ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN POPULAR – Auto que rechaza recurso extraordinario de revisión / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No procede en acción popular [S]e concluye que la providencia atacada no adolece de defecto sustantivo, habida cuenta de que, contrario a lo sostenido por el actor, no se desconocieron los artículos 185 y 186 del CCA, 379 del CPC, 248 del CPACA y 354 del CGP, que contemplan que el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas, porque si bien es cierto que la Ley 472 de 1998 (artículo 44) dispone acudir, en los aspectos no regulados en esa normativa, al CPC y CCA, hoy CGP y CPACA, en su orden, también lo es que hace referencia es para efectos de la procedencia y trámite de los medios de impugnación allí contemplados y no para hacer extensivos los previstos en dichos compendios normativos.
(…) Por consiguiente, se evidencia que las autoridades accionadas decidieron aplicar la norma especial en materia de acciones populares, es decir, la Ley 472 de 1998, que, tal como se indicó en líneas anteriores, no estipula la procedencia de recursos extraordinarios, como el de revisión, contra la sentencia ejecutoriada dictada dentro del aludido trámite.
(…) En ese orden de ideas, para la Sala no merece reproche alguno la decisión de confirmar el auto de 23 de julio de 2018, que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia dictada en segunda instancia en el trámite de la acción popular 13001-23-31-000-2011-00315-01, puesto que a aquella se arribó en virtud de un análisis razonable de la normativa aplicable, según la cual el mencionado fallo no es susceptible de mecanismo extraordinario alguno para controvertirlo y, en esa medida, no puede afirmarse que haya sido caprichosa o arbitraria.
(…) Por último, esta Sala evidencia que carece de asidero jurídico la afirmación de que con la decisión de no admitir el mentado recurso extraordinario de revisión se desconoce la garantía superior de acceso a la administración de justicia, por cuanto el actor tuvo la oportunidad de intervenir en las etapas procesales de la acción popular 13001-23-31-000-2011-00315-01 y de interponer los recursos contemplados por el legislador para controvertir las decisiones allí adoptadas.
Además, se indicó, a través de auto, la improcedencia del mecanismo extraordinario que promovió, frente a lo cual se desató también el recurso de súplica que formuló contra la mencionada determinación, diferente es que tales decisiones no sean favorables a los intereses del tutelante. FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO
44. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04949-01(AC) Actor: CONSEJO COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DE LA VEREDA MARLINDA - UNIDAD DE GOBIERNO RURAL DE LA BOQUILLA (CARTAGENA) Demandado: CONSEJERO DE ESTADO A CARGO DEL DESPACHO 004 DE LA SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA Y MAGISTRADOS DE LA SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 14 DEL CONSEJO DE ESTADO Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la sentencia de 19 de febrero de 2020, emitida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), que declaró improcedente el trámte constitucional de la referencia, al no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Marlinda - Unidad de Gobierno Rural de La Boquilla (Cartagena), a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores consejero de Estado a cargo del despacho 004 de la subsección B de la sección tercera y magistrados de la sala especial de decisión 14 del Consejo de Estado Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos las providencias de (i) 23 de julio de 2018, por medio de la cual el despacho 004 de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión (expediente: 11001- 03-15-000-2018-01758-00) interpuesto contra la sentencia de 18 de mayo de 2017 emitida dentro de la acción popular 13001-23-31-000-2011-00315-01; y (ii) 2 de julio de 2019, con la que la sala especial de decisión 14 de esta Corporación desató el recurso de súplica presentado contra la anterior determinación, en el sentido de confirmarla; en su lugar, se ordene al señor consejero de Estado que conoce del mentado recurso extraordinario de revisión admitirlo. 1.2 Hechos[1].
