PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00290-01(0702-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: SUSANA VERGARA CORZO Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA. DOCENTE NACIONAL.
DEVOLUCIÓN MESADAS PENSIONALES Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes (ff. 783 a 793 c. 2) contra la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de decisión 4), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 767 a 778 c. 2).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 5 vuelto c. 1). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Susana Vergara Corzo, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP 36300 de 9 de agosto de 2013, por medio de la cual la UGPP dio «[…] cumplimiento al fallo de tutela proferido por [el] JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUÉ del 6 de octubre de 2006 […]» y reconoció pensión gracia a la señora Susana Vergara Corzo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, (i) se ordene a la demandada restituirle «[…] la suma correspondiente a los valores pagados debidamente indexados con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia irregularmente reconocida […]»; y (ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 177 y 178 del «CCA».
Por último, se condene en costas y agencias en derecho a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la entidad actora que la demandada nació el 2 de julio de 1951 y laboró como docente en el departamento de Boyacá desde el 8 de agosto de 1975 hasta el 19 de noviembre de 2001, con vinculación de carácter nacional. Dice que el 14 de diciembre de 2001 la accionada solicitó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la pensión gracia, lo cual le fue negado mediante Resolución 16336 de 25 de junio de 2002, por cuanto no cumplía los requisitos legales para ello, confirmada con Resolución 2381 de 7 de mayo de 2003.
Que por lo anterior, la accionada instauró acción de tutela, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, que con sentencia de 6 de octubre de 2006, accedió al amparo deprecado por ella, entre otros docentes, y le ordenó conceder la mencionada prestación, a lo cual dio cumplimiento a través del acto administrativo acusado.
Advierte que consultada la página electrónica de la Rama Judicial existió un proceso (2003-01430) promovido por la accionada contra Cajanal con el fin de obtener la pensión gracia, cuyas súplicas fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá el «31» de octubre de 2007, decisión confirmada por el Consejo de Estado. Que a través Resolución UGM 36728 de 5 de marzo de 2012, despachó desfavorablemente otra petición de la demandada con el propósito de lograr la pensión gracia, e incluso, antes de emitir el acto administrativo acusado, en Resolución RDP 27448 de 17 de junio de 2013 se negó el cumplimento del aludido fallo de tutela, por existir cosa juzgada. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 6, 123 (inciso 2°), 124 y 128 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989. Aduce que la accionada «[…] no cumple con los veinte (20) años de servicio en una entidad territorial, municipal o departamental, requisito que exige la ley 114 artículo 4, teniendo en cuenta que estuvo vinculada como docente de carácter NACIONAL, por consiguiente dicho período no puede computarse para el reconocimiento de pensión gracia».
Que «[e]l haber realizado el reconocimiento de una pensión gracia desconociendo la vinculación del docente, esto es de carácter NACIONAL, significa un desconocimiento pleno de la normatividad que regula lo referente a la pensión especial gracia». Afirma que en atención a que la docente no contaba con los 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial, «[…] es evidente que se omitió por tanto, con la expedición del acto administrativo demandado que ordenó el reconocimiento de una pensión gracia, la Ley y jurisprudencia en Colombia, así las cosas, la consecuencia lógica consistía en haber determinado que no era dable el reconocimiento y pago de la prestación, sin embargo, no por esta razón, está obligada hoy en día la Administración Pública a soportar una situación que genera un detrimento continuo al erario […], máxime teniendo en cuenta que el pago de la mesada pensional se hace de manera periódica, lo cual genera una violación injustificada y permanente al principio de estabilidad financiera del sistema pensional, quebrantada con el citado acto administrativo de reconocimiento irregular». 1.5 Medida cautelar.
La UGPP en el escrito de demanda solicitó suspender provisionalmente el acto administrativo enjuiciado, petición reiterada el 17 de abril de 2015, lo que le fue negado con autos de 18 de septiembre de 2014 (ff. 32 vuelto c. medida cautelar 1) y 25 de agosto de 2015 (ff. 160 a 162 vuelto c. medida cautelar 2). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 355 a 422 c. 2).
La señora Susana Vergara Corzo, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Opone las excepciones previas denominadas ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia. Asevera que el acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial, comoquiera que fue expedido en virtud de un fallo de tutela, por lo que se desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto del tema.
Asimismo, plantea el medio exceptivo de la buena fe. 1.7 Providencia apelada (ff. 767 a 778 c. 2). El Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de decisión 4), mediante sentencia de 24 de noviembre de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por cuanto declaró la nulidad del acto acusado y negó las demás pretensiones (sin condena en costas), al estimar que «[…] aun cuando la demandada aparentemente cumplía con los requisitos de la Ley 114 de 1913 referentes al tiempo de servicio y la edad, es de resaltar que ostentó siempre una vinculación del orden nacional, situación que impedía el reconocimiento de tal beneficio pensional, pues la norma es clara en señalar que la pensión gracia es propia de los maestros territoriales y/o nacionalizados.
De manera que al reconocérsele la pensión gracia a la docente validándose para tal fin [d]el tiempo de servicio como nacional se transgredió las normas […] y los precedentes jurisprudenciales […]» aplicables al asunto. Que si bien existen procedimientos disciplinarios contra el juez que profirió el fallo de tutela, con fundamento en el cual se expidió el acto acusado, y el abogado que promovió la respectiva acción constitucional en representación de varios docentes, «[…] la Sala no puede acoger estos argumentos para analizar si se desvirtúa o no la presunción de buena fe a favor de la [demandada], los cuales sí podrían acogerse para juzgar la conducta tanto del juez que profirió la orden de tutela como del abogado, que muy probablemente concertados para delinquir, encausaron sus actuares a la producción del fraudulento fallo de tutela que dio origen al acto cuya nulidad se tramita en este proceso, pues en ningún caso queda establecido que la intención o el ánimo de la demandada fuese o hubiese sido el de hacer incurrir en error o engaño al juez constitucional para que accediera a su pretensión prestacional (elemento subjetivo) […]»; por lo tanto, no obra prueba suficiente acerca de la mala fe de la demandada.
Asimismo, advierte que la sentencia de tutela fue anterior al fallo que desató la controversia dentro del proceso adelantado por la accionada ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, pero tal conducta «[…] si bien riñe con los deberes procesales que le correspondían [sic] en su condición de parte, no es indicativo directo o real de la supuesta mala fe de la que la entidad demandada la acusa, pues si a contrario, la demandada hubiese tenido conocimiento de la negativa de la jurisdicción administrativa del reconocimiento prestacional y en estas condiciones hubiese acudido a ventila ante el juez constitucional como pretensión principal el reconocimiento pensional, si [sic] configuraría un indicio de mala fe en su actuación».
Por último, ordenó enviar copia de la actuación a la Procuraduría y Fiscalía Generales de la Nación, Contraloría General de la República y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que investiguen, de estimarlo procedente, «[…] cualquier conducta delictuosa, disciplinaria o fiscal en que los servidores públicos, abogados y particulares involucrados en el trámite de la acción constitucional que llevó al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué a ordenar a Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la [demandada], hubieren podido incurrir […]». 1.8 Recursos de apelación: 1.8.1 La demandada (ff. 783 a 789 c. 2).
Inconforme con la anterior sentencia, la señora Susana Vergara Corzo, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación, al considerar que se desconoce «[…] el régimen de transición a favor de la demandada, por la violación del debido proceso administrativo como judicial al desconocer que no se decreto [sic] la medida cautelar y por violación al debido proceso administrativo la UGPP no siguió pagando las mesadas, sin que a mi poderdante hubiese otorgado consentimiento para ello REVOCATORIA DIRECTA, excluyendo de nomina [sic] de pensionados y procedió a dejar sin efecto el acto administrativo y librando mandamiento de pago desconociendo el proceso administrativo incoado por la entidad demandante».
Que la UGPP revocó de manera directa el acto administrativo acusado, sin mediar el consentimiento escrito de la demandada, y dejó de pagar la pensión gracia, pese a que la medida cautelar de suspensión provisional fue negada. Agrega que los docentes «[…] que se posesionaron antes del 29 de Diciembre de 1980 tiene pleno derecho al reconocimiento, pago de pensión gracia» (sic); para sustentar esta afirmación cita jurisprudencia del Consejo de Estado que estima aplicable al caso concreto. 1.8.2 La entidad actora (ff. 790 a 793 c. 2).
La demandada, por intermedio de apoderada, formula recurso de apelación (parcial), toda vez que no se puede concluir que existió buena fe cuando el Juez Segundo Civil de Magangué «[…] fue fraudulento, al tomar la decisión de tutela que beneficio [sic] a un gran número de personas». Que «[…] el fallo proferido por el Juez de tutela está inmerso en la ilegalidad y así mismo, el actuar del demandado determina su conducta revestida de mala fe induciendo al error a la entidad que represento», por lo que solicita «[…] decretar el restablecimiento del derecho a favor de la entidad, ordenando a el [sic] demandado [sic] hacer la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del reconocimiento ilegal hecho a través del acto administrativo N° RDP 036300 del 09 de agosto de 2006».
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos por las partes fueron concedidos el 14 de enero de 2016 (ff. 833 y 834 vuelto c. 2) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 7 de julio de 2017 (f. 838 c. 2), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 9 de abril de 2018 (f. 885 c. 2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Entidad demandante (ff. 890 a 892 c. 2).
La UGPP, mediante apoderada, reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agrega que «[…] el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora SUSANA VERGARA CORZO, sin la observancia de los requisitos legales, es un aspecto que incumbe no solo al apoderado y al juez que profirió la decisión favorable a los intereses del docente, sin ser el funcionario judicial competente y con abierta transgresión de las normas aplicables al caso; sino de igual forma, a quien en últimas se benefició y lucró en razón del reconocimiento ilegal, puesto que la señora VERGARA CORZO tenía conocimiento de que en razón a su vinculación, en calidad de docente nacional, no tenía derecho a dicha prestación, circunstancia que conlleva a que en el caso de autos no pueda darse aplicación al principio de buena fe, el cual, se encuentra desvirtuado con ocasión de las actuaciones fraudulentas que dieron lugar al reconocimiento de la prestación que ocupa la atención».
Por último, advierte un error de digitación en la parte decisoria del fallo de primera instancia en el año de la resolución demandada, pues se consignó que era de 2006, cuando lo correcto es 2013. 2.1.2 Parte demandada (ff. 908 a 919 vuelto). La señora Susana Vergara Corzo afirma que «[…] las certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados NO PUEDEN INDICAR QUE EL DOCENTE TIENE UNA VINCULACION NACIONAL, atendiendo que el M.E.N. no ha sido su empleador, siempre ha desplegado su labor con el DEPARTAMENTO y MUNICIPIO, con lo enunciado el Despacho ha tomado una vía de hecho desconociendo el debido proceso, la violación directa de la Constitución Política (Art. 122) y en especial la garantía de los derechos fundamentales de los servidores públicos […]».
Cita apartes jurisprudenciales que asegura son aplicables al caso. Dice que «La sentencia de fecha 6 de octubre del 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue [sic] – Bolívar, Acción de Tutela No 2006-194, hace tránsito a cosa juzgada constitucional, una vez es decidido un caso por la Corte Constitucional, o termina el proceso de selección para revisión, precluye el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso […]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. En el recurso de apelación interpuesto por la accionada, se alega que la entidad demandante revocó de manera directa la resolución en relación con la cual se demanda su anulación, pese a que en dos oportunidades se negó la medida cautelar de suspensión provisional de aquella, por lo que estima vulnerado su derecho al debido proceso administrativo y judicial.
No obstante, comoquiera que ello escapa del asunto litigioso y de la motivación de la decisión de primera instancia, no le es dable a esta Sala pronunciarse al respecto en virtud del principio de congruencia[1], máxime cuando (i) a la fecha de notificación del auto que admitió la presente demanda, el acto acusado se encontraba vigente (atributo de eficacia, ff. 28 y 29 c. 1)[2]; y (ii) no obra en el expediente prueba de tal afirmación, ni la accionada identificó el acto por el cual dice se revocó la resolución censurada y tampoco reiteró dicha aseveración en el memorial de alegatos de conclusión. 3.3 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si a la demandada le asistía derecho al reconocimiento de la pensión gracia por haber colmado los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación a la docencia oficial fue de carácter nacional; y (ii) si hay lugar a ordenar la devolución de los dineros recibidos por ella con ocasión del pago de la mencionada prestación. 3.4 Hechos probados.
En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la accionada (ff. 36 y 37 c. 1), en los que consta que nació el 2 de julio de 1951. b) Certificación de tiempo de servicio (f. 38 c. 1), expedida el 29 de noviembre de 2001 por la secretaría de educación de Boyacá, que da cuenta de que la demandada ha laborado para esa dependencia como docente nacional desde el 8 de agosto de 1975 y tenía vínculo laboral vigente a la fecha de expedición de ese documento[3]. c) Resolución 16336 de 25 de junio de 2002 (ff. 45 a 50 c. 1), confirmada por la 2381 de 7 de mayo de 2003 (ff. 64 a 70 c. 1), con la que la entonces Caja Nacional de Previsión Social negó la petición de reconocimiento de la pensión gracia formulada por la accionada el 14 de diciembre de 2001, por cuanto la señora Susana Vergara Corzo laboró como docente nacional, lo que le impide colmar el requisito de «[…] 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital». d) Fallo de tutela de 6 de octubre de 2006 (ff. 80 a 116 c. 1), proferido por el Juzgado Segundo (2.º) Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), que accedió al amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y «a la pensión de jubilación» de los tutelantes, entre ellos, la señora Susana Vergara Corzo; en consecuencia, le ordenó a la extinguida Caja Nacional de Previsión Social reconocerles la pensión gracia, «[…] en los términos contemplados por la Ley 4ª de 1966; esto es, incluyendo todos los Factores Salariales causados en el año inmediatamente anterior a aquél en que […] adquirieron el status jurídico de Pensionados, junto con su respectiva retroactividad, reajustes e indexación a que pueda haber lugar y que efectivamente tienen derecho […]». e) Sentencia de 18 de octubre de 2007 del Tribunal Administrativo de Boyacá, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la accionada (expediente 2003-01430), con el fin de lograr la nulidad de las precitadas Resoluciones 16336 de 25 de junio de 2002 y 2381 de 7 de mayo de 2003, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda, al considerar que su vinculación de carácter nacional no es computable para acceder a la pensión gracia reclamada (ff. 704 a 707) f) Resoluciones UGM 36728 de 5 de marzo de 2012 (ff. 142 a 148 c. 1) y RDP 27448 de 17 de junio de 2013 (ff. 327 a 330 c. 1), a través de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social y la UGPP, en su orden, negaron a la accionada la prestación social que concedió la sentencia relacionada en la letra d, toda vez que, pese a existir dicha providencia, el referido reconocimiento contraviene las normas que regulan la pensión gracia. g) Resolución RDP 36300 de 9 de agosto de 2013 (ff. 331 a 333 c. 1), mediante la cual la UGPP, en cumplimiento del «[…] fallo judicial proferido por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUE BOLIVAR el 6 de octubre de 2006 […]» (sic), reconoció a la señora Susana Vergara Corzo la pensión gracia, «[…] efectiva a partir del 2 de julio de 2001, sin acreditar retiro por ser del ramo docente». h) Certificación de 22 de abril de 2014 de la UGPP, en la que se consigna que a la demandada se le pagó desde julio de 2001 hasta abril de 2014 por concepto de la pensión gracia $310.523.826 (f. 29 c. 1). 3.5 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[4], consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[5], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[6] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[7].
La Ley 37 de 1933[8] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[9], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[10].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[11] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2.º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1.º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[12] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[13] y 62[14] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2.º del referido artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[15], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[16].
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […]. La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1.º (inciso 2.º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto. 3.6 Caso concreto.
De las pruebas relacionadas en el acápite de hechos probados se desprende que aunque la señora Susana Vergara Corzo tiene más de 50 años (los cumplió el 2 de julio de 2001), se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (8 de agosto de 1975) y ha laborado como profesora durante más de veinte (20) años (desde el 8 de agosto de 1975 hasta el 29 de noviembre de 2001[17]), lo cierto es que tal lapso, como lo consideró el a quo, no podía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que su vinculación fue de carácter nacional, circunstancia demostrada con el certificado de tiempo de servicios emitido por la secretaría de educación de Boyacá, que reposa en el expediente.
Así lo reiteró esta Corporación en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[18], al determinar que «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».
En este orden de ideas, los docentes con vinculación nacional, como la señora Susana Vergara Corzo, no tienen el derecho de exigir el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto para acceder a dicha prestación se requiere haber laborado como profesora del orden territorial o nacionalizado y, en consecuencia, tienen vocación de prosperidad las súplicas de la demanda.
Por lo expuesto, la Sala concluye que no le era dable a la Administración reconocer la pensión gracia a la señora Susana Vergara Corzo con ocasión de la naturaleza de su vinculación (nacional), motivo por el cual deberá anularse la Resolución RDP 36300 de 9 de agosto de 2013, tal como lo decidió el a quo. Por otra parte, aunque no fue motivo de alzada, la accionada en su escrito de alegatos de conclusión aduce que el fallo de tutela, en virtud del cual se expidió la resolución acusada, hizo tránsito a cosa juzgada, y en tal sentido esta comporta un acto de ejecución, que no es pasible de control judicial.
Sobre el particular, cabe precisar que en el asunto sub examine la cosa juzgada constitucional no cobija el acto administrativo objeto de reproche. En primer lugar, lo deduce la Sala, porque la demandada disponía de otro medio de defensa judicial (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991), que se encontraba en curso; y en segundo, puesto que existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo la facultad de juzgar la legalidad de los actos que expida la Administración. Lo contrario sería como desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso-administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que emita en cumplimiento de una orden constitucional de tutela.
A guisa de corolario, los actos administrativos que se profieran como consecuencia de una orden constitucional de tutela no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso-administrativo, por lo tanto, el litigio originado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo, cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición de los referidos actos, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta, concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento[19].
Dilucidado lo anterior, la Sala se pronuncia acerca de la inconformidad esbozada en el recurso de apelación de la UGPP consistente en que hay lugar a ordenarle a la señora Susana Vergara Corzo que devuelva las sumas que le fueron canceladas por concepto de la pensión gracia que le fue ilegalmente reconocida, debido a que obró contrario al postulado de buena fe, frente a lo cual se precisa que, al tenor del artículo 83[20] de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004[21], definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho[22], consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional[23] ha reiterado que «[…] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas[24], aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden[25].
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares[26] ante las autoridades públicas[27], por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares[28].
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos[29].
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella» (se subraya). Por otra parte, el artículo 164 (letra c del numeral 1) del CPACA establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala). Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017[30], al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018[31], al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Así las cosas, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por la señora Susana Vergara Corzo, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar esta para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, es decir, la UGPP no acreditó una aptitud inmoral o ilegal de la pensionada.
Lo anterior, dado que para acceder al citado pedimento, no basta que la entidad exponga la ilegalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la señora Susana Vergara Corzo se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo cual se echa de menos dentro del expediente, a contrario sensu, se colige que la accionada, al presentar las peticiones tendientes a obtener el reconocimiento de la pensión gracia y al instaurar la acción de tutela, actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.
Asimismo, si bien es cierto que el Juez Segundo Civil de Magangué fue objeto de sanción disciplinaria[32] con ocasión de sentencias de tutela en las que benefició a varias personas, en el sentido de ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, y cursa proceso penal al respecto[33], también lo es que estas situaciones por sí solas no desvirtúan la presunción de buena fe que ampara a la demandada, en la medida en que en tales hechos también estuvo involucrado el apoderado a través de quien se presentaron las acciones de tutela que dieron origen a tales fallos fraudulentos, mas no se encuentra dentro del expediente medio probatorio que conduzca a afirmar que la accionada participó en ese actuar delictivo.
De igual modo, no es dable evidenciar que la demandada hubiese efectuado maniobras engañosas con el fin de que el juez constitucional incurriera en error, por el contrario este le concedió el derecho pensional, a pesar de la documentación que daba cuenta de que, aunque laboraba en un ente territorial, su vinculación era de carácter nacional.
En similar sentido decidió esta Sala en la mencionada sentencia de 23 de marzo de 2017, al determinar: En el sub júdice la presunción de buena fe que ampara al accionado no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, pues de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se observa que ha actuado con el íntimo convencimiento de que tenía derecho a percibir la pensión gracia con fundamento en los tiempos laborados con una vinculación nacional.
En efecto, el demandado no ha realizado afirmaciones engañosas ni ha aportado certificaciones falsas encaminadas a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, es más como se estableció en líneas anteriores de esta providencia reconoció abiertamente –como lo hizo CAJANAL en los actos administrativos demandados- que dos (2) de las vinculaciones laborales derivaron de nombramientos realizados por el Gobernó Nacional; en consecuencia, su discusión ha radicado en la interpretación de la Ley –en especial del artículo 15 de la Ley 91 de 1989[34]-, apoyada en decisiones contenciosas recogidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que sostenían la tesis de que la pensión gracia también se podía reconocer a los docentes que habían trabajado en instituciones de orden Nacional.
Por otra parte, el hecho de que el demandando haya acudido en sede de tutela a obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión[35].
En este orden de ideas, aunque el señor Antonio Claret Pérez Cárdenas percibió sumas de dinero por concepto de mesadas de una pensión gracia reconocida por CAJANAL con base en una interpretación equivoca de la ley –artículo 15 de la ley 91 de 1989-, no se desvirtuó la buena fe con la que actuó, por lo cual no hay lugar a ordenar que se restituyan las sumas pagadas en exceso y en consecuencia el recurso de apelación presentado por la entidad demandante no tiene vocación de prosperidad.
Así las cosas, le asiste razón al a quo al negar el reintegro de las sumas canceladas a la señora Susana Vergara Corzo por concepto de la pensión gracia que le fue indebidamente reconocida, dado que no se desvirtuó la buena fe con la que se presume actuó ante la Administración. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de decisión 4), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Susana Vergara Corzo, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Código General del Proceso, artículo 281. «CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio» (se destaca). [2] CPACA, artículo 95. «Oportunidad.
La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. […]». [3] Información que se ratifica con la Resolución 4454 de 24 de julio de 1975, por la cual el Ministro de Educación Nacional efectúa algunos nombramientos, entre ellos el de la accionada, como maestra de enseñanza secundaria en la Escuela Vocacional Agrícola de El Piñón (Magdalena) [ff. 848 y 849 c. 2]. [4] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [5] «[S]obre Instrucción Pública». [6] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [7] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [8] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [9] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [10] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [11] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [12] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [13] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [14] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [15] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [16] Artículo 1º y 3º. [17] Fecha en la que fue expedido el certificado de tiempo de servicios que daba cuenta de que su vínculo laboral continuaba vigente. [18] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [19] En el mismo sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencias de (i) 27 de enero de 2017, radicación 54001-23-33-000-2012-00053-01 (2400- 2014) y 15001-23-33-000-2013-00807-01 (1628-2015); y (ii) de 2 de febrero de 2017, radicación 70001-23-33-000-2013-00239-01 (4942-2014); todas con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. [20] «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». [21] M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [22] Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.
Letourneur, « Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat », París, LGDJ, 1980. [23] Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017. M. P. Alejandro Linares Cantillo. [24] El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. [25] “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. [26] “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. [27] “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. [28] Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. [29] “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. [30] Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [31] Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014- 03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. [32] Folios 660 a 662 c. 1. [33] Folios 712 a 720 c. 1. [34] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [35] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia de 5 de mayo de 2016. Radicación 05001- 23-33-000-2013-00065-01(0525-14). Actor: Clara Inés Hurtado Trujillo. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social Eice, en Liquidación. En esta providencia se indicó, en un caso similar al presente, que el ejercicio de la acción de tutela para reclamar temas relacionados con la pensión gracia no puede ser tomado por el juez como prueba de mala fe para efectos de ordenar la devolución delas mesadas percibidas en vigencia de un acto administrativo que luego es declarado nulo.