ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA DE OBJETO POR HECHO SUPERADO - Configuración / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID-19 / DERECHO DE REGRESO Y MIGRACIÓN DE RETORNO A LOS ESTADOS Y TERRITORIOS DE ORIGEN O NACIONALIDAD / SOLICITUD DE VUELO HUMANITARIO - Repatriación de connacional desde Argentina Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la presunta omisión de las autoridades accionadas de gestionar el retorno a Colombia de la tutelante, quien se encuentra en Argentina dado el cierre de fronteras causado por el virus COVID-19 que impide su regreso al país; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la libertad de locomoción, vida, salud, seguridad social, familia e igualdad, invocadas en la solicitud de amparo.
(…) Previo a decidir la impugnación que nos ocupa, se contactó vía telefónica a la tutelante, con la finalidad de indagar sobre su posible llegada al territorio nacional, quien informó que, en efecto, el 22 de junio de 2020 arribó al Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, en un vuelo humanitario proveniente de Buenos Aires (Argentina), prestado por la compañía Avianca Colombia.
(…) la Sala considera que en el presente asunto se configura una carencia actual del objeto de la tutela por hecho superado, (…) por lo que se confirmará la providencia impugnada (…) y, a su vez, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 13 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 12 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 22 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2020-00577-01 (AC) Actor: YENNI PAOLA RÍOS GALLEGO Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y OTROS Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por los señores presidente de la República, Ministra de Relaciones Exteriores y director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra la sentencia de 21 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió al amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Yenni Paola Ríos Gallego, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la libertad de locomoción, vida, salud, seguridad social, familia e igualdad, presuntamente vulnerados por los señores presidente de la República, Ministras de Relaciones Exteriores y de Transporte y cónsul de Colombia en Buenos Aires (Argentina).
Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas adelantar los trámites a que haya lugar con el propósito de que se autorice su salida de Argentina y se disponga un vuelo humanitario en el que pueda retornar a Colombia. 2. Hechos. Relata la accionante que el 16 de marzo de 2020 viajó de Colombia a Argentina por motivos de turismo, sin embargo, el día 20 siguiente el gobierno argentino dispuso el cierre de fronteras, con ocasión de la problemática desencadenada por el virus COVID-19, lo que le impidió abordar el avión de regreso.
Que no cuenta con recursos económicos para subsistir y, como no reside en Argentina, no tiene asegurada la atención médica prioritaria, en caso de requerirla, lo que la deja en una situación de vulnerabilidad, que a pesar de que ya fue comunicada a la «[…] Cancillería y Consulado de Colombia en Argentina […]», no se ha adoptado medida alguna para repatriarla.
Dice que las autoridades accionadas deben garantizar el retorno de los colombianos que están en el extranjero, conforme lo prevén los artículos 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 3. Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia[1], a través de la señora jefe de la oficina asesora jurídica de dicha entidad, pide se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que «[…] no tiene competencia para formular y ejecutar actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior y ejercer ante las autoridades del país donde se encuentren, las acciones pertinentes, de conformidad con los principios y normas del Derecho Internacional.
Y tampoco tiene competencia para autorizar o coordinar vuelos o traslados humanitarios, pues la misma se circunscribe al control migratorio, […]». Aduce que «[…] fue desde el día 07 de enero de 2020, que la Organización Mundial para la Salud identificó un nuevo brote denominado Coronavirus (COVID-19), declarando la Emergencia de Salud Pública de importancia internacional, lo que condujo a que el director de dicha Organización […] recomendara el pasado 09 de marzo del presente año, a los países para que tomaran medidas de modo tal que estas dieran respuesta a la situación que se pudiera presentar», y comoquiera que la actora cuando viajó a Argentina «[…] tenía pleno conocimiento de [esa] emergencia […]», se deduce que aceptó «[…] los riesgos a los que […] podía verse enfrentada […]». 1.3.2 La señora Ministra de Relaciones Exteriores, por conducto de la señora directora de asuntos migratorios, consulares y servicio al ciudadano de esa cartera, afirma que la demandante «[…] acudió a la interposición de este mecanismo constitucional sin agotar el procedimiento ordinario y las herramientas que el Gobierno Nacional ha creado que le ofrecen postular su intención de regreso al país a través de un vuelo humanitario, bajo las formalidades establecidas en la Resolución No. 1032 de 2020», las cuales «[…] si bien se encuentran en cabeza de distintas entidades, también impone[n] cargas y obligaciones al connacional que desee acogerse a ellas».
Agrega que «[…] el Ministerio de Relaciones Exteriores […] ha realizado todo el proceso de registro de connacionales – opcionales pasajeros- para un vuelo especial por razones humanitarias; sin embargo, las condiciones actuales que atraviesa la República Argentina hacen que un vuelo procedente de dicho Estado represente alto riesgo para la salud pública en Colombia debido al riesgo de contagio comunitario por población asintomática».
Además, dentro de la órbita de sus competencias, «[…] no se encuentra la función de dar órdenes o instrucciones a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ni a la Fuerza Aérea […]», circunstancia que impide atribuirle la trasgresión de las garantías superiores invocadas en el escrito inicial. 1.3.3 El señor director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil[2], por intermedio de apoderada, solicita se le desvincule del presente trámite constitucional, toda vez que «[l]a Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no es la autoridad competente para ordenar el retorno [de la] accionante, ni habilitar vuelos humanitarios de repatriación […]», pues dicha facultad recae en el Ministerio de Relaciones Exteriores. 1.3.4 La señora Ministra de Transporte, por medio del señor jefe de la oficina asesora jurídica de esa cartera, depreca su desvinculación de esta tutela, habida cuenta de que «[…] EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, […] expidió la Resolución No. 1032 del 8 de abril de 2020, “Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones.”, siendo esta entidad la encargada de dar respuesta a los interrogantes que se susciten con ocasión al particular […]». 1.3.5 Los señores presidente de la República y cónsul de Colombia en Buenos Aires guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
El 21 de mayo de 2020 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió al amparo deprecado, en consecuencia, ordenó a las autoridades accionadas[3] iniciar el procedimiento de repatriación de la actora, así como coordinar y ejecutar «[…] los instructivos y lineamientos de evaluación de [sus] necesidades básicas […]; y dependiendo de ello […] brind[arle] asistencia […] para hospedaje, alimentación y servicios de salud mientras se surte [dicho] protocolo […]».
De igual modo, conminó a la demandante para que allegara medios probatorios de su condición de turista y su situación de vulnerabilidad en el extranjero. Lo anterior, al estimar que «[…] carece de razonabilidad y objetividad que la Cancillería no verifique las condiciones de vulnerabilidad de la actora y se limite a alegar que debe asumir las consecuencias de sus decisiones de vida por haber emprendido un viaje de turismo cuando en el mundo se tenía conocimiento de la declaratoria de una pandemia»; por consiguiente, si se demuestra «[…] que en realidad […] tiene una precaria situación económica, debe inaplicarse para el caso - por inconstitucionalidad e infracción del ordenamiento jurídico superior en que debía fundarse - la Resolución No.1032 el Ministerio de Relaciones Exteriores en cuanto al pago de tiquetes, alimentación y hospedaje hasta llegar a la residencia de su red de apoyo familiar en Colombia». 1.5 Impugnaciones. 1.5.1 Inconforme con la anterior determinación, la señora Ministra de Relaciones Exteriores, por intermedio de la señora directora de asuntos migratorios, consulares y servicio al ciudadano del organismo que regenta, la impugnó, al estimar que «[…] no puede el Juez de tutela tomar decisiones que desconozcan la particular situación que gobiernos y ciudadanos enfrentan en todo el planeta por cuenta de la pandemia declarada por COVID- 19 y en ese sentido, contravenir las órdenes que no sólo ha emitido el gobierno de Colombia sino los de muchos otros países, pues, la imposición de una orden como la de repatriar a la accionante en un término de horas, desconoce que dicho procedimiento no solo implica la coordinación de las autoridades colombianas, sino también la coordinación con entes internacionales y empresas extranjeras ante las cuales ni el Ministerio de Relaciones Exteriores ni la Embajada de Colombia, pueden emitir instrucciones».
Que, en todo caso, «[…] la accionante se encuentra inscrita en el vuelo de repatriación que efectivamente ocurrirá el próximo 2 de junio de 2020, procedente de la ciudad de Buenos Aires, Argentina» y, en esa medida, «[…] ante la existencia de una carencia actual del objeto, la acción de tutela resulta improcedente». 1.5.2 El señor presidente de la República, por conducto de apoderada, impugnó la decisión de primera instancia, en razón a que «[d]esde el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) identificó un nuevo brote denominado Coronavirus (COVID-19), declarando la Emergencia de Salud Pública internacional, de allí que para mitigar el impacto del virus se tomaron medidas como la prohibición de viajes internacionales, cierre de fronteras, entre otros, pues cada país es autónomo y soberano para adoptar lo que considere pertinente para garantizar la integridad, salubridad y seguridad de sus habitantes».