Relata el actor que el señor David Leonardo Sabogal Meléndez promovió acción popular contra la Nación –Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Dirección General Marítima, Fiscalía General de la Nación, Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras de las Veredas Marlinda y Villa Gloria (expediente 13001-23-31-000-2011-00315-01), con el propósito de que se protegieran los derechos colectivos señalados en las letras a, c y d del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Que dentro del aludido trámite constitucional, el 18 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia en la que accedió a las pretensiones formuladas, decisión que, previa interposición de recurso de apelación, fue confirmada parcialmente[2] el 18 de mayo de 2017 por la sección primera del Consejo de Estado. En las mencionadas providencias se ordenó la restitución del «[…] espacio público ocupad[o] por las comunidades asentadas en los sectores de Marlinda y Villa Gloria, ubicadas en el corregimiento de la Boquilla del Distrito de Cartagena […]», y su reubicación «[…] en viviendas dignas, construidas para ese fin y dotadas de todos los servicios públicos domiciliarios […]».
Dice que inconforme con lo anterior presentó recurso extraordinario de revisión (expediente 11001-03-15-000-2018-01758-00), con fundamento en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), rechazado por improcedente el 23 de julio de 2018 por el despacho 004 de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, determinación confirmada el 2 de julio de 2019 por la sala especial de decisión 14 de esta Corporación, al estimar que, conforme a lo dispuesto por la Ley 472 de 1998, contra las sentencias dictadas en el trámite de las acciones populares no procede el aludido recurso extraordinario de revisión, sino únicamente el de apelación, respecto de la emitida en primera instancia. Que las decisiones objeto de censura incurren en defectos (i) sustantivo, toda vez que el «[…] recurso fue negado con el argumento de que el legislador no lo ha consagrado para [las acciones populares], en tales circunstancias est[a] no es un[a] razón suficiente que justifique la negación del recurso […]», porque los artículos 185 y 186 del Código Contencioso Administrativo (CCA), 379 del Código de Procedimiento Civil (CPC), 354 del Código General del Proceso (CGP) y 248 del CPACA «[…] disponen que el recurso de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas y en dichas normas el legislador no lo limit[ó] [a] algunas sentencias en particular, ni tampoco de esa norma instrumental general estableció alguna excepción […]»; y (ii) procedimental, dado que en atención a la causal de revisión invocada se le impide allegar nuevas pruebas al trámite de la acción popular, las cuales de haber sido valoradas por el juez natural «[…] no hubiera ordenado la reubicación y demolición de sus vivienda[s] […], sino que por el contrario en el fallo se habrían tomado medidas con el fin de fortale[cer] el hábitat de es[a] comunidad en el territorio». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor capitán de puerto de Cartagena, en representación de la Dirección General Marítima, solicita su desvinculación del presente trámite, al considerar que no tiene injerencia en los hechos aquí discutidos y, en todo caso, no cuenta con la facultad legal «[…] para llevar a cabo las acciones necesarias para recuperar materialmente la[s] áreas de bienes de uso público enunciadas […]», ni ha causado «[…] vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados [por] los accionantes». 1.3.2 El señor secretario general de la Policía Nacional pide se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que «[…] las pretensiones de la entidad tutelante no corresponden a las consecuencias de una acción u omisión realizada por la Policía Nacional [ ] en desarrollo de [su] misionalidad y funciones […]». 1.3.3 El señor magistrado a cargo del despacho 004 de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado se opone a la prosperidad de las pretensiones, en atención a que lo que se persigue en este asunto es «[…] reabrir una discusión que fue oportunamente resuelta por el juez natural al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]».
Además, sostiene «[….] que las decisiones contenidas en los Autos de 23 de julio de 2018 y 2 de julio de 2019, de ninguna manera fueron caprichosas o arbitrarias, sino que por el contrario, estuvieron sustentadas». 1.3.4 La señora coordinadora de la unidad de defensa jurídica de la dirección de asuntos jurídicos de la Fiscalía General de la Nación dice que la acción incoada no cumple los requisitos de procedibilidad, puesto que «[…] la parte actora no logra identificar el tipo de error en el que presuntamente incurrieron las providencias controvertidas, razón por la cual, el juez constitucional no puede entrar a estudiar la totalidad de la sentencia para […]» corregir las presuntas falencias. 1.4 Providencia impugnada.
