[…] por medio del cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo no. 59032 en contra de Construcciones Pico y Pala Ltda […]”, expedido por la Funcionaria Ejecutora de Cobro Coactivo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 1.3 El Auto núm. 100 de 12 de mayo de 2017[8], “[…] por medio del cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa […]”, expedido por la Funcionaria Ejecutora de Cobro Coactivo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Providencia objeto del recurso de súplica y sus fundamentos 2. El Consejero Sustanciador, mediante auto proferido el 5 de junio de 2018, consideró que: i) el Auto núm. 100 de 12 de mayo de 2017, por medio del cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, no es susceptible de control judicial; ii) respecto a los demás actos acusados, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad; y iii) operó la caducidad del medio de control; en consecuencia, resolvió rechazar la demanda con base en las siguientes argumentos[9]: 2.1.

El Auto núm. 100 de 12 de mayo de 2017, por medio del cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, “[…] no es susceptible de control judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 del C.P.A.C.A., según el cual ni la solicitud de revocatoria de un acto administrativo ni su decisión reviven los términos para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”. 2.2.

El medio de control procedente, en el presente caso, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el parágrafo 1° del ordinal segundo de la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 2016 y el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 “[…] son de carácter particular y concreto, una decisión favorable al demandante genera el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de aquella, al eliminar la carga que en ellos se le imponía, consistente en iniciar las acciones tendientes a la devolución de los dineros por la firma Promociones y Cobranza Beta S.A. Igualmente, observa que el presente asunto, aunque no tenga contenido económico y por lo tanto carezca de cuantía, no envuelve interés general alguno, pues solo le interesa al demandante […]”. 2.3.

Operó la caducidad del medio de control, comoquiera que el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 fue notificado personalmente a la parte demandante el 10 de marzo de 2017, por lo que la oportunidad para presentar la demanda venció el 11 de julio del mismo año; sin embargo, la demanda se presentó el 19 de septiembre de 2017. Recurso de súplica y sus fundamentos 3.

La parte demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos[10]: “[…] los actos administrativos que se acusan, son objeto del presente medio de control, por cuanto los mismos fueron proferidos por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES (sic) NACIONAL DE COLOMBIA, sin fundamento legal o contractual alguno, en la medida en que el P.A.R.I.S.S. no puede iniciar las acciones tendientes al recobro para la devolución de los dineros que fueron entregados por la extinta entidad Instituto de Seguros Sociales, ISS liquidado a la firma Promociones y Cobranzas Beta S.A., a título de unos honorarios que se entenderían no causados por las decisiones en firme que adoptó el juez constitucional de tutela, hacerlo sería manifiestamente contrario a las disposiciones del Decreto 2013 de 2012 y en especial a las disposiciones del Decreto 053 de 27 de marzo de 2015 que le asignó la competencia al FPSFN […] No obstante lo anterior, en la providencia objeto de súplica el Consejero dispuso que si bien los actos administrativos demandados son de carácter particular y concreto, “una decisión favorable al demandante genera el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de aquella […].

Sobre el particular, quiero respetuosamente poner de presente que el rechazo de la demanda de nulidad respecto de la resolución 2025 de 28 de octubre de 2016, el auto número 015 de 7 de febrero de 2017 y el auto número 100 de 12 de mayo de 2017, desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política […].

Nótese que fue a partir del año de 1996, que esta Corporación incluyó nuevas exigencias a la teoría de los “motivos y finalidades”, dentro de las cuales cabe destacar que la acción de nulidad simple procede, por regla general, contra actos de carácter general y, excepcionalmente, contra actos de carácter particular que estén taxativamente señalados en la ley y contra aquellos de carácter particular que trasciendan el interés particular y conlleven un interés general implícito que comprometa el orden social, político y económico del país […].

