11001-03-15-000-2020-00403-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO – Se aplicó procedimiento legalmente establecido / ACTOS ADMINISTRATIVOS SUCEPTIBLES DE CONTROL DE LEGALIDAD – Definitivos y de ejecución / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN DE ORDEN JUDICIAL – No es de carácter definitivo / ACTO ADMINISTRATIVO DE REINTEGRO DE SERVIDOR JUDICIAL / OFICIO INFORMATIVO – No reviste el carácter de acto administrativo definitivo Sobre la clasificación de los actos administrativos, cabe precisar que pueden ser de trámite, definitivos y de ejecución; los primeros son los expedidos por la Administración con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva y, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto, y los últimos se limitan a materializar una situación jurídica previamente definida, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad, salvo que pongan fin al procedimiento o produzcan efectos sustanciales.

Por su parte, los actos administrativos definitivos son aquellos que contienen manifestaciones de la voluntad de la Administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, por lo que inciden en el fondo del asunto, bien sea de manera directa o indirecta, lo que los hace pasibles de juzgamiento. (…) En el trámite que ahora nos ocupa, se tiene que por conducto de la Resolución 97 de 16 de abril de 2016, contrario a lo alegado por el tutelante, el municipio de Toledo dio cumplimiento a la sentencia de 27 de junio de 2014, en la que si bien es cierto que se ordenó su reintegro laboral, también lo es que esa orden estuvo condicionada a que, entre otras situaciones, su cargo no se hubiera suprimido, lo que en efecto sucedió a través de Resolución 159 de 4 de mayo de 2007.

(…) Por consiguiente, tal como lo concluyeron las autoridades accionadas, la aludida Resolución 97 no constituye un acto administrativo definitivo, susceptible de juzgamiento, por cuanto tuvo como objeto ejecutar una orden judicial (…) De igual modo, en cuanto al oficio 72 de 4 de febrero de 2016, se advierte que tampoco reviste naturaleza de acto definitivo, puesto que fue emitido con el propósito de otorgar respuesta a la solicitud formulada por el actor el 23 de julio de 2015, consistente en que se le informara sobre el cumplimiento del mencionado fallo de 27 de junio de 2014, es decir, no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir derecho alguno, pues se limitó a indicar la manera como se acataría la referida orden judicial.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO – Se aplicó procedimiento legalmente establecido / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo a partir de la notificación del acto administrativo definitivo / ACTO ADMINISTRATIVO DE REINTEGRO DE SERVIDOR JUDICIAL – En cumplimiento de orden judicial con limitante de la supresión del cargo El numeral 2 (letra d) del artículo 164 del CPACA prevé que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe formularse, por regla general, dentro de cuatro (4) meses «[…] contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso [ ]».

(…) Con base en lo expuesto, esta Sala evidencia que comoquiera que entre el 18 de noviembre de 2015 (fecha en que el actor se notificó por conducta concluyente de la mentada Resolución 159) y el 6 de junio de 2016 (día en que solicitó la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial), ya habían transcurrido más de los 4 meses que dispone la citada norma para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, operó, en relación con la mencionada Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, el fenómeno de caducidad, como se determinó en la providencia objeto de censura.

(…) Conforme a lo anterior, no es dable reprochar de los magistrados demandados haber incurrido en defecto procedimental absoluto, pues fundamentaron debidamente su decisión, sin apartarse del procedimiento legalmente establecido, por cuanto aplicaron lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del artículo 169 del CPACA de manera razonable y coherente, toda vez que dos de los tres actos administrativos atacados en el proceso ordinario 54518-33-33-001-2016-00352- 01 no son susceptibles de control judicial y frente al restante había operado el fenómeno de la caducidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 – NUMERAL 2° / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 – NUMERAL 1° / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 – NUMERAL 3°. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00403-01(AC) Actor: GERMÁN BASTO MENDOZA Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y JUEZ PRIMERO (1°) ADMINISTRATIVO DE PAMPLONA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el tutelante contra la sentencia de 26 de marzo de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), que negó el amparo deprecado en la acción de tutela de la referencia.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Germán Basto Mendoza, quien actúa por intermedio de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y Juez Primero (1°) Administrativo de Pamplona.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el proveído de 3 de octubre de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó el de 16 de noviembre de 2017, por medio del cual el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el municipio de Toledo (expediente 54518-33-33-001-2016-00352-00), por cuanto dos de los tres actos administrativos allí atacados no eran susceptibles de control judicial y, respecto del otro, había operado el fenómeno de la caducidad; en su lugar, se ordene a los magistrados accionados dictar una nueva providencia en la que se revoque la decisión de primera instancia y se disponga admitir la demanda. 1.2 Hechos[1].

