IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se presentó en un término razonable Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, debe advertirse que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 31 de octubre de 2013 y la solicitud de amparo se presentó el 30 de abril de 2020, es decir, seis (6) años y seis (6) meses después, término que no evidencia la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales que hace necesario deprecar su protección oportunamente.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 2010, sostuvo (…) En virtud de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente […], precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
En ese fallo esta Corporación dijo: (…) Así las cosas, el interregno de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias judiciales en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el que la Sala encuentra que, tal como lo determinó el a quo, el requisito de inmediatez no se satisface..
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01590-01 (AC) Actor: EIDER YESI ANACONA COMETA Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y JUEZ PRIMERO (1°) ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE POPAYÁN Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Eider Yesi Anacona Cometa, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca y Juez Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Popayán. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos las sentencias de 21 de octubre de 2011 y 18 de octubre de 2013, emitidas por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, en su orden, por cuyo conducto se negaron las pretensiones formuladas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional (expediente 19001-33-31-002-2006-00431-00) y se confirmó esa decisión, respectivamente; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se acoja el precedente judicial de la Corte Constitucional, contenido en los fallos SU-917 de 2010 y SU-91 de 2016. 1.2 Hechos.
Relata el actor que prestó sus servicios a la Policía Nacional durante 7 años y 5 meses, institución de la que fue retirado, con Resolución 409 de 21 de diciembre de 2005, por facultad discrecional, sin exponer motivación alguna al respecto. Que por lo anterior acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional (expediente 19001-33-31-002-2006-00431-00), de la cual conoció el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Popayán que, mediante providencia de 21 de octubre de 2011, negó las pretensiones formuladas, al sostener que «[…] no obra dentro del plenario prueba alguna con la entidad de poder desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto de [su] retiro del servicio […]».
Dice que contra la mencionada decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 18 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el sentido de confirmarla, al estimar que «[…] el material probatorio [aportado] […] no es suficiente para concluir que [su] retiro del servicio activo […], con fundamento en la voluntad […] discrecional de la Policía Nacional, contraviene los postulados legales establecidos para tal fin, ni tampoco se probó la existencia de un nexo causal que hubiera ocasionado su salida, distinto al mejoramiento del servicio que presupone este tipo de actos […]».
Que las autoridades demandadas (i) no valoraron la totalidad de las pruebas que reposan en el expediente ordinario; y (ii) desconocieron los fallos SU- 917 de 2010 y SU-91 de 2016 de la Corte Constitucional, en los que se determinó que «[…] los Actos Administrativos deben ser motivados para que […] no sean objeto de capricho de quien lo expide […]».
Asevera que el 23 de noviembre de 2015 interpuso recurso extraordinario de revisión contra el citado fallo de segunda instancia, rechazado por extemporáneo con proveído de 6 de octubre de 2017, proferido por la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, determinación contra la que formuló recurso de súplica, desatado el 21 de mayo de 2019, en el sentido de rechazarlo también por extemporáneo. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca, por conducto del ponente de la providencia cuestionada, solicitan se declare improcedente la tutela de la referencia, toda vez que «[…] no cumple con el principio de inmediatez […], en tanto dejó transcurrir, con creces, más de seis meses desde la fecha en que se notificó la sentencia de […] 18 de octubre de 2013 […] para alegar vulneración de sus [garantías superiores], sin demostrar una causa insuperable y legítima que le impidiera [hacerlo] […] dentro de un tiempo razonable […]». 1.3.2 El señor director general de la Policía Nacional, a través del secretario general de dicha institución, pide negar el amparo deprecado, por cuanto el actor (i) «[…] dejó transcurrir más de SIETE (07) AÑOS para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la providencia objeto de controversia, circunstancia que, sin lugar a duda, desconoce el requisito de inmediatez»; y (ii) no demostró estar «[…] ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable o de una amenaza inminente e INJUSTIFICADA, que amerite la procedencia de la tutela como mecanismo para acceder al reconocimiento de la pretensión solicitada […]». 1.3.3 El señor Juez Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Popayán guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
Mediante fallo de 19 de junio de 2020, el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no satisface la exigencia de inmediatez, porque «[…] la sentencia con la que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el [tutelante] […] fue proferida el 18 de octubre de 2013 y notificada por edicto desfijado el 28 de [los mismos mes y año], mientras que la tutela se interpuso el 30 de abril de 2020, esto es, 6 años, 6 meses y 2 días después de la notificación, lo que denota que se ejerció extemporáneamente».