Sin embargo la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 84 del Decreto Ley 01 de 1984, determinó que la acción de nulidad se puede ejercer contra actos de carácter particular y concreto, cuando la pretensión consista en retirar el acto del ordenamiento jurídico para conservar la legalidad en abstracto […]. Ahora, si bien la Ley 1437 de 2011 -norma de orden público- en el caso de la nulidad y de la nulidad y restablecimiento del derecho, suprimió acertadamente el calificativo de “acciones”, determinando claramente los eventos en los cuales se puede hacer uso de la nulidad simple frente a actos de carácter particular, y básicamente, en el nuevo ordenamiento administrativo elevó a rango legal la teoría que esta Corporación ha venido aplicando desde el año de 1961.

No puede olvidarse que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C - 259 de 2015 dispuso declarar exequible el artículo 137 demandado, ello fue en razón de que consideró que el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. […] [E]n el presente asunto, el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS EN LIQUIDACIÓN legalmente no tiene la competencia para adelantar el trámite de un proceso ejecutivo dentro de uno de cobro coactivo por cuanto dicha competencia le fue atribuida al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 553 de 2015 […] en el presente asunto no se busca ni el restablecimiento de un derecho y tampoco se busca un interés económico como bien lo indicó el Consejero, sino que lo que se pretende tutelar es el ordenamiento jurídico superior o preservar la legalidad en abstracto, pues, legalmente la competencia para adelantar el trámite de los procesos de cobro coactivo que adelantaba el ISS hoy están en cabeza del FONDO DE PASIVO NACIONAL DE FERROCARRILES NACIONALES, lo que no significa que sea única y exclusivamente interés para el PARISS pues, no puede permitirse abrirle paso a que una entidad de orden nacional como el FPSFN se libere de sus funciones y de las competencias que legalmente le han sido atribuidas.

Rechazar el medio de control de nulidad simple sería entender que la sociedad FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO quien actúa única y exclusivamente COMO VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL EN LIQUIDACIÓN cuyas facultades y atribuciones están plenamente definidas dentro del marco del Contrato de Fiducia Mercantil 015 de 2015 […] por vía de unos actos administrativos que fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, en forma irregular, y que fueron falsamente motivados, debe atender y adelantar trámites que legalmente han sido atribuidos al FPSFN […]” (Mayúsculas sostenidas del texto original).

Traslado del recurso de súplica 4. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, mediante aviso que se fijó el 28 de junio de 2018[11], corrió traslado del recurso de súplica y dentro del término concedido no se presentó manifestación. II.- CONSIDERACIONES 5. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el medio de control de nulidad; v) el marco normativo sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación del medio de control; vii) el marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y viii) el análisis del caso concreto.

Competencia 6. Vistos los artículos 125[12] y 246[13] de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la competencia de las salas o secciones para resolver el recurso de súplica, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica que interpuso la parte demandante, con exclusión del Consejero que hubiere proferido el auto objeto del recurso.

Procedencia del recurso de súplica 7. Vistos los artículos 243[14] y 246 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de súplica contra los autos proferidos por el Consejero Sustanciador. 8. Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que la parte demandante interpuso un recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda, que por su naturaleza es apelable, se considera que el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 y en el artículo 246 de la Ley 1437.

Problema jurídico 9. Le corresponde a la Sala determinar, en el caso sub examine, cuál es el medio de control procedente: nulidad como se presentó la demanda, o nulidad y restablecimiento del derecho como se adecuó; y, en consecuencia, confirmar o no el auto por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad. Marco normativo sobre el medio de control de nulidad 10.

Visto el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad que dispone: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de los actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Destacado fuera de texto). 11.

De conformidad con la norma citada supra, la Sala considera que el medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo; excepcionalmente, también procede contra actos particulares cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o iv) la ley lo señale expresamente.

Marco normativo sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 12. Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que establece: “[…] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]” (Destacado fuera de texto). 13.

