CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / CONOCIMIENTO DE OFICIO - Aprehensión del acto susceptible de control cuando no se cumpla con el deber de remitirlo / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / DOCUMENTO AUTÉNTICO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO - Remisión del acto por la entidad que lo expide [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido [del artículo 20 de la Ley 137 de 1994] (…) y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.
Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN [P]ara determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente, a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR 00031 DEL 25 DE MAYO DE 2020 - No avoca conocimiento / UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIRCULAR - Careció de contenido normativo y no expresaba voluntad de la administración con efectos propios / CIRCULAR INFORMATIVA - Recomendaciones para dar cumplimiento a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / CORONAVIRUS / PANDEMIA / COVID-19 / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA - No fue desarrollado por el acto sometido a control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite [E]l control inmediato de legalidad no procede frente a la Circular 00031 del 25 de mayo de 2020, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que se limitó a impartir recomendaciones para dar cumplimiento a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional y prorrogadas a través del Decreto ordinario 689 de 2020, al “invitar” a todos los servidores públicos y contratistas de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios a continuar desarrollando sus labores bajo “la modalidad de trabajo remoto en casa”, hasta las doce de la noche del 31 de mayo de 2020, de modo que carece de contenido normativo y no traduce una voluntad de la administración con efectos propios.
(…) Así las cosas, como la Circular 00031 de 2020 no es un acto de los que por ley están sujeto a control de legalidad, su remisión a esta Corporación con miras a que se adelante el control inmediato de legalidad es improcedente y, por tanto, el despacho no avocará su conocimiento. FUENTE FORMAL: DECRETO 689 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02372-00(CA)A Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS Demandado: CIRCULAR 00031 DEL 25 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Recibida la copia de la Circular 00031 proferida el 25 de mayo de 2020 por la Directora General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, por medio de la cual hizo “extensiva la invitación a todos los servidores públicos y contratistas de la Entidad a continuar en aislamiento preventivo obligatorio y a seguir desarrollando labores bajo la modalidad de trabajo remoto en casa hasta las doce de la noche (12 p-m) del día 31 de mayo de 2020”, el despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” (negrillas fuera de texto). A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.
Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio. De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente, a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. Por lo anterior, a pesar de que las directrices, orientaciones o instrucciones que se dicten para desarrollar las actividades o funciones propias de una determinada entidad pública o para informar acerca de la forma en la que va a prestar sus servicios son actos de la administración, no todas esas expresiones participan de los caracteres propios de los actos administrativos, pues, con independencia de la forma que revistan o la nominación que se les asigne, a ella solo pertenecen las manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, ya sea creando, modificando o extinguiendo una determinada situación jurídica.
Adicionalmente, cabe precisar que no todo acto administrativo puede ser sometido al control inmediato de legalidad al que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, sino únicamente los de carácter general, es decir, aquellos que se proyecten con efectos obligatorios sobre una generalidad de destinatarios, y que hayan sido expedidos en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. Con base en lo anterior, concluye el despacho que el control inmediato de legalidad no procede frente a la Circular 00031 del 25 de mayo de 2020, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que se limitó a impartir recomendaciones para dar cumplimiento a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional y prorrogadas a través del Decreto ordinario 689 de 2020[1], al “invitar” a todos los servidores públicos y contratistas de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios a continuar desarrollando sus labores bajo “la modalidad de trabajo remoto en casa”, hasta las doce de la noche del 31 de mayo de 2020, de modo que carece de contenido normativo y no traduce una voluntad de la administración con efectos propios.
Se arriba a esa conclusión, toda vez que en dicha circular se hizo referencia expresa al Decreto 689 de 2020, así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) En esta oportunidad de conformidad con lo establecido en el Decreto 689 de 2020 hace extensiva la invitación a todos los servidores públicos y contratistas de la Entidad a continuar en aislamiento obligatorio y a seguir desarrollando labores bajo la modalidad de trabajo remoto en casa hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020.
(…) “Por todo lo anterior, se informa que la entidad acatara lo dispuesto por el Gobierno Nacional a través del Decreto 689 de 22 de mayo de 2020 (aislamiento obligatorio hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020) y el retorno a desempeñar labores de manera presencial se encuentra supeditado a la adquisición de elementos de protección personal, lo anterior en virtud a lo establecido por el Ministerio de salud en la Resolución 666 de 2020, en su artículo tercero numeral 3.1.9 “proveer a los empleados los elementos de protección personal que deban utilizarse para el cumplimiento de las actividades laborales que desarrollen para su empleador’” (se destaca).
Así las cosas, como la Circular 00031 de 2020 no es un acto de los que por ley están sujeto a control de legalidad, su remisión a esta Corporación con miras a que se adelante el control inmediato de legalidad es improcedente[2] y, por tanto, el despacho no avocará su conocimiento. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: NO ASUMIR, por improcedente, el control inmediato de legalidad de la Circular 00031 suscrita con fecha 25 de mayo de 2020, por la Directora General (E) la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.
SEGUNDO: Notificar esta determinación, vía correo electrónico, a la autoridad pública antes indicada, así como a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
VB/LOM ----------------------- [1] Por medio del cual se prorrogó “la vigencia del Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 ‘Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público’, hasta el 31 de mayo de 2020, y en tal medida extender las medidas allí establecidas hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020”. [2] En auto del 13 de julio de 2020 (radicado 11001031500020200224100), esta Corporación decidió no avocar el conocimiento de la Circular 00029 del 9 de mayo de 2020 proferida por la Directora General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, por medio de la cual se “invitó a todos los servidores públicos y contratistas de la Entidad a continuar en aislamiento obligatorio y a seguir desarrollando labores bajo la modalidad de trabajo remoto en casa en el periodo comprendido entre las cero horas (00:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020 hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020”, con fundamento en que no desarrolla ningún decreto legislativo expedido en el estado de excepción y; en cambio, se expidió con fundamento en el Decreto ordinario 636 de 6 de mayo de 2020.