ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – El tutelante ya se encuentra en el país / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID- 19 / SOLICITUD DE VUELO HUMANITARIO – Regreso de connacional desde Perú / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID-19 [E]s necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales deprecados en el asunto sub examine aún persiste o si por el contrario las pretensiones presentadas para procurar su defensa han sido satisfechas, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado.
(…) Previo a decidir la impugnación que nos ocupa, se contactó vía telefónica a la demandante, con la finalidad de indagar sobre su posible llegada al territorio nacional, quien informó que, en efecto, el 1° de junio de 2020 arribó al Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, en un vuelo humanitario proveniente de Lima (Perú), prestado por la compañía Viva Air Colombia.
(…) En ese contexto, esta Sala considera que en el presente asunto se configura una carencia actual del objeto de la tutela por hecho superado, toda vez que la conducta lesiva que se reprochaba de las autoridades demandadas ha cesado, en razón a que la accionante regresó a Colombia. (…) No obstante, se debe tener en cuenta que al momento de proferir el fallo de primera instancia los accionados no habían adelantado las actuaciones pertinentes para repatriar a la actora, lo que condujo al a quo a acceder al amparo de la garantía constitucional de libertad de locomoción, por lo que se confirmará la providencia impugnada en relación con ese aspecto y, a su vez, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01829-01(AC) Actor: ANA MILENA CLAROS BECERRA Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTRAS DE RELACIONES EXTERIORES Y DE TRANSPORTE, CÓNSUL DE COLOMBIA EN LIMA Y EMBAJADORA DE COLOMBIA EN PERÚ Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la señora Ministra de Relaciones Exteriores contra la sentencia de 26 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), que accedió parcialmente al amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Ana Milena Claros Becerra, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la libertad de locomoción, salud, igualdad, vida digna y mínimo vital, presuntamente vulnerados por los señores presidente de la República, Ministras de Relaciones Exteriores y de Transporte cónsul de Colombia en Lima y embajadora de Colombia en Perú. Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas adelantar los trámites a que haya lugar con el propósito de que se autorice su salida de Perú y se disponga un vuelo humanitario en el que pueda retornar a Colombia. 2.
Hechos. Relata la accionante que el 2 de marzo de 2020 viajó de Colombia a Perú, por motivos de turismo, sin embargo, el 15 de marzo siguiente el gobierno peruano dispuso el cierre de las fronteras, con ocasión de la problemática desencadenada por el virus COVID-19, lo que le impidió abordar el avión de regreso. Agrega que no cuenta con recursos económicos para subsistir en ese país, por lo que las autoridades accionadas deben garantizar su retorno a Colombia. 3.
Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor presidente de la República, a través de apoderada, pide se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que sus funciones no están relacionadas con esta controversia. Afirma que el trámite que se debe adelantar para la repatriación de los colombianos está consagrado en la Resolución 1032 de 8 de abril de 2020, expedida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, que preceptúa que los gastos de transporte deben ser asumidos por aquellos, pues el Estado no está en capacidad de sufragarlos, toda vez que la actual emergencia ha afectado ostensiblemente la economía, y en todo caso, no se advierte un perjuicio irremediable de la actora, que la ponga en una situación especial frente a los demás colombianos que se encuentran fuera del país. 1.3.2 La señora Ministra de Relaciones Exteriores, por conducto de la señora directora de asuntos migratorios, consulares y servicio al ciudadano, dice que el 26 de marzo de la presente anualidad todos los consulados de Colombia en el mundo iniciaron un procedimiento de registro de los connacionales en el extranjero, con el objeto de tener un panorama de la situación en la que se encuentran por causa del virus COVID-19, el cual fue agotado por la tutelante, a quien se le ha brindado atención; no obstante, su movilidad está sujeta a las decisiones que adopten las autoridades peruanas, de manera que su retorno no depende de esa cartera, circunstancia que impide atribuirle la trasgresión de las garantías superiores invocadas en el escrito inicial. 1.3.3 La señora Ministra de Transporte, por intermedio del señor jefe de la oficina asesora jurídica de esa cartera, solicita se le desvincule del presente trámite constitucional, por cuanto «[…] mediante Resolución No. 1032 del 8 de abril de 2020, “Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones.”, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, dispuso del protocolo de repatriación y en este sentido [es] la entidad llamada a dar respuesta a los interrogantes que con ello se genere […]». 1.3.4 Los señores cónsul de Colombia en Lima y embajadora de Colombia en Perú guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 4.
Providencia impugnada. El 26 de mayo de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) amparó el derecho constitucional fundamental a la libertad de locomoción de la actora, en consecuencia, le ordenó a los señores Ministra de Relaciones Exteriores, embajadora de Colombia en Perú y cónsul de Colombia en Lima (i) disponer lo necesario para que se incluyera a aquella en la lista de personas a repatriar y (ii) comunicarle las obligaciones que debía cumplir, como la de asumir los costos de transporte.