De conformidad con la norma citada supra, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación del medio de control 14. Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; ii) el artículo 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) el inciso 1 del artículo 171 ibidem, sobre la adecuación del trámite del medio de control. 15.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo de contenido particular y el restablecimiento de derechos subjetivos, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por las siguientes razones[15]: "[ ] En efecto, si lo que se persigue es el restablecimiento o reparación de un derecho de carácter individual y particular, conculcado por un acto administrativo que desconoció el ordenamiento jurídico, el medio de control a instaurar no puede ser otro que el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue la propia Ley la que le dio ese móvil o finalidad.

Igual sucede cuando el restablecimiento del derecho se desprende automáticamente de la sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda, es decir que a pesar de que no se invoque o pretenda una reparación del derecho conculcado, la sola declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado produce dicho efecto resarcitorio [ ]" (Destacado fuera de texto). 16.

Por lo anterior, la Sala considera que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad, pero de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, se debe adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho. Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 17.

Visto el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda y el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […]” (Destacado fuera de texto). 18.

Visto el artículo 169 ibidem, sobre las causas de rechazo de la demanda, que establece: “[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad […]”. Análisis del caso concreto 19. La Sala abordará el análisis del caso concreto, en las siguientes partes: i) los actos administrativos acusados; ii) sobre la adecuación del medio de control; y iii) sobre la caducidad.

Actos administrativos acusados 20. La Sala observa que, en el caso sub examine, los actos administrativos acusados son los siguientes: 20.1. El Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el parágrafo 1° del ordinal segundo de la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 2016, requirió a la parte demandante para que “[…] inicie las acciones tendientes a la devolución de los dineros por la firma Promociones y Cobranzas Beta S.A. […]”, con la finalidad de recuperar unos recursos que fueron pagados por el extinto Instituto de Seguros Sociales, en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: Modificar parcialmente la Resolución No. 00054 del 17 de febrero de 2015, emitido por el P.A.R ISS, la devolución de CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES CIENTO CUARENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS M/CTE ($162.146.343), al señor Guillermo Enrique Vélez Arango identificado con la cedula de ciudadanía No. 71.677.661 de Medellín, en calidad de representante legal del Consorcio Educación Montebello 511.

Parágrafo 1 Ordenar aplicar la suma restante de la obligación a cargo de la sociedad Construcciones Pico y Pala Ltda. Es decirla (sic) suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES CIENTO OCHENTA Y SEIS MIL CIENTO DOCE PESOS M/CTE ($132.186.112), según lo expuesto en la parte considerativa del presente Acto.

SEGUNDO: Solicitar al P.A.R. ISS Liquidado, el traslado de los recursos objeto de devolución a esta Entidad, en el término de 24 horas en la cuenta de depósito judicial del Banco Colpatria No. 0121011913, a nombre del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Parágrafo 1° Comunicar el presenta (sic) Acto Administrativo, para que el P.A.R. ISS inicie las acciones tendientes a la devolución de los dineros por la firma Promociones y Cobranzas Beta S.A. […]” (Destacado fuera de texto). 21.

El Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, en el sentido de confirmar la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 2016, considerando que la parte demandante era competente para adelantar las gestiones pertinente para obtener la devolución de los honorarios pagados a Promociones y Cobranzas Beta S.A., en virtud de la relación contractual existente entre dicha sociedad y el Instituto de Seguros Sociales. 22.

Respecto del Auto núm. 100 de 12 de mayo de 2017, por medio del cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, el Consejero Sustanciador consideró que ese acto no es susceptible de control judicial, aspecto que no fue controvertido por la parte demandante el recurso de súplica. Sobre la adecuación del medio de control 23. De conformidad con las normas indicadas en los numerales 10 y 12 supra; y atendiendo al contenido de los actos administrativos acusados. 24.

La Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad del artículo 137 de la Ley 1437, consideró lo siguiente[16]: […] el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, no revivió las mismas normas contenidas y expulsadas del artículo 84 del C.C.A que fue objeto de análisis en la Sentencia C-426 de 2002, ni se trata de contenidos normativos idénticos a los que ya fueron objeto de estudio, ni sus efectos, son los mismos.