Relata el accionante que en razón a que, mediante Resolución 14 de 23 de enero de 2004, el municipio de Toledo declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de conductor, grado 1, código 480, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminada a obtener su reintegro y el pago de los emolumentos dejados de devengar, cuyo conocimiento correspondió, en segunda instancia, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, con sentencia de 27 de junio de 2014, accedió a sus pretensiones.

Que solicitó del aludido ente territorial información sobre el cumplimiento de la orden impartida en el mencionado fallo, frente a lo cual, a través de oficio 72 de 4 de febrero de 2016, se le informó que se le pagaría lo que dejó de recibir desde su desvinculación, pero que no sería reintegrado a su empleo, toda vez que este se había suprimido con Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, lo cual se materializó, posteriormente, con Resolución 97 de 16 de abril de 2016.

Dice que inconforme con lo anterior, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se anularan las Resoluciones 159 de 4 de mayo de 2007 y 97 de 16 de abril de 2016 y el oficio 72 de 4 de febrero de este último año y se ordenara su reintegro, del que conoció el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona que, con auto de 16 de noviembre de 2017, lo rechazó, al considerar que en lo concerniente a la Resolución 159 ya había caducado la demanda y frente a los otros dos actos administrativos se advertía que no eran susceptibles de control judicial; decisión confirmada el 3 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Que el proveído objeto de reproche constitucional incurre en defecto procedimental absoluto, puesto que pese a que la Resolución 97 de 16 de abril y el oficio 72 de 4 de febrero de 2016 definieron su situación particular, por lo que constituyen un acto complejo, se les catalogó como de ejecución y, por ende, no susceptibles de control jurisdiccional, determinación que le impide acceder a la administración de justicia. Asimismo, en lo que atañe a la Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, no se tuvo en cuenta que no podía operar el fenómeno de la caducidad, porque ese acto administrativo no le fue notificado en debida forma. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por conducto del ponente de la providencia cuestionada, solicitan se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que «[…] en atención a la línea jurisprudencial del […] Consejo de Estado, en el caso en concreto no se dan los presupuestos para advertir un defecto […] procedimental […]» y, además, su decisión se fundamentó en el ordenamiento jurídico. 1.3.2 Los señores Juez Primero (1°) Administrativo de Pamplona y alcalde de Toledo guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

Mediante fallo de 26 de marzo de 2020, el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó el amparo deprecado, al estimar que en relación con la Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, «[…] el municipio de Toledo no tenía la obligación de notificar[la] […] al señor Germán Basto, pues este se encontraba desvinculado de la entidad para el momento en que el acto se surtió y, en tal sentido, el operador jurídico estaba en su obligación de verificar las condiciones que trae la diferente normativa para efecto de contar la caducidad en el caso, la cual procedió a realizar a partir del momento en que evidenció la existencia de una notificación por conducta concluyente del acto demandado».

Por otra parte, en lo referente al oficio 72 de 4 de febrero y a la Resolución 97 de 16 de abril de 2016, sostuvo que «[…] el Tribunal arribó a una conclusión acertada, pues [mediante esos] acto[s] administrativo[s se] dio cumplimiento al fallo judicial [de 27 de junio de 2014, por lo que] no […] [se] definió una situación jurídica particular del demandante sino que [se] omitió el cumplimiento integral de la decisión y, en tal sentido, e[ra] la demanda ejecutiva la que deb[ía] intentar para dar solución al asunto […]». 1.5 La impugnación. El tutelante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, pero no expuso argumento alguno. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3] y 25[4] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[5] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Asunto preliminar.

