PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00735-01(4535-16) Actor: EUNICE JOSEFINA SOLARTE CHAMORRO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: OBLIGACIÓN EMANADA DE SENTENCIA JUDICIAL QUE REAJUSTÓ PENSIÓN GRACIA. INTERESES MORATORIOS.
LÍMITES DE LA APELACIÓN. CONDENA EN COSTAS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada (ff. 187 y 188) contra la sentencia proferida el 3 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual declaró «no probadas las excepciones pago, inexistencia de la obligación, incompetencia del juez y falta de legitimación en la causa por pasiva» y ordenó seguir adelante con la ejecución (ff. 179 a 187).
ANTECEDENTES 1.1 La demanda (ff. 33 a 41). La señora Eunice Josefina Solarte Chamorro, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar demanda ejecutiva, conforme a los artículos 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se libre mandamiento de pago, con fundamento en lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de 26 de septiembre de 2008, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «051702», por la suma de $89.481.238, como consecuencia de los intereses moratorios «causados desde el 25 de octubre de 2008 hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A. […] suma que deberá ser indexada hasta que se verifique el pago total de la misma». 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la ejecutante que el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la referida sentencia, entre otras declaraciones, dispuso que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) debía «reliquidar y pagar [su] pensión de jubilación […] incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 24 de octubre de 2008».
Dice que Cajanal en Liquidación dio cumplimiento a la anterior orden a través de Resolución UGM 23018 de 28 de diciembre de 2011, sin «inclu[ir] lo correspondiente a intereses moratorios de conformidad con el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A., los cuales fueron ordenados en la sentencia judicial y reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento». 1.2 Mandamiento de pago (ff. 48 a 58).
Con auto de 10 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Nariño libró mandamiento de pago a favor de la accionante por la suma de $88.636.530, correspondiente a «intereses moratorios causados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, esto es, desde el 25 de octubre de 2008, hasta el 31 de octubre de 2015 y los intereses moratorios causados desde el 1 de noviembre de 2015 hasta el día que se realice el pago efectivo de la obligación». 1.3 Contestación (ff. 104 a 114).
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y deben probarse y los demás no tienen esa connotación. Propuso las excepciones que denominó «pago», «inexistencia de la obligación», «incompetencia del juez», y «falta de legitimación en la causa por pasiva».
Arguye que en el asunto sub examine no le compete el reconocimiento y pago de intereses moratorios de que trata el artículo 177 del CCA, «ordenados mediante fallos judiciales debidamente ejecutoriados, […] [puesto que] cajanal […] es la entidad condenada a dicho pago, razón por la cual este tipo de reclamaciones deben continuar siendo atendidas por los Patrimonios Autónomos que se constituyeron para tal fin […], en virtud de lo dispuesto en los artículos 25, parágrafo segundo, […] 26 y […] 35 del Decreto 254 de 2000».
Dice que al aplicar indebidamente la regla de imputación de pagos establecida en el artículo 1653 del Código Civil (CC), se desvían los recursos del sistema general de pensiones, «que son protegidos constitucional y legalmente, y que no pueden ser destinados para otro fin, como lo sería un concepto indemnizatorio como […] son los intereses de mora».
Que la «actor[a] no puede válidamente incoar la respectiva acción ejecutiva para perseguir [e]l cumplimiento de la sentencia […], porque, por expreso mandato del artículo 6°, literal d), del Decreto 2196 de 2009, todos los procesos ejecutivos en curso contra cajanal debieron acumularse al proceso de liquidación, es decir, que, de promover la demanda, el pensionado ingresaría a la lista de acreedores de la masa de bienes – si es que aún no se ha vencido plazo para presentar reclamaciones». 1.4 La providencia apelada (ff. 179 a 187).