No se trata de los mismos contenidos, por lo que, como lo ha reconocido esta Corporación, no se configura cosa juzgada material, cuando existe una "modificación que de algún modo altere los efectos de la norma”. En este caso, el hecho de que el Legislador haya adoptado el papel que extraña la sentencia C-426 de 2002, en desmedro de la posición reprochada al juez contencioso administrativo de cierre, es una modificación determinante en los efectos y contenidos normativos de los dos preceptos.

Bajo esos supuestos, como la doctrina de los móviles y las finalidades en sí misma, no fue separada del ordenamiento, el Legislador podía acoger algunas de las premisas de esa teoría, como en efecto lo hizo en el artículo cuestionado, sin violar con ello, la cosa juzgada constitucional. Además, el contexto en el que se inscribe el artículo 137 del CPACA, como se dijo previamente, es diferente al del artículo 84 del C.C.A. Se trata de preceptos que, aunque contienen una referencia similar a la teoría de los móviles y las finalidades, formalmente son distintos y pertenecen a diversos estatutos contencioso administrativos, lo que implica que hayan sido expedidos en momentos jurídicos e históricos distintos y por autoridades estatales completamente diversas, como se ha visto.

Esa referencia además, no es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. Por esa razón no sorprende que se acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones concretas de esta Corte […]” (Destacado fuera de texto). 25.

La Sección Quinta de esta Corporación ha considerado respecto de la procedencia del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 de la Ley 1437, lo siguiente[17]: “[…] De la simple lectura de la norma en comento, se desprende que por regla general el medio de control de nulidad procede, exclusivamente, contra actos de contenido general.

No obstante, el mismo legislador estableció 4 situaciones excepcionales en las que es jurídicamente admisible que un acto particular y concreto pueda ser controlado mediante este mecanismo judicial. En otras palabras, de acuerdo al tenor del artículo objeto de estudio solo será posible examinar la legalidad en abstracto de un acto particular y concreto, si y solo si se materializa alguna de las causales contempladas en la ley.

Ahora bien, aunque podría pensarse que el legislador no podía reincorporar la teoría de los móviles y finalidades al ordenamiento jurídico, debido a que esta tesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-426 de 2002, lo cierto es que fue el mismo tribunal constitucional el que al examinar la exequibilidad del artículo 137 del CPACA y las limitaciones allí establecidas concluyó que: […] el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, no revivió las mismas normas contenidas y expulsadas del artículo 84 del C.C.A que fue objeto de análisis en la Sentencia C-426 de 2002, ni se trata de contenidos normativos idénticos a los que ya fueron objeto de estudio, ni sus efectos, son los mismos […].

Bajo este panorama, no cabe duda que a partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011, los actos de contenido particular y concreto pueden controlarse a través del medio de control de nulidad siempre y cuando se materialice alguno de los eventos previstos en el artículo 137 ibídem, de lo contrario y, si esto es posible, debe adecuarse la demanda al trámite correspondiente […]” (Destacado fuera de texto). 26.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado respecto de la denominada teoría de los móviles y finalidades lo siguiente[18]: […] Así las cosas, en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se recoge como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados y se precisan, los casos excepcionales en los que procede el medio de control de nulidad contra actos de carácter particular y concreto, manteniéndose vigente el criterio de los móviles y finalidades para establecer cuándo se persigue o produce el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, especialmente en lo relacionado con la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi” […]” (Destacado del texto original). 27.

La Sala considera que la procedencia del medio de control de nulidad depende de la naturaleza, el contenido y los efectos de los actos administrativos acusados, y no de los vicios o cargos de nulidad que se expongan en la demanda, comoquiera que es a partir del análisis de estos criterios que se puede establecer si se trata de actos de carácter general o particular y si se enmarcan o no en alguna de las causales previstas en el artículo 137 de la Ley 1437. 28.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, en el caso sub examine, los actos administrativos acusados son de carácter particular y concreto, por cuanto se dirige a una persona determinada como lo es el Patrimonio Autónomo de Remanentes del I.S.S a quien se le requirió para que inicie las gestiones pertinentes para recuperar unas sumas de dinero. 29.