Con sentencia de 19 de febrero de 2020, el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera)[3] declaró improcedente la acción de la referencia, al considerar que «[…] se incumplió el requisito de relevancia constitucional, porque aunque se cuestiona el desconocimiento de los derechos de acceso a la igualdad, administración de justicia y debido proceso, esa posible afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal relacionado con la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a una sentencia dictada al interior de una acción popular, debate que dicho sea de paso ya fue resuelto por el juez ordinario de la causa». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, el actor la impugnó, para cuyo efecto aseveró que en el sub lite se presenta la vulneración de las garantías superiores invocadas, en la medida en que «[…] el recurso de revisión es un mecanismo que tiene el ciudadano de acceder a la administración de justicia, que ha sido otorgado por el legislador […] y […] conculcado por el juez que rechaz[ó] de plano el trámite del recurso extraordinario de revisión y con ello negó a los accionantes el amparo constitucional que tienen al acceso de la administración de justicia, por lo tanto […], la acción de tutela s[í] esta cumplimendo, con el requisito de que el asunto sea de relevancia constitucional».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine, el accionante pide se dejen sin efectos las providencias de (i) 23 de julio de 2018, por medio de la cual el despacho 004 de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión (expediente: 11001-03-15-000-2018-01758-00) que interpuso contra la sentencia de 18 de mayo de 2017 dictada por la sección primera de esta Corporación en el trámite de la acción popular 13001-23-31-000-2011-00315- 01; y (ii) 2 de julio de 2019, con la que la sala especial de decisión 14 del Consejo de Estado, confirmó la anterior decisión. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en el proveído de 2 de julio de 2019, por ser el que al decidir el recurso de súplica interpuesto contra el de 23 de julio de 2018, puso fin al trámite del mencionado recurso extraordinario. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 2 de julio de 2019, por medio de la cual la sala especial de decisión 14 del Consejo de Estado desató el recurso de súplica presentado contra la de 23 de julio de 2018 dictada por el despacho 004 de la subsección B de la sección tercera de esta Corporación en el trámite del recurso extraordinario de revisión 11001-03-15-000-2018-01758-00; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[8], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[9], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[10].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[11], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia del actor[12];
(ii) el proveído controvertido no es susceptible de otro medio de defensa judicial, en atención a que desató un recurso de súplica y se encuentra ejecutoriado; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 19 de julio de 2019[13] y la solicitud de amparo se instauró el 25 de noviembre de ese año, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el auto acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, pues pese a que el actor alegó también el procedimental absoluto, su inconformidad se contrae a la presunta indebida interpretación que realizan las autoridades accionadas de la normativa que regula las acciones populares, al concluir que el recurso extraordinario de revisión no procede contra el fallo dictado en un asunto de esa naturaleza, por lo que resulta dable analizar tal argumento conforme a la aludida causal de procedencia, lo anterior en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial[14]. 2.6.1 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[15] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[16].
Previo a analizar si el reproche del accionante resulta fundado, cabe anotar que los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998[17] prevén que contra las providencias dictadas dentro del trámite de las acciones populares proceden los recursos de reposición y apelación, en los siguientes términos:
ARTICULO
36. RECURSO DE REPOSICION. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.
ARTICULO
37. RECURSO DE APELACION. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.
La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas.
Por otra parte, en cuanto a la improcedencia del recurso extraordinario de revisión contra el fallo que decide una acción popular, la sección cuarta de esta Corporación sostuvo[18]: […] La Ley 472 de 1998, desarrolló todo el trámite de las Acciones Populares y de Grupo y señaló el procedimiento, la competencia, los recursos procedentes y las sanciones en caso de desacato.
El propósito del legislador era agotar toda la materia en relación con las Acciones Populares y de Grupo, pero en este procedimiento no se encuentra contemplado ningún recurso de naturaleza extraordinaria. Si bien la ley remite en los aspectos no regulados, al Código Contencioso Administrativo, se refiere al trámite que se adelanta en primera y segunda instancia y en lo que tiene que ver con recursos ordinarios.
Si el legislador hubiera considerado la anterior posibilidad, así debía quedar regulado, como en efecto lo hizo frente a las acciones de grupo, para las que previó expresamente la procedencia de los recursos de revisión o casación, según el caso. (art. 67 de la Ley 472 de 1998). Lo anterior quiere decir que dentro del trámite de la acción popular, resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinaria y la providencia hace tránsito a cosa juzgada […] (destaca la Sala).
De lo anterior se colige que contra las decisiones judiciales adoptadas en acciones populares no es dable interponer recursos extraordinarios, sino únicamente los ordinarios de reposición y apelación, por así disponerlo la norma que regula este tipo de trámites. Resulta oportuno precisar que el artículo 36A[19] de la Ley 270 de 1996[20] consagra el mecanismo de revisión eventual respecto de las sentencias dictadas en las acciones populares y de grupo, que se surte ante el Consejo de Estado con fines exclusivamente de unificación jurisprudencial, propósito que difiere del perseguido con la interposición de recursos extraordinarios, como el de revisión formulado por el actor.
En el sub lite el tutelante alega que la providencia objeto de reproche incurre en defecto sustantivo, toda vez que el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra la sentencia de segunda instancia dictada en el trámite de la acción popular 13001-23-31-000-2011-00315-01 «[…] fue negado con el argumento de que el legislador no lo ha consagrado para [esta clase de procesos], en tales circunstancias est[a] no es un[a] razón suficiente que justifique la negación del recurso […]», porque los artículos 185 y 186 del CCA, 379 del CPC, 354 del CGP y 248 del CPACA «[…] disponen que el recurso de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas y en dichas normas el legislador no lo limit[ó] [a] algunas sentencias en particular, ni tampoco de esa norma instrumental general estableció alguna excepción […]».
Revisada la providencia objeto de censura se observa que los magistrados demandados, con el fin de desatar el asunto sometido a su consideración, estimaron: En el presente caso, observa la Sala que mediante el auto suplicado se rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión, por considerar que la Ley 472 de 1998, norma especial que regula las acciones populares, establece que los únicos recursos procedentes contra los autos dictados durante dicho trámite y la sentencia que pone fin al proceso, son los de reposición y apelación. Sea lo primero advertir que frente a la procedencia de recursos en las acciones populares, los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, disponen: […] Con fundamento en las normas transcritas, se colige que en tratándose de acciones populares el recurso de apelación procede, únicamente, contra el auto que decrete medidas cautelares y la sentencia que se dicte en primera instancia. Y, conforme lo ha aceptado la Jurisprudencia de esta Corporación[21], contra el proveído que rechace la demanda.
Respecto de los demás autos podrá interponerse el de reposición. Ahora, si bien es cierto el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 remite en los aspectos no regulados al Código Contencioso Administrativo, lo hace en el entendido de que los recursos que proceden son los referentes al trámite de primera y segunda instancia, es decir, a los recursos ordinarios, por lo que una vez resuelto el recurso de apelación contra la sentencia de segunda instancia proferida dentro de una acción popular, no cabe ningún recurso extraordinario contra la misma. [ ] De lo reseñado, la Sala advierte que la Ley 472 de 1998 no previó la posibilidad de interponer recurso extraordinario alguno contra las sentencias proferidas en segunda instancia dentro de los procesos de acciones populares.
Con base en lo expuesto, se concluye que la providencia atacada no adolece de defecto sustantivo, habida cuenta de que, contrario a lo sostenido por el actor, no se desconocieron los artículos 185 y 186 del CCA, 379 del CPC, 248 del CPACA y 354 del CGP, que contemplan que el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas, porque si bien es cierto que la Ley 472 de 1998 (artículo 44[22]) dispone acudir, en los aspectos no regulados en esa normativa, al CPC y CCA, hoy CGP y CPACA, en su orden, también lo es que hace referencia es para efectos de la procedencia y trámite de los medios de impugnación allí contemplados y no para hacer extensivos los previstos en dichos compendios normativos.
Por consiguiente, se evidencia que las autoridades accionadas decidieron aplicar la norma especial en materia de acciones populares, es decir, la Ley 472 de 1998, que, tal como se indicó en líneas anteriores, no estipula la procedencia de recursos extraordinarios, como el de revisión, contra la sentencia ejecutoriada dictada dentro del aludido trámite.
En ese orden de ideas, para la Sala no merece reproche alguno la decisión de confirmar el auto de 23 de julio de 2018, que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia dictada en segunda instancia en el trámite de la acción popular 13001-23-31- 000-2011-00315-01, puesto que a aquella se arribó en virtud de un análisis razonable de la normativa aplicable, según la cual el mencionado fallo no es susceptible de mecanismo extraordinario alguno para controvertirlo y, en esa medida, no puede afirmarse que haya sido caprichosa o arbitraria.
Así las cosas, cabe anotar que en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial no corresponde al juez constitucional cuestionar la interpretación normativa que realiza el juez natural para desatar un asunto sometido a su consideración, siempre y cuando ello no comporte una decisión arbitraria, lo cual, como se explicó, no ocurre en el sub lite.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional[23] dijo: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […].
Por último, esta Sala evidencia que carece de asidero jurídico la afirmación de que con la decisión de no admitir el mentado recurso extraordinario de revisión se desconoce la garantía superior de acceso a la administración de justicia, por cuanto el actor tuvo la oportunidad de intervenir en las etapas procesales de la acción popular 13001-23-31-000- 2011-00315-01 y de interponer los recursos contemplados por el legislador para controvertir las decisiones allí adoptadas.
Además, se indicó, a través de auto, la improcedencia del mecanismo extraordinario que promovió, frente a lo cual se desató también el recurso de súplica que formuló contra la mencionada determinación, diferente es que tales decisiones no sean favorables a los intereses del tutelante. A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el auto objeto de censura no incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto sustantivo, aludida en el escrito inicial, se impone revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente el presente trámite constitucional, para en su lugar negar el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 19 de febrero de 2020 proferida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), que declaró improcedente la presente acción de tutela; en su lugar, niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocados por el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda Marlinda - Unidad de Gobierno Rural de La Boquilla (Cartagena), conforme a lo indicado en la motivación. 2º.
Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese esta decisión a la subsección B de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] «PRIMERO: (i) REVOCAR la decisión del a quo, conforme a la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la DIMAR y, en su lugar, se declarará no probada la excepción;
(ii) MODIFICAR el ordinal 2º, los literales b), d) y f) del numeral 1º y el numeral 2º del ordinal 4º, el ordinal 5º y el ordinal 7º, ADICIONAR el ordinal cuarto con un tercer numeral en el cual se ordena “EXHORTAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, para que en ejercicio de la función de “coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica” […]». [3] Con exclusión del consejero de Estado accionado. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [7] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [8] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [9] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [10] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [11] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [12] En ese sentido, no se compadece de la situación del tutelante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia emitido dentro del asunto de la referencia, en cuanto a que, contrario a lo allí expuesto, el actor alega que la decisión de no tramitar el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de segunda instancia dictada dentro de la acción popular 13001-23-31-000-2011-00315-01, además de configurar un defecto fáctico, le impide acceder a la administración de justicia, circunstancias que revisten a este asunto de la relevancia constitucional necesaria para efectuar un estudio de fondo. [13] En atención a que fue notificada por correo electrónico el 16 de julio de 2019. [14] Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». [15] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [16] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [17] «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». [18] Consejo de Estado, sección cuarta, auto de 16 de agosto de 2002, expediente 25000-23-24-000-1999-9001-01(AP-300). [19] «Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia». [20] «Estatutaria de la Administración de Justicia». [21] Ver, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005 (Expediente núm. 2005-00342-01.
Consejera ponente, doctora María Elena Giraldo Gómez). [22] «ARTICULO
44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones». [23] Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa.