ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE REPOSICIÓN - Mecanismo idóneo y eficaz para controvertir el auto que fijó la fecha para celebrar la audiencia de pruebas En el caso bajo estudio, la Agencia Nacional de Minería adujo que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, al proferir el auto del 20 de noviembre de 2020, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que fijó como fecha para la celebración de la audiencia de pruebas, el 10 de febrero de 2021, en contravía de lo establecido en el numeral 10 del artículo 180 del CPACA, que prevé que esta tendrá lugar dentro de los 40 días siguientes a la audiencia inicial.
(…) De lo anterior, es claro que el auto que fija fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas es susceptible de ser impugnado a través del recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 del CPACA, pues no existe norma que disponga que contra ese auto no procede ningún recurso y, además, porque tampoco es susceptible del recurso de apelación o de súplica.
(…) En conclusión, en criterio de la Sala, la Agencia Nacional de Minería dejó de ejercer el recurso de reposición contra el auto que fijó la fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas, el cual era el mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales invocados. Asimismo, se advierte que la solicitud de amparo no se interpuso para evitar un perjuicio irremediable, pues no se acreditó la inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la acción. FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 242 / CGP - 318 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2020-00740-01 (AC) Actor: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE MOCOA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 10 de junio de la presente anualidad, la Agencia Nacional de Minería interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso (art.29) y el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) en favor del demandante que fueron vulnerados con la fijación de la audiencia de pruebas para el 21 de febrero de 2021, desde el 20 de noviembre de 2018, lo cual es por más de un año desde su fecha de fijación, sin justificación alguna para ello, en el marco del proceso con número de radicado 86001-33-001-2019-00046-00.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se fije la audiencia de pruebas en el menor tiempo posible de acuerdo con la agenda del Juzgado. PRIMERA SUBSIDIARIA DE LA SEGUNDA: Que, en caso de que no se pueda fijar en un término prudencial la audiencia de pruebas, se suspendan los efectos de dicho Acuerdo Municipal No. 020 de 2018 teniendo en cuenta la extensa demora en la resolución del proceso y la clara contrariedad de dicho acuerdo con el marco constitucional vigente. 1.2.
Hechos En la solicitud de amparo se narró que, el 18 de febrero de 2019, la Agencia Nacional de Minería instauró demanda de nulidad simple en contra del municipio de Mocoa – Concejo Municipal de Mocoa, con el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo 020 del 6 de diciembre de 2018, por medio del cual «se dictan medidas para la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio de Mocoa y se dictan otras disposiciones».
Así mismo, solicitó al Juzgado Primero Administrativo de Mocoa que se decretara la suspensión provisional de los efectos del referido acuerdo. Mediante auto del 22 de abril de 2019, la autoridad judicial accionada negó la solicitud de suspensión provisional y, en proveído del 6 de agosto siguiente, se fijó como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial, el 20 de noviembre de ese mismo año. La audiencia inicial se celebró en la fecha programada y durante su desarrollo se profirió el auto, notificado en estrados, por medio del cual se estableció que el 10 de febrero de 2021, a las 3:00 p.m., tendría lugar la respectiva audiencia de pruebas. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada, al proferir el auto del 20 de noviembre de 2019, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque fijó como fecha de realización de la audiencia de pruebas el 10 de febrero de 2021, plazo superior al previsto en el numeral 10 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
En su criterio, por esa decisión el Juzgado Primero Administrativo incurrió en «defecto procesal decisivo», lo cual, además, «atenta con el principio de celeridad de la administración judicial». Manifestó que los procesos judiciales deben tramitarse en un término razonable y que el juzgado demandado, sin justificación razonable, programó la audiencia de pruebas para «un período superior de más de un año, después de llevada a cabo la audiencia inicial».
Sostuvo, además, que no existe justificación por la mora judicial en el proceso 2019-00046, que le impida llevar a cabo la audiencia de pruebas en el término estipulado por la Ley. Explicó que agotó todos los recursos judiciales con los que contaba, pues «dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Agencia Nacional de Minería intervino en audiencia inicial indicando que la fecha programada para llevar a cabo la audiencia de pruebas se encontraba lejano a la celebración de la audiencia inicial».
De igual modo, expuso que cumplió con el requisito de inmediatez, porque el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA20-11517, suspendió los términos judiciales en todo el país, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 20 de marzo siguiente, medida que fue prorrogada hasta el 3 de abril de la presente anualidad, a través de Acuerdo PCSJA20-11521.
De modo que «la contabilización del término para determinar la inmediatez de la presente Acción de Tutela inició con la programación de la audiencia de pruebas fijada el 20 de noviembre de 2019, razón por la cual, esta acción podía interponerse hasta el 20 de mayo de 2020, sin embargo, y debido a la suspensión de términos establecidas desde el 16 de marzo hasta el 3 de abril, de 2020 la presente Acción de Tutela cumple con el requisito de la inmediatez».