Por otro lado, concluye que no comparte el argumento del accionante, consistente en que no había acudido al presente trámite constitucional «[…] con anterioridad, porque estaba esperando que se [desatara] el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra la […]» sentencia de segunda instancia atacada, puesto que las decisiones adoptadas en ese tipo de mecanismos extraordinarios y en los procesos ordinarios, «[…] en este caso, el de nulidad y restablecimiento del derecho, no constituyen una unidad jurídica» y, en todo caso, «[…] aunque se considerara que el término de los 6 meses comenzara a correr a partir de la ejecutoria de [dicha] providencia […] esta sigue siendo extemporánea, toda vez que, desde [su] ejecutoria […] transcurrieron 9 meses y 16 días hasta la fecha de la interposición de la presente solicitud de amparo […]». 1.5 La impugnación. El actor, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, con fundamento en que la acción de tutela se puede promover en cualquier tiempo, conforme a lo determinado por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, referentes a la caducidad de este tipo de asuntos constitucionales.
Además, se debe aplicar el principio, según el cual «[…] no puede […] prevalecer el derecho formal sobre el […] sustancial […]». De igual modo, arguye que no se debe negar el amparo deprecado, por cuanto «[…] hi[zo] uso de todos los mecanismos exigidos por la ley como [son] los recursos ordinarios y extraordinarios […]», por lo que, en razón a que no fueron atendidos de manera favorable, «[…] no [l]e qued[ó] más que instaurar [esta] acción de tutela […]».
Agrega que al declarar improcedente el presente trámite, con el argumento de que no colmó el presupuesto de inmediatez, se le vulnera su derecho a la igualdad, ratificado en los tratados internacionales, habida cuenta de que «[…] en sentencia T-164 de 2011 […], [pese a que] se interpuso […] tutela después de 10 años […]», se dictó decisión de fondo, término que supera en gran proporción el que él dejó trascurrir, pues tan solo fueron «[…] 9 meses después del último fallo […]», por consiguiente, resulta dable tener por acreditado dicho requisito de procedibilidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[1] del Decreto ley 2591 de 1991[2] y 25[3] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[4] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Asunto preliminar.
En el asunto sub examine el actor pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 21 de octubre de 2011, por medio del cual el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Popayán negó las pretensiones formuladas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional (expediente 19001-33-31-002-2006-00431-00); y (ii) 18 de octubre de 2013 del Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la anterior decisión. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 18 de octubre de 2013, por ser la que puso fin al proceso contencioso-administrativo, es decir, con la que, al confirmar la sentencia de primera instancia, culminó el trámite ordinario. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 18 de octubre de 2013, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el tutelante contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional (expediente 19001-33-31- 002-2006-00431-00); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[5], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[6], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[7].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[8], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia del accionante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; y (iv) el fallo acusado no decidió una acción de tutela. Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, debe advertirse que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 31 de octubre de 2013[9] y la solicitud de amparo se presentó el 30 de abril de 2020, es decir, seis (6) años y seis (6) meses después, término que no evidencia la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales que hace necesario deprecar su protección oportunamente.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 2010[10], sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”[11].
Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […].
Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”[12]. Asimismo, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable.
Sobre este punto, afirmó: La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos.
La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente[13].
En virtud de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso- administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
En ese fallo esta Corporación dijo: […] Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto[14]. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. Así las cosas, el interregno de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias judiciales en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso- administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el que la Sala encuentra que, tal como lo determinó el a quo, el requisito de inmediatez no se satisface.