Asimismo, la Sala considera que no se configura ninguna de las causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437, las cuales se analizan a continuación: 1. No se configura la causal prevista en el numeral 1 del artículo 137 de la Ley 1437, consistente en “[…] Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero […]”, por cuanto, con la decisión de declarar la nulidad del acto administrativo acusado se produciría un restablecimiento automático de derechos subjetivos, comoquiera que se relevaría a la parte demandante de la obligación de iniciar las acciones tendientes a la devolución de unas sumas de dinero pagadas por concepto de honorarios a Promociones y Cobranzas Beta S.A. 2.

No se trata de recuperar bienes de uso público. 3. La parte demandante no expuso los motivos por los cuales considera que los actos acusados afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. La ley no establece de forma expresa la posibilidad de controvertir los actos acusados mediante el medio de control de nulidad. 30.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que, en el caso sub examine, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto: i) se trata de una demanda contra actos administrativos de contenido particular y concreto; y ii) el asunto no corresponde a alguna de las causales previstas excepcionalmente en el artículo 137 de la Ley 1437; por lo que, era procedente analizar los requisitos de admisibilidad de la demanda respecto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre la caducidad 31. De conformidad con las normas indicadas en los numerales 18 y 19 supra; y considerando que: i) la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena de operar la caducidad del medio de control; y ii) la caducidad del medio de control es causal de rechazo de la demanda. 32.

La Sección Primera del Consejo de Estado[19] ha considerado que la caducidad es un fenómeno procesal, por el cual se limita temporalmente el acceso a la administración; por lo que se tiene que “[…] [s]e trata de una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, de manera que quien acuda a ejercer el derecho de acción tiene la carga procesal de hacerlo en los precisos términos establecidos por el legislador, so pena del rechazo de su demanda, o de una sentencia inhibitoria […]”. 33.

La Sala observa que, en el caso sub examine, el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 “[…] Por medio del cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo […]” fue notificado personalmente a la parte demandante el 10 de marzo de 2017[20] y, en consecuencia, el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda inició el 11 de marzo de 2017 y venció el 11 de julio de 2017. 34.

Atendiendo a que la demanda fue presentada en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 19 de septiembre de 2017[21] y que el término de caducidad no se interrumpió o suspendió; la Sala considera que operó la caducidad del medio de control y, por lo tanto, se configuró una de las causales de rechazo de la demanda. 35.

En suma, la Sala confirmará el auto proferido el 5 de junio de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.- RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 5 de junio de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] El auto fue proferido por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. [2] Administrado por Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. [3] La demanda se presentó por medio de apoderado. [4] De conformidad con el Decreto 1435 de julio 5 de 1990, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, adscrito al Ministerio de Transporte. [5] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [6] Cfr. folios 88 a 92 del cuaderno principal del expediente. [7] Cfr. folios 107 a 116 del cuaderno principal del expediente. [8] Cfr. folios 128 a 138 del cuaderno principal del expediente. [9] Cfr. folios 183 a 185 del cuaderno principal del expediente. [10] Cfr. folios 188 a 198 del cuaderno principal del expediente. [11] Cfr. folio 239 del cuaderno principal del expediente. [12] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]”. [13] “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.

También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda […]”. [14] “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda […]”. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 9 de febrero de 2017;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 25000-23-41-000-2016-00668-01. [16] Corte Constitucional, sentencia C- 259 de 6 de mayo de 2015, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P Alberto Yepes Barreiro, auto de 6 de junio de 2019, núm. único de radicación 11001-03-28-000-2019-00023-00. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de octubre de 2019, núm., único de radicación 11001-03-24-000-2019-00075-00. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 19 de febrero de 2015;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 25000-23-41-000-2013-01801-01. [20] Cfr. folio 117 del cuaderno principal. [21] Cfr. folio 159 del cuaderno principal.