Que por lo anterior, no es dable «[…] que al estado se le haga asumir una carga que no debe y que tuvo origen en la irresponsabilidad e incumplimiento del deber de cuidado de los accionantes que conociendo de la emergencia mundial de Salud Pública[,] bajo su libre albedrío y riesgo decidieron emprender el viaje, por lo que una de las consecuencias es verse afectados por las medidas adoptadas». 1.5.3 El señor director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, a través de apoderada, pide se revoque y modifique «[…] el ordinal tercero de la sentencia del 21 de mayo de 2020, bajo el entendido que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no es la autoridad competente para coordinar la realización de vuelos humanitarios, función que de acuerdo a lo reglado en la Circular S-GPI-20- 008329 del 26 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, corresponde a ésta última autoridad».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de las presentes impugnaciones. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la presunta omisión de las autoridades accionadas de gestionar el retorno a Colombia de la tutelante, quien se encuentra en Argentina dado el cierre de fronteras causado por el virus COVID-19 que impide su regreso al país; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la libertad de locomoción, vida, salud, seguridad social, familia e igualdad, invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 Asunto preliminar.
Se ha pregonado con acierto que la acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública[8]; sin embargo, si la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el asunto.
Al respecto, la Corte Constitucional[9] ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: 4.4.1. La jurisprudencia de esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la carencia actual de objeto sobreviene cuando frente a la petición de amparo, la orden del juez de tutela no tendría efecto alguno o “caería en el vacío”[10].
Al respecto se ha establecido que esta figura procesal, por regla general, se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado o un hecho superado. 4.4.2. El hecho superado tiene ocurrencia cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se satisface y desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de suerte que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección previsto para el amparo constitucional[11].
En este supuesto, no es perentorio incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera.
De otro lado, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es, que se demuestre el hecho superado”[12] (Subrayado por fuera del texto original.) 4.4.3. Precisamente, en la Sentencia T-045 de 2008[13], se establecieron los siguientes criterios para determinar si en un caso concreto se está o no en presencia de un hecho superado, a saber: “1.
Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa. 2. Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado. 3.
Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.” [se destaca]. Conforme a lo anterior, es necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales deprecados en el asunto sub examine aún persiste o si por el contrario las pretensiones presentadas para procurar su defensa han sido satisfechas, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado.
Previo a decidir la impugnación que nos ocupa, se contactó vía telefónica[14] a la tutelante, con la finalidad de indagar sobre su posible llegada al territorio nacional, quien informó que, en efecto, el 22 de junio de 2020 arribó al Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá, en un vuelo humanitario proveniente de Buenos Aires (Argentina), prestado por la compañía Avianca Colombia.
En ese contexto, la Sala considera que en el presente asunto se configura una carencia actual del objeto de la tutela por hecho superado, toda vez que la conducta lesiva que se reprochaba de las autoridades demandadas ha cesado, en razón a que la accionante regresó a Colombia. No obstante, se debe tener en cuenta que al momento de proferir el fallo de primera instancia los accionados no habían adelantado las actuaciones pertinentes para repatriar a la actora, lo que condujo al a quo a acceder al amparo solicitado, por lo que se confirmará la providencia impugnada en relación con ese aspecto y, a su vez, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 21 de mayo de 2020 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto accedió al amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la libertad de locomoción, vida, salud, seguridad social, familia e igualdad invocados por la señora Yenni Paola Ríos Gallego, y declárase la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la motivación. 2º.
Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente pronunciamiento al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Vinculado como tercero interesado en el presente trámite constitucional. [2] Vinculado como tercero interesado en la acción de tutela de la referencia. [3] Con excepción de la señora Ministra de Transporte, por cuanto en el ordinal quinto de esa sentencia se le desvinculó del presente trámite. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [7] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [8] Artículo 86 de la Carta Política. [9] Corte Constitucional, sentencia T-59 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Sentencia T-235 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto, en la cual se cita la Sentencia T-533 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto. [11] Sentencia T-678 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao, en donde se cita la Sentencia SU-540 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Al respecto, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. [12] Sentencia T-685 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto. [13] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [14] Al número de celular indicado en el escrito de tutela.