Finalmente, solicitó como medida provisional con la finalidad de «evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable e inminente, que se suspendan los efectos del Acuerdo No. 020 del 6 de diciembre de 2020 proferidas por el municipio de Mocoa hasta que se decida, de fondo, la acción de nulidad presentada ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, debido a que existe una injustificada demora en la resolución del proceso judicial». 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 10 de junio de 2020, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada y ordenó que se notificara a la autoridad judicial accionada y, como terceros con interés, al municipio de Mocoa y al Concejo Municipal de Mocoa. 2.1.
El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa manifestó que no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, porque «se ha actuado de conformidad con lo establecido en la normatividad procesal del caso, desde el momento mismo de la presentación de su demanda». Asimismo, señaló que la fijación de la audiencia de pruebas para el día 10 de febrero de 2021 no obedeció a un acto caprichoso del Despacho, sino que se siguió el orden estricto que se maneja para la asignación de fecha en que se realizará la audiencia. Explicó que desde la implementación del sistema oral ese Juzgado se organizó de la siguiente manera para dar cumplimiento a las etapa del proceso: (i) audiencia inicial, los martes, miércoles y jueves en la mañana;
(ii) audiencia de pruebas, los martes, miércoles y jueves en la tarde; (iii) revisión de proyectos de autos y sentencias, los lunes, e (iv) inspecciones judiciales, audiencia de pacto de cumplimiento, audiencia del artículo 192 del CPACA, reuniones de programación y metas con los funcionarios del Despacho, los viernes. Manifestó que la tutela no cumple con el requisito general de inmediatez, por cuanto han transcurrido más de seis meses desde que se profirió el auto cuestionado.
Además, precisó que, si bien la parte actora expuso que por la pandemia del COVID-19 los términos judiciales se habían suspendido, lo cierto es que los términos en materia de tutela no fueron cobijados por dicha suspensión. Por último, manifestó que, debido a la suspensión de términos, las audiencias programadas entre el 16 de marzo de 2020 y el 1 de julio siguiente no se pudieron celebrar.
De ahí que debía dársele prioridad a estas en la agenda del Despacho, sin modificar las que ya tenían asignada una fecha con anterioridad a la pandemia. 2.2. El municipio de Mocoa manifestó que no está llamado a realizar juicios de valor respecto de las decisiones o manifestaciones de autoridades diferentes a ella, las cuales, en todo caso, deben gozar de la presunción de legalidad hasta que se demuestre lo contrario.
De igual modo, solicitó que, «al momento de realizar el estudio de procedencia y procedibilidad de la acción de tutela, se tenga en cuenta la abundante y reiterada jurisprudencia (…) relacionada con los requisitos de subsidiariedad, existencia de un perjuicio irremediable, necesidad y demás que se debe cumplir la acción de tutela frente a decisiones judiciales para ser procedente, las cuales en el presente caso brillan por su ausencia». 2.3.
El Concejo Municipal de Mocoa guardó silencio, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio de la demanda. 3. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 25 de junio de 2020, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que no se cumplen los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad.
Con relación al requisito de subsidiariedad, consideró que contra el auto que fija fecha para la audiencia de pruebas procedía el recurso de reposición, dado que en el acta de audiencia inicial del 20 de noviembre de 2019, «no obra constancia de ningún recurso interpuesto por la Agencia Nacional de Minería, luego, si bien la accionada en el escrito de tutela aduce que “intervino en audiencia inicial indicando que la fecha programada para llevar a cabo la audiencia de pruebas se encontraba lejano a la celebración de la audiencia inicial”», dicha manifestación no se realizó como recurso de reposición, por lo que no se entendía cumplido el requisito general de subsidiariedad.
Expuso que tampoco se cumplió el requisito de inmediatez porque entre la interposición de la tutela y la expedición del auto que fijó la fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas transcurrieron más de 6 meses. Así mismo, precisó que, de conformidad con los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la pandemia, los términos en las acciones de tutela «no fueron afectados con la citada suspensión, por lo tanto, no es razonable, ni proporcional, ni se encuentra justificado que la acción se haya incoado luego de 7 meses de la notificación del proveído que fijó fecha para la realización de la audiencia inicial dentro del proceso ordinario». 4.
Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión y pidió que se modificara, para lo cual, en relación con el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, manifestó que la Agencia Nacional de Minería «solicitó al Tribunal la exhibición de todo el expediente del proceso judicial con número de radicado 86001-33-31-2019-00046-00 con el objeto de probar los hechos de la presente acción de tutela en la medida en que estos se coligen de los actos procesales obrantes en el plenario.
(…) Debido a que el Tribunal no atendió la solicitud realizada (…), se debe solicitar al Juzgado Primero Administrativo de Mocoa remitir íntegramente el expediente judicial, con el propósito que el Despacho de segunda instancia, pueda estudiar y analizar el problema jurídico planteado por la Agencia Nacional de Minería, para llegar a probar lo argumentado y, por ende, cumplir con el requisito jurisprudencialmente establecido».
Finalmente, respecto del requisito de inmediatez, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró improcedente el amparo solicitado. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, los de inmediatez y subsidiariedad.
Solo en el evento de superar tales requisitos, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos alegados por la parte demandante. 3. Análisis de la Sala 3.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela.
Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»3.
Además, como lo señaló la misma Corporación4, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»5; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella6; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»7.
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»8. Para esta Subsección9, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión10 en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo y, los otros, justificantes de conducta del accionante11. En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo represente una serie afectación a la seguridad jurídica12.
Por su parte, los criterios justificantes de la conducta del accionante son: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez13. Pues bien, respecto de este requisito, se advierte que el auto cuestionado fue proferido el 20 de noviembre de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa y fue notificado por estrados ese mismo día, mientras que la tutela se radicó el 10 de junio de 2020, esto es, 6 meses y 20 días después, lo que, en principio, llevaría a concluir que se ejerció extemporáneamente; sin embargo, contrario a lo manifestado por el a quo, la Sala advierte que la tardanza de la parte actora para presentar la solicitud de amparo tuvo su origen en razones jurídicamente válidas que justifican su inactividad, como pasa a exponerse.
En primer lugar, la Sala precisa que, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud – OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
En consideración a lo anterior y en uso de sus facultades constitucionales y legales14, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, exceptuando algunos trámites, entre ellos, la acción de tutela; sin embargo, esa medida ha sido prorrogada a través de los Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 202015, PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 202016, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 202017, PCSJA20-11546 del 25 de abril de 202018, PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 202019, PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 202020, PCSJA20-11567 del 5 de junio de 202021.
De igual modo, la Presidencia del Consejo de Estado comunicó la circular 003 del 16 de marzo de 2020 a los funcionarios de la Corporación. Se consideró lo siguiente: 1. En materia de tutela, se contempla y se trabaja en las figuras del cierre de despachos judiciales, así como otras medidas que se discutirán mañana en la comisión interinstitucional.
Mientras tanto se les impartirá trámite y resolución a aquellas relacionadas con la salud en conexidad con la vida o la libertad. Frente a lo anterior, si bien desde un inicio se dispuso que las acciones de tutela estaban exceptuadas de la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, las situaciones excepcionales que afrontaba el país, en especial la Rama Judicial, que tuvo que acudir a todas las herramientas disponibles para hacer la transición menos traumática posible entre el manejo de los expedientes físicos y los digitalizados, lo cierto es que la implementación de estas medidas extraordinarias pudo haber generado confusión e incidido en la presentación tardía de las acciones de tutela, razón por la cual, en el presente caso, la Sala considera que se debe flexibilizar el requisito de inmediatez y, en consecuencia, tendrá por acreditado su cumplimiento. 3.2.
Subsidiariedad La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 8622 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 199123 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó24: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así25: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 3.3.
Caso concreto y solución del problema jurídico De entrada, la Sala anticipa que, tal como lo concluyó el a quo¸ la presente acción de tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En el caso bajo estudio, la Agencia Nacional de Minería adujo que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, al proferir el auto del 20 de noviembre de 2020, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que fijó como fecha para la celebración de la audiencia de pruebas, el 10 de febrero de 2021, en contravía de lo establecido en el numeral 10 del artículo 180 del CPACA, que prevé que esta tendrá lugar dentro de los 40 días siguientes a la audiencia inicial.
Ahora bien, sobre el agotamiento de los mecanismos de defensa idóneos y eficaces en el proceso ordinario, la Agencia Nacional de Minería señaló que: «dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Agencia Nacional de Minería intervino en audiencia inicial indicando que la fecha programada para llevar a cabo la audiencia de pruebas se encontraba lejano a la celebración de la audiencia inicial».
Al respecto, luego de revisar el acta y el registro en audio y video de la audiencia inicial celebrada el 20 de noviembre de 2020, se verificó que el Juzgado Primero Administrativo profirió el auto que fijó fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas, lo notificó por estrados y, además, dio por terminada la audiencia26; sin embargo, se advierte que lo manifestado por la parte actora es contrario a lo que se puede constatar con los documentos obrantes en el expediente, pues en ninguno de ellos consta que la Agencia Nacional de Minería haya manifestado oposición respecto del auto cuestionado.
Así las cosas, es necesario precisar que el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo reguló el trámite que se debe llevar a cabo durante la audiencia inicial, así:
ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) En todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas, la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta (40) días siguientes.
De igual modo, respecto a la procedencia de recursos contra la providencia cuestionada, el artículo 242 de la citada codificación estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. De lo anterior, es claro que el auto que fija fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas es susceptible de ser impugnado a través del recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 del CPACA, pues no existe norma que disponga que contra ese auto no procede ningún recurso y, además, porque tampoco es susceptible del recurso de apelación o de súplica.
Ahora bien, respecto de la oportunidad para la interposición del recurso, de conformidad con la remisión normativa, el artículo 318 del Código General del Proceso, establece que «El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto».
En conclusión, en criterio de la Sala, la Agencia Nacional de Minería dejó de ejercer el recurso de reposición contra el auto que fijó la fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas, el cual era el mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales invocados. Asimismo, se advierte que la solicitud de amparo no se interpuso para evitar un perjuicio irremediable, pues no se acreditó la inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la acción. Además, se considera pertinente resaltar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Finalmente, como la presente acción de tutela deviene en improcedente, se impone confirmar la sentencia de primera instancia del 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, pero únicamente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que el de inmediatez se dio por superado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, pero por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