Por otra parte, negó la protección de las garantías superiores a la vida, salud, igualdad y mínimo vital. Lo anterior, al considerar que el artículo 24 de la Constitución Política prevé que todo colombiano tiene derecho a entrar al territorio nacional, prerrogativa que está sujeta a las regulaciones establecidas por el ordenamiento jurídico, las cuales pueden limitar su ejercicio con el fin de salvaguardar el bienestar general, tal como lo hizo el Gobierno nacional, a través de Decreto 439 de 20 de marzo de 2020, al suspender el ingreso al país de pasajeros provenientes del exterior, excepto cuando regresaran en vuelos humanitarios.
Que de acuerdo con la excepción mencionada en el párrafo precedente, la demandante debe ser repatriada, pues sus condiciones en Lima son deplorables, sin embargo, para ello resulta indispensable que colme los requisitos contemplados en la Resolución 1032 de 8 de abril de 2020, emitida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, dentro de los que se encuentran (i) sufragar el tiquete aéreo de regreso al país y (ii) permanecer en aislamiento durante el término que fije el Ministerio de Salud y Protección Social. 5.
Impugnación. Inconforme con la anterior determinación, la señora Ministra de Relaciones Exteriores, por intermedio de la señora directora de asuntos migratorios, consulares y servicio al ciudadano del ente estatal que regenta, la impugnó, al estimar que «[…] no puede el juez de tutela tomar decisiones que desconozcan la particular situación que gobiernos y ciudadanos enfrentan en todo el planeta por cuenta de la pandemia declarada por COVID-19 y en ese sentido, contravenir las órdenes que no sólo ha emitido el gobierno de Colombia sino los de muchos otros países, pues, la imposición de una orden como la de repatriar [a la] accionante desconoce que dicho procedimiento no solo implica la coordinación de las autoridades colombianas, sino también la coordinación con entes internacionales y empresas extranjeras ante las cuales ni el Ministerio de Relaciones Exteriores ni la Embajada de Colombia, pueden emitir instrucciones».
Por otro lado, sostiene que, todo caso, la tutelante «[…] regresó a Colombia en el vuelo procedente de la ciudad de Lima el día 01 de junio de 2020» y, en esa medida, ante la existencia de una carencia actual del objeto por hecho superado, la acción de tutela resulta improcedente. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[1] del Decreto ley 2591 de 1991[2] y 25[3] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[4] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la presunta omisión de las autoridades accionadas de gestionar el retorno a Colombia de la tutelante, quien se encuentra en Perú dado el cierre de fronteras causado por el virus COVID-19 que impide su regreso al país; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior a la libertad de locomoción. 2.4 Asunto preliminar.
Se ha pregonado con acierto que la acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública[5]; sin embargo, si la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el asunto.
Al respecto, la Corte Constitucional[6] ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: 4.4.1. La jurisprudencia de esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la carencia actual de objeto sobreviene cuando frente a la petición de amparo, la orden del juez de tutela no tendría efecto alguno o “caería en el vacío”[7].
Al respecto se ha establecido que esta figura procesal, por regla general, se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado o un hecho superado. 4.4.2. El hecho superado tiene ocurrencia cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se satisface y desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de suerte que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección previsto para el amparo constitucional[8].
En este supuesto, no es perentorio incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera.
De otro lado, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es, que se demuestre el hecho superado”[9] (Subrayado por fuera del texto original.) 4.4.3. Precisamente, en la Sentencia T-045 de 2008[10], se establecieron los siguientes criterios para determinar si en un caso concreto se está o no en presencia de un hecho superado, a saber: “1.
Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa. 2. Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado. 3.
Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.” [se destaca]. Conforme a lo anterior, es necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales deprecados en el asunto sub examine aún persiste o si por el contrario las pretensiones presentadas para procurar su defensa han sido satisfechas, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado.
Previo a decidir la impugnación que nos ocupa, se contactó vía telefónica a la demandante[11], con la finalidad de indagar sobre su posible llegada al territorio nacional, quien informó que, en efecto, el 1° de junio de 2020 arribó al Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, en un vuelo humanitario proveniente de Lima (Perú), prestado por la compañía Viva Air Colombia.
En ese contexto, esta Sala considera que en el presente asunto se configura una carencia actual del objeto de la tutela por hecho superado, toda vez que la conducta lesiva que se reprochaba de las autoridades demandadas ha cesado, en razón a que la accionante regresó a Colombia. No obstante, se debe tener en cuenta que al momento de proferir el fallo de primera instancia los accionados no habían adelantado las actuaciones pertinentes para repatriar a la actora, lo que condujo al a quo a acceder al amparo de la garantía constitucional de libertad de locomoción, por lo que se confirmará la providencia impugnada en relación con ese aspecto y, a su vez, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 26 de mayo de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), en cuanto accedió al amparo del derecho constitucional fundamental de libertad de locomoción invocado por la señora Ana Milena Claros Becerra, y declárase la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la motivación. 2º.
Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente pronunciamiento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda) y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [2] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [3] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [4] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [5] Artículo 86 de la Carta Política. [6] Corte Constitucional, sentencia T-59 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [7] Sentencia T-235 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto, en la cual se cita la Sentencia T-533 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto. [8] Sentencia T-678 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao, en donde se cita la Sentencia SU-540 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Al respecto, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. [9] Sentencia T-685 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto. [10] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [11] Al número de celular aportado en el escrito de tutela.