Resulta oportuno anotar que si bien es cierto que el tutelante en el escrito de impugnación no expuso argumentos contra la providencia emitida por el a quo, también lo es que tal circunstancia no es óbice para que esta Corporación revise los fundamentos fácticos y jurídicos del aludido fallo, por cuanto el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 prevé como único requisito para controvertir la sentencia de primera instancia dictada dentro de una acción de tutela, que haya sido impugnada oportunamente[6].

Dicho en otras palabras, dada la informalidad que reviste este trámite constitucional[7] y conforme a lo precisado en el párrafo precedente, el ordenamiento jurídico no exige que el impugnador explique las razones de su inconformidad, sino que el escrito sea presentado «debidamente», es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la decisión judicial, como lo consagra el artículo 31 del mencionado Decreto[8], lo que aconteció en este asunto, pues el fallo de primera instancia se notificó el 11 de mayo de 2020[9] y la impugnación se interpuso el día 13 siguiente. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el proveído de 3 de octubre de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó el de 16 de noviembre de 2017, con el que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el tutelante contra el municipio de Toledo (expediente 54518-33-33-001-2016-00352-00), al encontrar que dos de los tres actos administrativos allí atacados no eran pasibles de control y frente al otro había operado el fenómeno de la caducidad; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[10], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[11], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[12].

Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[13], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del tutelante;

(ii) contra el proveído objeto de censura no procede recurso alguno, toda vez que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión reprochada[14] quedó ejecutoriada el 9 de octubre de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 4 de febrero de 2020, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 26 días); y (v) la providencia atacada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto procedimental absoluto, alegada por el demandante. 2.6.1 Defecto procedimental absoluto. Este criterio específico de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, se fundamenta en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»[15], es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia[16].

La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T- 737 de 2007, ha dicho que en esta causal deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía; (ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran;

(iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores[17]; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye[18]. Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación[19] también ha indicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez no observa las formas propias de cada juicio, bien sea porque sigue uno ajeno al autorizado (actúa por fuera de sus competencias), lo que implica exigir trámites o requisitos que no corresponden, u omite adelantar etapas procesales en desconocimiento del principio de legalidad, y por ende, del derecho constitucional fundamental al debido proceso de las partes intervinientes.

Por su parte, el exceso ritual manifiesto se configura cuando el funcionario judicial privilegia aspectos procesales sobre el derecho sustancial, esto es, al abstenerse de plantear soluciones efectivas al decidir una controversia bajo el pretexto de falta de cumplimiento de algunas formalidades, situación que merma la efectividad de las providencias judiciales y atenta contra la finalidad de la administración de justicia, la cual es adoptar la mejor solución en los litigios que conoce, con el objeto de evitar que se vuelvan a presentar.