Ahora bien, el actor arguye en el escrito de impugnación que no es dable declarar improcedente la presente acción de tutela, toda vez que esta se puede incoar en cualquier tiempo, en razón a que así lo concluyó la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992[15], al declarar inexequibles los artículos relacionados con el término de caducidad de este tipo de asuntos, contenidos en el Decreto 2591 de 1991.
No obstante, dicho argumento carece de asidero jurídico, pues si bien es cierto que, a través de la mencionada providencia, la Corte Constitucional declaró inexequible la configuración del fenómeno de la caducidad en la tutela, también lo es que precisó que la inmediatez es una de sus características esenciales, «[…] instituída como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza […]», por consiguiente, se debe presentar dentro de un lapso razonable, pues ello demuestra la real trasgresión a los derechos fundamentales que se invocan, circunstancia que, se reitera, no se advierte en el caso sub examine, en atención al amplio período que el demandante dejó trascurrir para promover la acción de tutela de la referencia. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la aludida sentencia T-954 de 2010[16] sostuvo: 4.1.
Aunque la Corte Constitucional mediante Sentencia C-543 de 1992 declaró la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, norma que contemplaba el término de caducidad de la acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales que pusieran fin a un proceso, en esa misma sentencia precisó que la inmediatez y la subsidiaridad son dos características esenciales de dicha acción, que limitan su procedencia únicamente a la solución oportuna de casos en los que sea urgente la intervención de juez constitucional para “guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza”.
Así las cosas, “la inexistencia del término de caducidad de esta acción constitucional no debe entenderse como una autorización para que el juez de tutela deje sin efectos una providencia judicial en cualquier momento”[17]. Por otra parte, el tutelante aduce que no se debe negar el amparo deprecado, por cuanto agotó todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios disponibles para que se atendiera de manera favorable su situación y, como ello no ocurrió, tuvo que acudir a este trámite constitucional para tal propósito.
Frente a lo anterior, se aclara que el a quo no desconoció que hubiera empleado los recursos ordinarios y extraordinarios pertinentes para que se le examinara el derecho pretendido, por el contrario, contabilizó el término de inmediatez incluso desde el auto que desató el recurso de súplica formulado contra el que rechazó el recurso extraordinario de revisión, para concluir que, aún en ese evento, no se acreditaba ese requisito.
Además, resulta oportuno precisar que el uso de los recursos extraordinarios antes de acudir a la acción de tutela no impone su procedencia, máxime cuando tanto el de revisión como el de súplica fueron rechazados por extemporáneos, por lo que no es dable promover este trámite como una instancia adicional para corregir los errores causados por su descuido.
Por último, el demandante asevera que con la decisión de primera instancia se le vulnera su derecho a la igualdad, toda vez que no se le dio el mismo trato que el brindado a la parte actora en la sentencia T-164 de 2011 de la Corte Constitucional, en la que, pese a que incoó la acción de tutela después de 10 años, se dictó decisión de fondo.
Al respecto, esta Sala advierte que la citada providencia no guarda identidad fáctica con el asunto bajo análisis, porque allí se desató la acción de tutela, a pesar de no satisfacer el requisito de inmediatez, habida cuenta de que hubo una vulneración persistente en el tiempo de la garantía superior a la seguridad social del actor, por cuanto se le negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva a la cual tenía derecho, lo que le restringía la posibilidad de contar con un ingreso para satisfacer sus necesidades, aunado a su avanzada edad (82 años), situación que no acontece en el sub lite, y, en todo caso, valga anotar, los fallos proferidos en esta clase de trámites constitucionales producen efectos inter partes.
A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, razón por la que se impone confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 19 de junio de 2020, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a la parte motiva. 2º. Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Comuníquese la presente decisión a la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [2] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [3] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [4] Por medio del cual se expide «[…] el reglamento interno del Consejo de Estado». [5] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [7] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [8] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [9] Notificada por edicto fijado el 24 de octubre de 2013 y desfijado el 28 siguiente. [10] M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [11] Corte Constitucional, sentencia T-265 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [12] Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [13] Corte Constitucional, sentencia T-518 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [14] La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses.
La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. [15] M. P. José Gregorio Hernández Galindo. [16] M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-095 de 2009.