El Tribunal Administrativo de Nariño, con sentencia de 3 de octubre de 2016, proferida dentro de la audiencia de instrucción y juzgamiento a que alude el artículo 373 del Código General del Proceso (CGP), declaró «no probadas las excepciones pago, inexistencia de la obligación, incompetencia del juez y falta de legitimación en la causa por pasiva» y ordenó seguir adelante con la ejecución. Frente a los medios exceptivos de «inexistencia de la obligación» y «pago», consideró, en su orden, que resulta clara la obligación de pagar intereses moratorios al haberse proferido sentencia condenatoria con fundamento en el artículo 177 del CCA; y la accionada al dar cumplimiento a la sentencia de 26 de septiembre de 2008, solo hasta el 25 de diciembre de 2012, al cancelar, a través del «consorcio fopep[,] […] $48.970.122,79, más $4.278.447,79 por concepto de indexación […] [y] realiz[ar] el descuento de $5.037.238,66 por concepto de salud, cancelándole a la demandante la suma de $43.932.884,13», lo hizo de manera parcial, dado que, conforme a lo establecido en el aludido precepto, «la mora en el pago de la obligación generó de forma automática intereses moratorios en favor de la demandante desde el día 25 de octubre de 2008 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 25 de diciembre de 2012 (se reitera, fecha en la que se realizó un pago parcial)», para lo cual, en esta última fecha, lo adeudado «por la entidad demandada ascendía a $94.928.968 (por concepto de capital $43. 932.884 e intereses moratorios $50.996.084)».
En cuanto a las excepciones de «incompetencia del juez y falta de legitimación en la causa por pasiva», dice que fueron resueltas en proveído de 8 de marzo de 2016 (ff. 122 a 126), al resolver recurso de reposición contra el auto de mandamiento de pago, puesto que en esa oportunidad fueron propuestas como previas; no obstante, aclara, frente a la primera, que si bien el artículo 116 (letra d) del Decreto 663 de 1993 «establece la suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida, tal restricción se limita únicamente a la duración del proceso liquidatorio [y] [e]n el sub judice se tiene que el proceso ya se terminó y la parte ejecutante sí se hizo parte del proceso liquidatorio, sin obtener el pago de su acreencia. Es entonces que al haberse terminado el proceso liquidatorio puede[n] presentarse demandas realizando el cobro de las acreencias no canceladas».
Por último, reiteró la negativa de acceder al pago de la indexación de los intereses, tal como lo dispuso en el auto de mandamiento de pago, y condenó en costas a la parte vencida. 1.5 El recurso de apelación (ff. 187, vuelta, y 188). Inconforme con la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación, en el que sostiene, respecto de la condena en costas, que «el art. 188 de la Ley 1437 de 2011 [CPACA] remite al art. 365 del CGP, sin embargo permite la aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha manifestado que la condena en costas procede cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria o abusiva y en este proceso no ha existido conducta dilatoria por la entidad» ejecutada.
Refuta, asimismo, que «a lo largo del proceso se ha venido hablando de la existencia de una carencia de objeto y la falta de legitimación en la causa por pasiva o cobro de lo no debido, ya que […] la UGPP no es la deudora de la obligación que […] se pretende recaudar, [por] […] la imposibilidad de la UGPP de dar cumplimiento a las obligaciones reclamadas, [porque] existe el patrimonio autónomo de remanentes de Cajanal EICE en Liquidación que no hace parte de la relación jurídica sustancial y es ante quien debe acudir el demandante a fin de satisfacer, si hay lugar a ello, a sus pretensiones insolutas»[1].
I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue interpuesto y concedido durante la audiencia de 3 de octubre de 2016 (ff. 187, vuelta, y 188.) y admitido por esta Corporación a través de auto de 16 de julio de 2018 (f. 224), en el que se dispuso la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto de 19 de noviembre de 2018 (f. 230), se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en que solo se pronunció la entidad accionada, para reiterar lo expuesto en la contestación de la demanda y recurso de apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa: límites de la apelación. Contra el auto de 10 de noviembre de 2015 (ff. 48 a 58), por medio del cual el a quo dispuso librar mandamiento de pago en el asunto sub examine, la ejecutada interpuso recurso de reposición (ff. 64 a 71), en el que formuló como excepción previa, entre otras, la denominada «falta de legitimación en la causa por pasiva», sustentada en que «[n]o es la UGPP, la deudora de la obligación que hoy se pretende recaudar […] [por] imposibilidad de […] dar cumplimiento a las obligaciones reclamadas [porque] [e]xiste el patrimonio autónomo de remanentes de cajanal eice en liquidación, quien no hace parte de la relación jurídica sustancial, y es ante quien debe acudir el demandante a fin de satisfacer, si hay lugar a ello, sus pretensiones insolutas» (f. 66), argumento que, mutatis mutandis, coincide con el expuesto en el segundo motivo de inconformidad de la alzada.
Esa excepción previa de «falta de legitimación en la causa por pasiva», formulada en el aludido recurso de reposición, fue declarada no próspera, junto con las demás de su estirpe, a través de proveído de 8 de marzo de 2016 (ff. 122 a 126), en consideración a que el «patrimonio autónomo buen futuro[,] […] de creación transitoria, […] ya desapareció. Así mismo[,] como cajanal eice fue liquidada será la entidad que sustituyó misional y procesalmente a cajanal, la que deberá asumir la competencia para el pago de los intereses moratorios generados con la demora en el cumplimiento de la sentencia judicial».
De igual forma, se arguyó que «el patrimonio autónomo cajanal eice en liquidación proceso y contingencias no misionales debe ser descartado para asumir la competencia, ya que como quedó demostrado mediante el contrato aportado, bajo ninguna circunstancia, en los pasivos a cargo de cajanal, la fiduciaria o el fideicomiso, serán considerados sucesores o sustitutos procesales o subrogatorios por pasiva de la entidad liquidada, y no están autorizados para concurrir a ningún proceso en el que sea parte cajanal eice en liquidación»[2].
Circunstancia frente a la cual se dejó constancia en la audiencia de instrucción y juzgamiento, surtida el 3 de octubre de 2016, en la que se indicó que «las excepciones de incompetencia del juez y falta de legitimación en la causa por pasiva […] ya fueron resueltas mediante auto de fecha 08 de marzo de 2016, en tanto estas excepciones también fueron propuestas como excepciones previas mediante recurso de reposición y las cuales no prosperaron» (f. 185 vuelta).
Por tal motivo, comoquiera que la inconformidad que estructura el argumento que atañe a la falta de legitimación en la causa por pasiva, fue desatado como excepción previa en el trámite de la primera instancia, la Sala limitará el estudio de la apelación a lo concerniente a la condena en costas, puesto que, de conformidad con el inciso 3° del artículo 442 del CGP, «los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago», escoyo procesal que una vez resuelto no se puede trasladar a esta instancia, a partir de los mismos argumentos, para que se aborde por segunda ocasión en la alzada. 3.3 Problema jurídico.
De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber condenado en costas a la UGPP. 3.4 Caso concreto. Frente al tema, estima la Sala que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 188[3] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[4], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia y se revocará el ordinal quinto de su parte decisoria, que condenó en costas a la UGPP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 3 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró «no probadas las excepciones pago, inexistencia de la obligación, incompetencia del juez y falta de legitimación en la causa por pasiva» y ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso ejecutivo instaurado por la señora Eunice Josefina Solarte Chamorro contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2.º Revócase el ordinal quinto de la parte decisoria del fallo apelado, que condenó en costas a la UGPP, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Del CD que contiene el audio y video de la audiencia de instrucción y juzgamiento, ver del minuto 47:48 hasta el 48:26 (f. 164A). [2] Los textos citados en comillas en este párrafo y en el que le antecede, corresponden al concepto de 19 de agosto de 2015, emitido por la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, expediente 11001-03-06-000- 2015-00066-00, C. P. Álvaro Namén Vargas, traído a colación por el a quo para desatar la excepción previa de «falta de legitimación en la causa por pasiva», a propósito del «conflicto de competencia negativo [suscitado] entre la UGPP, Cajanal EICE en [L]iquidación, Patrimonio Autónomo de Remanentes y el Ministerio de la Protección Social». [3] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [4] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).