Para dilucidar este asunto cabe indicar que del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente[20], se destaca: a) A través de Resolución 14 de 23 de enero de 2004, el municipio de Toledo declaró insubsistente el nombramiento del accionante en el cargo de conductor, grado 1, código 480; posteriormente, suprimido mediante Resolución 159 de 4 de mayo de 2007. b) Con ocasión de la mencionada Resolución 14 de 23 de enero de 2004, el actor instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminada a obtener su reintegro laboral y el pago de los emolumentos dejados de devengar desde su desvinculación (expediente 54001-23-31-000- 2004-00701-00). c) El 27 de junio de 2014 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en segunda instancia, accedió a las súplicas del demandante y condenó al municipio de Toledo a «[…] cancelar[le] […] los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento en que fue retirado del servicio […]», y «[…] reintegrar[lo] […] sin solución de continuidad para todos los efectos legales y en condición de provisionalidad, al mismo cargo que ocupaba al momento del retiro o a uno similar o equivalente, siempre y cuando […] no haya sido suprimido, o el funcionario no haya llegado a la edad del retiro forzoso, o [e]ste mismo hubiera alcanzado el estatus de pensionado». d) Por medio de escritos de 23 de julio y 18 de noviembre de 2015, el actor solicitó del municipio de Toledo información sobre el acatamiento del fallo citado en la letra anterior y «copia debidamente autenticada con constancia de publicación de la resolución 159 de fecha 4 de mayo de 2007», en su orden. e) Con oficio 72 de 4 de febrero de 2016, el alcalde de Toledo le indicó al tutelante que, en virtud del requerimiento por este efectuado, en cumplimiento de la sentencia de 27 de junio de 2014, le cancelaría «[…] los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento en que fue retirado del servicio como Conductor Categoría 01 […]»; sin embargo, no dispondría su reintegro, «[…] ya que es[e] cargo fue suprimido [con la] Resolución No. 159 del 04 de mayo de 2007 y actualmente no existe dentro de [su] planta […]». f) Mediante Resolución 97 de 16 de abril de 2016, el alcalde de Toledo decidió «[…] NO REINTEGRAR [al accionante] […] al cargo de CONDUCTOR II, debido a que […] en la parte resolutiva […]» del mencionado fallo de 27 de junio de 2014 aquella actuación «[…] solo es procedente si el cargo NO FUE SUPRIMIDO», y ordenó «[…] a la Secretaría de Hacienda Municipal […] [liquidar] lo adeudad[o] al [actor] […], en lo que respecta a los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento en que fue retirado del servicio el […] 23 de enero de 2004, hasta el día en que fue suprimido el cargo el 04 de mayo de 2007 […]». g) El 6 de junio de 2016 el accionante solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la procuraduría 208 judicial I para asuntos administrativos, celebrada el 8 de septiembre de ese año, pero declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes, cuya constancia se expidió el mismo día. h) El 9 de septiembre de 2016 el tutelante incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Toledo, con el fin de que se anularan las Resoluciones 159 de 4 de mayo de 2007 y 97 de 16 de abril de 2016 y el oficio 72 de 4 de febrero de este último año y, en consecuencia, se ordenara su reintegro en un cargo igual o de similares condiciones al que ejercía y el pago de los emolumentos dejados de recibir desde su retiro (expediente 54518-33-33-001-2016-00352-00). i) Con proveído de 16 de noviembre de 2017, el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona rechazó la demanda citada en la letra precedente, al estimar que el oficio 72 de 4 de febrero de 2016 y la Resolución 97 de 16 de abril siguiente comportaban actos administrativos de ejecución y, por ende, no susceptibles de control judicial, y en lo que atañe a la Resolución 159 de 4 de mayo de 2007 había operado el fenómeno de la caducidad. j) Por conducto de auto de 3 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander confirmó la anterior decisión, con similares argumentos a los planteados por el a quo.

En el sub lite el actor alega que la providencia censurada adolece de defecto procedimental absoluto, habida cuenta de que (i) pese a que la Resolución 97 de 16 de abril y el oficio 72 de 4 de febrero de 2016 definieron su situación jurídica, se les atribuyó la naturaleza de actos de ejecución, por consiguiente, no pasibles de control judicial, y (ii) respecto de la Resolución 159 de 4 de mayo de 2007 se determinó que operó el fenómeno de la caducidad, sin tener en cuenta que ello no era dable, porque no le fue notificada en debida forma.

En cuanto a la falta de control judicial de la Resolución 97 de 16 de abril y del oficio 72 de 4 de febrero de 2016, esta Sala observa que las autoridades accionadas, en el proveído que confirmó la decisión de rechazo de la demanda, indicaron que «[…] carecen de los elementos de un acto administrativo, pues no están modificando, ni alterando ninguna situación particular del demandante, no niegan ni conceden ninguna clase de derecho, pues el primero sólo se limita a dar cumplimiento a la sentencia de segunda instancia proferida por [esa] Corporación el día 27 de junio de 2014, en la cual se ordenó [su] reintegro […] al mismo cargo que ocupaba al momento del retiro [o] a uno similar o equivalente, siempre y cuando [este] no hubiese sido objeto de supresión y como quiera que mediante la Resolución No. 159 de 2007, […] fue suprimido, dispuso su no reintegro, y el segundo de los actos, sólo da respuesta a una petición elevada por el […] [actor] relacionada con el [acatamiento] de la sentencia ya enunciada en los mismos términos de la citada resolución».

Sobre la clasificación de los actos administrativos, cabe precisar que pueden ser de trámite, definitivos y de ejecución; los primeros son los expedidos por la Administración con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva y, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto, y los últimos se limitan a materializar una situación jurídica previamente definida, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad[21], salvo que pongan fin al procedimiento o produzcan efectos sustanciales.

Conocido lo anterior, advierte la Sala que, según se señala en los actos demandados, mediante una conciliación judicial el INVÍAS se comprometió con la sociedad Industrial de Mezclas Asfálticas Ltda. “Indumezclas Ltda.” a pagarle una suma de dinero ($132.452.980,99), con observancia del artículo 177 del C.C.A. Igualmente, que con el fin de dar cumplimiento y ejecutar las obligaciones de pago asumidas por el INVÍAS en el acuerdo suscrito con el contratista y contenido en la conciliación judicial mencionada, fueron proferidos dichos actos demandados (Resolución n.° 008102 de 19 de diciembre de 1996 y de la Resolución n.° 000630 de 12 de febrero de 1997), en los cuales se ordenó liquidar los intereses moratorios a una tasa igual al doble del interés bancario corriente de que trata el artículo 884 del Código de Comercio y según el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A., sin exceder del interés para el delito de usura consagrado en el artículo 235 del Código Penal, en conformidad con lo indicado en la Circular OJ-078 de 3 de octubre de 1994 expedida por la Superintendencia Bancaria.

En tal virtud, la Sala considera que los actos demandados no son administrativos definitivos, pues no finalizan o concluyen un procedimiento, ni tampoco son aquellos de trámite que imposibilitan que se siga adelantando una actuación; es decir, su naturaleza corresponde a la de actos de cumplimiento o ejecución en tanto no definen una situación jurídica diferente a la que ya fuera resuelta con efectos de cosa juzgada en la conciliación judicial suscrita entre las partes para finiquitar una controversia contractual (destaca la Sala).

En el trámite que ahora nos ocupa, se tiene que por conducto de la Resolución 97 de 16 de abril de 2016, contrario a lo alegado por el tutelante, el municipio de Toledo dio cumplimiento a la sentencia de 27 de junio de 2014, en la que si bien es cierto que se ordenó su reintegro laboral, también lo es que esa orden estuvo condicionada a que, entre otras situaciones, su cargo no se hubiera suprimido, lo que en efecto sucedió a través de Resolución 159 de 4 de mayo de 2007.

Por consiguiente, tal como lo concluyeron las autoridades accionadas, la aludida Resolución 97 no constituye un acto administrativo definitivo, susceptible de juzgamiento, por cuanto tuvo como objeto ejecutar una orden judicial, diferente es que el actor considere que esta modificó su situación jurídica al negarle la reincorporación laboral, pero, se insiste, ello se originó en el hecho de que no existía el empleo en el que se pretendía su reintegro, términos en los que, valga anotar, se dictó la providencia que le reconoció tal derecho.

De igual modo, en cuanto al oficio 72 de 4 de febrero de 2016, se advierte que tampoco reviste naturaleza de acto definitivo, puesto que fue emitido con el propósito de otorgar respuesta a la solicitud formulada por el actor el 23 de julio de 2015, consistente en que se le informara sobre el cumplimiento del mencionado fallo de 27 de junio de 2014, es decir, no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir derecho alguno, pues se limitó a indicar la manera como se acataría la referida orden judicial.

Por otro lado, en lo concerniente a la configuración del fenómeno de caducidad, en lo que atañe a la Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, los magistrados accionados sostuvieron que «[…] si bien no existe constancia de notificación o publicación, la misma se encuentra notificada por conducta concluyente desde el 18 de noviembre de 2015, fecha en la cual el apoderado del [accionante] radicó ante el Alcalde […] de Toledo un derecho de petición mediante el cual solicitó copia auténtica con constancia de publicación de la Resolución No. 159 de 2007, así como suministrar el estudio técnico realizado por el municipio para la expedición de la citada resolución […], luego entonces, para la fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, esto es, 9 de junio de 2016 […], la demanda ya se encontraba caducada».

Sobre el particular, se anota que la notificación por conducta concluyente, de conformidad con el artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), consiste en que ante la falta de notificación o su irregularidad, «[…] no se tendrá por hecha […], ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales».

Ahora bien, el actor aduce que nunca se le notificó la Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, por lo que no era dable que se aplicara el fenómeno jurídico de la caducidad, sin embargo, se observa que si bien en las diligencias ordinarias no se aportó la respectiva constancia de notificación, lo cierto es que en estas reposa escrito de 18 de noviembre de 2015, por cuyo conducto aquel solicitó del municipio de Toledo copia de ese acto administrativo, es decir, reveló que tenía conocimiento acerca de aquel, razón por la cual, tal como lo determinaron los magistrados accionados, era procedente tenerlo notificado por conducta concluyente.

En ese orden de ideas, como se estableció la fecha de notificación (18 de noviembre de 2015) de la Resolución a la que se hizo referencia en el párrafo precedente, los magistrados demandados procedieron a estudiar si el demandante había promovido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término previsto por el ordenamiento jurídico para ese efecto, esto es, si en el asunto sub examine, respecto de ese acto administrativo, había operado el fenómeno de la caducidad.

Cabe precisar que la caducidad es entendida como una institución jurídico- procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, de acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, habida cuenta de que evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente, y se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto[24].

El numeral 2 (letra d) del artículo 164 del CPACA[25] prevé que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe formularse, por regla general, dentro de cuatro (4) meses «[…] contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso [ ]». Con base en lo expuesto, esta Sala evidencia que comoquiera que entre el 18 de noviembre de 2015 (fecha en que el actor se notificó por conducta concluyente de la mentada Resolución 159) y el 6 de junio de 2016 (día en que solicitó la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial), ya habían transcurrido más de los 4 meses que dispone la citada norma para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, operó, en relación con la mencionada Resolución 159 de 4 de mayo de 2007, el fenómeno de caducidad, como se determinó en la providencia objeto de censura.

Conforme a lo anterior, no es dable reprochar de los magistrados demandados haber incurrido en defecto procedimental absoluto, pues fundamentaron debidamente su decisión, sin apartarse del procedimiento legalmente establecido, por cuanto aplicaron lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del artículo 169 del CPACA[26] de manera razonable y coherente, toda vez que dos de los tres actos administrativos atacados en el proceso ordinario 54518-33-33-001-2016-00352-01 no son susceptibles de control judicial y frente al restante había operado el fenómeno de la caducidad.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el fallo controvertido mediante la acción de tutela de la referencia no incurre en el defecto procedimental alegado, se impone confirmar la sentencia impugnada, con la que el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 26 de marzo de 2020, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Germán Basto Mendoza, conforme a la parte motiva. 2°. Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

Comuníquese la presente decisión a la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten los datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.

Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [5] Por medio del cual se expide «[…] el reglamento interno del Consejo de Estado». [6] Corte Constitucional, auto 11 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. [7] Artículo 14 del Decreto 2591 de 1991. [8] «Impugnación del fallo.

Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato […]». [9] Se remitió por correo electrónico el 9 de mayo de 2020, pero ese día no era hábil. [10] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [11] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [12] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [13] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [14] Notificada por estado de 4 de octubre de 2019. [15] Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Sentencia T-386 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. [17] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [18] Al respecto, ver las sentencias T-538 de 1994, SU-478 de 1997, T-654 de 1998 y T-781 de 2011, entre otras. [19] Sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-363 de 2013 de la Corte Constitucional, entre otras. [20] Los documentos que aquí se relacionan fueron allegados en medio magnético al correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, habilitado por esta Corporación para tal propósito, los cuales se encuentran en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [21] Al respecto, esta Corporación (subsección A de la sección segunda), en sentencia de 1.º de febrero de 2018, expediente 25000-23-25-000-2012-01393- 01 (2370-2015), sostuvo: «Finalmente, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.

Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial». [22] Corte Constitucional, sentencia SU-201 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell. [23] Sección tercera, sentencia de 8 de febrero de 2012, M. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente: 15001-23-31-000-1997-17648-01 (20689). [24] Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De la Hoz, expediente: 52001-23- 31-000-2010-00214-01 (39360). [25] Vigente a la fecha en que se presentó la demanda. [26] «[…] RECHAZO DE LA DEMANDA.

Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial».