ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / ADOPCIÓN DE MENOR QUE DESARROLLÓ UNA ENFERMEDAD / FALLA DEL SERVICIO - No se presentó tergiversación u ocultamiento de información a los adoptantes / DAÑO ESPECIAL / PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS CARGAS PÚBLICAS – No se acreditó su vulneración Ahora bien, en lo atañedero al título de responsabilidad de daño especial, con fundamento en el que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia, declaró al ICBF responsable administrativa y patrimonialmente, los accionados consideraron que «[…] no existe un desequilibrio del principio de igualdad frente a las cargas públicas, como lo señaló el a quo, pues en todas las relaciones paterno filiales existen deberes correlativos sin distinción de las condiciones de vida o de salud de los integrantes de la familia […]» y, en todo caso, «[…] la actividad lícita de la administración al llevar a cabo el proceso de adopción de la menor […] no causó los daños alegados en la demanda, los que tampoco le son imputables por daño especial, en la medida en que esta es una condición que cualquier padre en un momento dado debe asumir, bien sea biológico o adoptante».
De lo anterior se colige que las autoridades accionadas estudiaron el asunto sometido a su consideración bajo el título de imputación que estimaron aplicable, esto es, falla del servicio, conforme a los elementos probatorios recaudados, de acuerdo con sus particularidades y explicaron con suficiencia por qué no encontraron acreditada la responsabilidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en el sub lite, al concluir que no se presentó tergiversación u ocultamiento de información a los padres adoptantes, puesto que la enfermedad de la menor no fue detectada cuando se encontraba al cuidado de dicho organismo, sino que se manifestó con posterioridad al procedimiento de adopción, en virtud de los exámenes médicos efectuados, los cuales, contrario a lo expuesto por la actora, el ICBF no se encontraba en la obligación legal de realizar.
De igual modo, se evidencia que no omitieron pronunciarse en relación con la causal de responsabilidad estatal de daño especial, diferente es que no la hayan encontrado probada, al considerar que la atención por parte de la actora del padecimiento de su hija adoptiva (esquizencefalia) no puede entenderse como una carga para ella, puesto que constituye un deber correlativo que como madre, bien sea por vínculo de consanguinidad o legal, en determinado momento debe asumir.
(…) Por otro lado, no resulta dable acceder al amparo deprecado, bajo el argumento de que los magistrados accionados realizaron «[…] un estudio subjetivo del caso basados en premisas morales», habida cuenta de que para adoptar su decisión consultaron la normativa vigente al momento en que se realizó el trámite de adopción de la menor (Decreto 2737 de 1989), de la que concluyeron que entre los requisitos allí contemplados «[…] no se encontraba alguno consistente en que a la menor se le debieran practicar exámenes especializados antes de declararla en estado de adoptabilidad, solo se exigía la certificación médica de los adoptantes para establecer su idoneidad física y mental», por consiguiente, no se halla configurado el defecto sustantivo alegado.
(…) Por último, carece de asidero jurídico la afirmación según la cual «[…] la decisión se fund[ó] en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso […]», puesto que en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial no corresponde al juez constitucional cuestionar la interpretación normativa que realiza el juez natural para desatar un asunto sometido a su consideración, siempre y cuando ello no comporte una decisión arbitraria, lo cual, como se explicó, no ocurre en el sub lite.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Acción: Tutela (impugnación) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05030-01 (AC) Actor: SANDRA CUELLAR SUS Demandado:MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO |Tema |:|Tutela contra providencia judicial; derecho | | | |constitucional fundamental al debido proceso | Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la sentencia de 13 de febrero de 2020, emitida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Sandra Cuellar Sus, en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente quebrantado por los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 14 de junio de 2019, por medio del cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) revocó el de 4 de septiembre de 2013, con el que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones del proceso de reparación directa que promovió, junto con el señor Calixto Eduardo Angulo Burgos, contra los Institutos Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (expediente 54001-33-31-000-2002-00173-00); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva decisión «[…] que corresponda [con] la situación fáctica [y] […] los derechos constitucionales que le asisten […]». 1.2 Hechos.
Relata la actora que «[…] contraj[o] matrimonio el día 22 de marzo de 1997 […]» con el señor Calixto Eduardo Angulo Burgos, con quien, «[…] ante la imposibilidad de procrear, [acudió] al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR lCBF, presentando solicitud de ADOPCIÓN, haciendo énfasis como condición [indispensable] […] que la menor dada en ADOPCIÓN, estuviese en excelente estado de salud […]».
Que con oficio de 25 de junio de 1999, el ICBF les comunicó la aprobación de su petición y, con «[…] acta de entrega de […] 16 de julio de [ese año], transfi[rió] la custodia de la menor[1] […], con la advertencia de que se debe[ría] tramitar el […] proceso de ADOPCIÓN PLENA ante el respectivo Juzgado de Familia». Asimismo, les entregó un certificado expedido por la regional nororiente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de cuyo contenido se deducía que cuando fue encontrada la niña que les otorgó en adopción tenía «[ ] una edad de ocho (8) días, y un estado de salud bueno».
Dice que «[…] desde el mismo momento, en que fue recibida la pequeña se observó […] una limitación psico motora [sic], que le dificultaba mantener erguida su cabeza, en virtud de lo cual, se le realizaron ex[á]menes», conforme a los cuales «[…] el día 2 de marzo de 2000, mediante TAC se le detectó […] un cuadro clínico compatible con ESQUIZENCEFALIA CERRADA BILATERAL, […] valorado por NEUROPEDIATRA el 15 [siguiente], cuyo resultado confirmó el hallazgo compatible con ESQUIZENCEFALIA DEL LABIO ABIERTO BILATERAL EN REGIONES PARIETALES, TABIQUE INTERVENTRICULAR INCOMPLETO», y el 25 de octubre de 2001 se le diagnosticó «[…] ceguera total», padecimientos por los que la junta regional de calificación de invalidez de Norte de Santander y Arauca le dictaminó una pérdida de su capacidad laboral del 97.4%.
Que por los anteriores hechos instauró, junto con el señor Angulo Burgos, «[…] demanda de reparación directa […] contra [el] ICBF y el Instituto [Nacional] de Medicina Legal y Ciencias Forenses [expediente 54001-33-31- 000-2002-00173-00] por los perjuicios económicos causados como consecuencia de los gastos sufragados con ocasión del diagnóstico, tratamientos, exámenes, terapias, traslados, cuidados personales de la menor, etc […]».
Aduce que del anterior trámite ordinario conoció el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, con sentencia de 4 de septiembre de 2013, accedió parcialmente a las súplicas allí incoadas, con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado denominado daño especial, al concluir que «[…] del análisis de los hechos [se] encuentra como resultado la ocurrencia de un daño, que a todas luces tiene la característica de ser antijurídico, es decir, […] que los […] padres adoptivos de la menor no tenían la obligación de soportar, en cuanto les impuso una carga claramente desigual respecto de la que asumen comúnmente los ciudadanos que acuden a la adopción de un menor».
Que con ocasión del recurso de apelación interpuesto por las partes contra el fallo citado en precedencia, el 14 de junio de 2019 el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) lo revocó, al considerar que «[…] no se probó que antes de iniciar el proceso de adopción, el I.C.B.F. les ocultara información […] o se las hubiera entregado incompleta o tergiversada, lo que ocurrió es que con posterioridad a la adopción su hija fue diagnosticada con una rara enfermedad.
Aunado a ello, […] no existe una carga adicional […], en la medida en que esta es una condición que cualquier padre en un momento dado debe asumir, bien sea biológico o adoptante». Arguye que la providencia objeto de reproche constitucional adolece de defecto sustantivo, habida cuenta de que los señores magistrados accionados sin un «[…] análisis legal ni constitucional consideraron que no se había estructurado la falla del servicio […]», puesto que realizaron «[…] un estudio subjetivo del caso basados en premisas morales, […] [sin] fundamento legal, señalando que dentro de las cargas que deben soportar los padres adoptantes, es que el menor […] entregado en adopción por el ICBF, resulte enfermo y con discapacidad que puede generar un cambio total en la relación de pareja, tratamientos médicos constantes y cuidados permanentes; si esto fuera así, no se haría un examen médico a los niños en proceso de adopción […]», máxime cuando se trataba «[…] de una menor abandonada al nacer, sin historia clínica de parto, [ni] de los padres biológicos, [lo que] requería unos estudios médicos científicos completos como el examen especializado del TAC, [los cuales] […] no se practicaron […]».
Que «[…] los principios señalados en el art[ículo] 46 de la C.P., […] así como la suprema vigilancia del Estado en [el] trámite de adopción señalado en el art[ículo] 88 del decreto 2737 de 1989 fueron inadecuadamente interpretados y […] que “la decisión se fund[ó] en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso».
Por último, sostiene que si las autoridades accionadas dedujeron que no se configuraba la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, debieron determinar que sí «[…] estaba acreditado el DAÑO ESPECIAL por el desequilibrio de las cargas públicas». 1.3 Contestación de la acción. Los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, por intermedio de la ponente de la decisión reprochada, se oponen a la prosperidad de la tutela, al estimar que la actora «[…] pretende revivir un proceso ordinario agotado en sus respectivas instancias», puesto que las afirmaciones contenidas en el escrito inicial corresponden a una extensión de los argumentos planteados en la acción de reparación directa, dentro de cuyo trámite «[…] la entonces demandante hizo valer las pruebas aportadas y solicitadas con la demanda[,] presentó recurso de apelación y la Sala, a partir del análisis de [los elementos de convicción] y normas pertinentes, decidió revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones».
En relación con el régimen de responsabilidad estudiado, señalaron que «[…] no se probó la falla en el servicio, dado que no era posible para la época en que la menor fue adoptada que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. o el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses supieran que la niña, de entonces 8 días de nacida, sufría de Esquizencefalia, enfermedad que en algunos casos se diagnostica luego del primer año de vida, como precisamente le ocurrió a la menor […]».
Además, tampoco resultó acreditada la existencia de un daño especial, «[ ] pues no existió un desequilibrio del principio de igualdad frente a las cargas públicas, dado que en las relaciones paterno filiales puede presentarse este tipo de eventualidades, frente a lo cual existen deberes correlativos sin distinción de las condiciones de vida o de salud de los integrantes de la familia». 1.4 Providencia impugnada.
Con sentencia de 13 de febrero de 2020, el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó el amparo deprecado, al considerar que no se evidenció un defecto sustantivo, porque las autoridades accionadas establecieron «[…] cuáles de los daños alegados se encontraron probados y a partir de ellos, analiz[aron] la existencia de su antijuricidad, evento para el cual manifest[aron] estarse a lo que la jurisprudencia internacional ha denominado «wrongful adoption» o adopción fallida, con fundamento en la cual se declara la responsabilidad del Estado por demostración de fraude, ocultamiento o tergiversación de información», lo que, de conformidad con el estudio realizado, no se acreditó, puesto que no «[…] existió omisión o tergiversación de la información en el proceso de adopción de la menor».
En cuanto a la afirmación de que el análisis debió realizarse bajo la óptica del equilibrio de responsabilidades o título de imputación por daño especial, concluyeron que la sentencia objeto de censura fundamentó de manera suficiente que «[…] la enfermedad desarrollada con posterioridad a la adopción es una obligación que cualquier padre sea biológico o adoptante debe asumir en un momento dado», por lo que se separó del análisis efectuado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en esa medida, tampoco se configura la vulneración constitucional alegada. 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la actora la impugnó, para cuyo efecto reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3] y 25[4] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[5] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 14 de junio de 2019, por medio de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) decidió en segunda instancia la acción de reparación directa promovida por los señores Sandra Cuellar Sus y Calixto Eduardo Angulo Burgos contra los Institutos Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y Nacional de Medicinal Legal y Ciencias Forenses (expediente 54001-33-31- 000-2002-00173-00), en el sentido de revocar la de 4 de septiembre de 2013, con la que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar negarlas; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulnere o amenace derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[6], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[7], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[8].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[9], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora; (ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 5 de julio de 2019[10] y la solicitud de amparo se instauró el 29 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala examinará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo alegada por la actora. 2.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional[11] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[12].
Para dilucidar este asunto resulta indispensable anotar que respecto de la figura de la adopción el Decreto 2237 de 1989[13], normativa vigente para la época en que ocurrieron los hechos objeto de estudio, establece, en su artículo 88, que aquella «[…] es, principalmente y por excelencia, una medida de protección a través de la cual, bajo la suprema vigilancia del Estado, se establece de manera irrevocable, la relación paterno-filial entre personas que no la tienen por naturaleza».
Asimismo, el artículo 89 de la aludida norma consagra que puede «[…] adoptar quien, siendo capaz, haya cumplido 25 años de edad, tenga al menos 15 años más que el adoptable y garantice idoneidad física, mental, moral y social suficiente para suministrar hogar adecuado y estable a un menor. Estas mismas calidades se exigirán a quienes adopten conjuntamente».
De igual modo, el mentado Decreto preceptúa que el procedimiento de adopción debe surtir dos etapas; la primera, administrativa, que se adelanta por parte de los defensores de familia y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[14]; y la segunda, ante los juzgados de familia, con el propósito de que se emita un pronunciamiento judicial que reconozca de manera definitiva la relación paterno-filial[15] entre el menor y el adoptante o adoptantes.
En lo que atañe al trámite de adopción ante los jueces de familia, se tiene que los documentos que se deben adosar a la correspondiente demanda, son[16]: a) El consentimiento para la adopción, si fuere el caso. b) El registro civil de nacimiento de los adoptantes y el del menor. c) El registro civil de matrimonio o la prueba idónea de la convivencia extramatrimonial de los adoptantes, sin perjuicio de las que correspondan a los demás requisitos exigidos por este Código. d) La copia de la declaración de abandono o autorización para la adopción, según el caso. e) La certificación, con vigencia no mayor de seis (6) meses, expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o una entidad autorizada para el efecto, sobre la idoneidad física, mental, social y moral de los adoptantes, y constancia de la entidad respectiva sobre la integración personal del menor con el adoptante o adoptantes. f) La solicitud de adopción suscrita por el adoptante o adoptantes, presentada personalmente por ellos. g) El certificado vigente de antecedentes penales o policivos de los adoptantes, expedido por autoridad competente. h) La certificación actualizada sobre vigencia de la licencia de funcionamiento de la Institución donde se encuentre albergado el menor, expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
De lo expuesto se colige que la adopción es una medida de protección que busca garantizar al menor la ubicación en un entorno o núcleo familiar que propenda a su bienestar y cuidado y le permita el ejercicio de sus derechos constitucionales fundamentales, para cuya materialización se debe obtener un pronunciamiento judicial que la otorgue, luego del correspondiente trámite procesal al que es indispensable arrimar distintos documentos, dentro de los que no se exige exámenes especializados del menor.
En el asunto sub examine la actora sostiene que la sentencia censurada incurre en defecto sustantivo, habida cuenta de que los magistrados accionados «[…] consideraron que no se había estructurado la falla del servicio […]» con base en «[…] premisas morales, […] [sin un] fundamento legal, señalando que dentro de las cargas que deben soportar los padres adoptantes, es que el menor […] entregado en adopción por el ICBF, resulte enfermo y con discapacidad […], si esto fuera así, no se haría un examen médico a los niños en proceso de adopción […]», máxime cuando se trataba «[…] de una menor abandonada al nacer, sin historia clínica de parto, [ni] de los padres biológicos, [lo que] requería unos estudios médicos científicos completos[,] como el examen especializado del TAC, [los cuales] […] no se practicaron […]».
Asimismo, asevera que si las autoridades accionadas concluyeron que no se configuraba la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, debieron determinar que sí «[…] estaba acreditado el DAÑO ESPECIAL por el desequilibrio de las cargas públicas». Por su parte, se observa que en la decisión atacada los magistrados demandados determinaron que no se encontraba demostrada la falla del servicio alegada, por cuanto (i) «[…] no se acreditó que para la época de la adopción […] [se] debieran practicar determinados exámenes especializados a la menor […]»;
(ii) «[…] en el reconocimiento médico forense no se observó anomalía alguna sobre el estado de salud de la menor[, el cual] […] se comunicó a los hoy demandantes cuando se les trasfirió su custodia, es decir, antes de adoptarla […]», así como tampoco que la aludida valoración no «[…] hubiera sido la adecuada para la edad de la menor y para determinar su […]» condición médica;
(iii) no «[…] era posible para la época en que la menor fue adoptada que [los organismos demandados] […] supieran que la niña, de entonces 8 días de nacida, sufría de Esquizencefalia, enfermedad que en algunos casos se diagnostica luego del primer año de vida, como precisamente […] ocurrió […]»; y (iv) no «[…] se comprobó negligencia en la práctica de la evaluación médica a [la menor] previa a la adopción, por parte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, como tampoco ocultación o tergiversación de información a los demandantes por parte del I.C.B.F».
Ahora bien, en lo atañedero al título de responsabilidad de daño especial, con fundamento en el que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia, declaró al ICBF responsable administrativa y patrimonialmente, los accionados consideraron que «[…] no existe un desequilibrio del principio de igualdad frente a las cargas públicas, como lo señaló el a quo, pues en todas las relaciones paterno filiales existen deberes correlativos sin distinción de las condiciones de vida o de salud de los integrantes de la familia […]» y, en todo caso, «[…] la actividad lícita de la administración al llevar a cabo el proceso de adopción de la menor […] no causó los daños alegados en la demanda, los que tampoco le son imputables por daño especial, en la medida en que esta es una condición que cualquier padre en un momento dado debe asumir, bien sea biológico o adoptante».
De lo anterior se colige que las autoridades accionadas estudiaron el asunto sometido a su consideración bajo el título de imputación que estimaron aplicable[17], esto es, falla del servicio, conforme a los elementos probatorios recaudados, de acuerdo con sus particularidades y explicaron con suficiencia por qué no encontraron acreditada la responsabilidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en el sub lite, al concluir que no se presentó tergiversación u ocultamiento de información a los padres adoptantes, puesto que la enfermedad de la menor no fue detectada cuando se encontraba al cuidado de dicho organismo, sino que se manifestó con posterioridad al procedimiento de adopción, en virtud de los exámenes médicos efectuados, los cuales, contrario a lo expuesto por la actora, el ICBF no se encontraba en la obligación legal de realizar.
De igual modo, se evidencia que no omitieron pronunciarse en relación con la causal de responsabilidad estatal de daño especial, diferente es que no la hayan encontrado probada, al considerar que la atención por parte de la actora del padecimiento de su hija adoptiva (esquizencefalia)[18] no puede entenderse como una carga para ella, puesto que constituye un deber correlativo que como madre, bien sea por vínculo de consanguinidad o legal, en determinado momento debe asumir.
Por otro lado, no resulta dable acceder al amparo deprecado, bajo el argumento de que los magistrados accionados realizaron «[…] un estudio subjetivo del caso basados en premisas morales», habida cuenta de que para adoptar su decisión consultaron la normativa vigente al momento en que se realizó el trámite de adopción de la menor (Decreto 2737 de 1989), de la que concluyeron que entre los requisitos allí contemplados «[…] no se encontraba alguno consistente en que a la menor se le debieran practicar exámenes especializados antes de declararla en estado de adoptabilidad, solo se exigía la certificación médica de los adoptantes para establecer su idoneidad física y mental», por consiguiente, no se halla configurado el defecto sustantivo alegado.
Ademas, estima esta Sala que la providencia controvertida se encuentra en consonancia con los principios constitucionales de protección a los menores, entre ellos, el de solidaridad familiar[19], que impone a los miembros del núcleo familiar el deber de apoyar y cuidar a aquellos integrantes que lo requieran. Por último, carece de asidero jurídico la afirmación según la cual «[…] la decisión se fund[ó] en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso […]», puesto que en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial no corresponde al juez constitucional cuestionar la interpretación normativa que realiza el juez natural para desatar un asunto sometido a su consideración, siempre y cuando ello no comporte una decisión arbitraria, lo cual, como se explicó, no ocurre en el sub lite.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional[20] señaló: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […].
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 14 de junio de 2019 proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), con la cual se decidió en segunda instancia la acción de reparación directa 54001-33-31-000-2002-00173-00, en el sentido de revocar el fallo de 4 de septiembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones allí formuladas, para en su lugar negarlas, no incurre en la causal específica denominada defecto sustantivo que dió pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala confirmará la providencia impugnada que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 13 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), que negó el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por la señora Sandra Cuellar Sus, conforme a lo indicado en la motivación. 2º.
Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese esta decisión a la subsección A de la sección segunda de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | ----------------------- [1] Se omite señalar en el texto de esta providencia el nombre de la menor de edad otorgada en adopción a la accionante, en aras de salvaguardar su integridad y privacidad. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [5] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [6] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [8] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [9] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [10] Según consta en la certificación emitida por la oficial mayor de la secretaría del Tribunal Adminsitrativo de Norte Santander (601 exp. ordinario). [11] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [12] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [13] Esta norma se reprodujo en idénticos términos en el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006). [14] Artículo 57 del Decreto 2737 de 1989: «[…] En la resolución por medio de la cual se declare a un menor abandonado o en peligro, se podrá ordenar una o varias de las siguientes medidas de protección: […] 3.
La colocación familiar. 4. La atención integral en un Centro de Protección Especial. 5. La iniciación de los trámites de adopción del menor declarado en situación de abandono». [15] Artículo 96 ibidem «LA ADOPCIÓN REQUIERE SENTENCIA JUDICIAL: Una vez en firme, la sentencia que concede la adopción se inscribirá en el registro del estado civil, omitiéndose en aquélla y éste, el nombre de los padres con respecto de los cuales se destruye el vínculo.
Si la sentencia fuere favorable, los efectos de la adopción se surtirán desde la admisión de la demanda». [16] Artículo 105 del Decreto 2737 de 1989. [17] La sección tercera de esta Corporación, en sentencia de 15 de agosto de 2018 (Expediente 66001-23-31-000-2010-00235-01 (46947), M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, sostuvo: «En virtud del principio iura novit curia, el juez podrá encausar el análisis del asunto, siempre en forma razonada, bajo las premisas del título de imputación que, conforme al acervo probatorio, considere pertinente o que mejor se adecúa al caso concreto». [18] De acuerdo con la página electrónica https://www.archivosdemedicina.com/medicina-de-familia/esquizencefalia- complicada-conhidrocefalia.php?aid=17167: «La esquizencefalia es un trastorno de la migración neuronal caracterizado por una hendidura que compromete todo el espesor del hemisferio cerebral comunicando el lumen ventricular con el espacio subaracnoideo.
Puede ser de labio cerrado o labio abierto. Es una entidad rara, con una prevalencia de 1.54/100,000 nacidos vivos. Su etiología es aún incierta. Las manifestaciones clínicas dependerán del lugar y tipo de lesión. Se puede complicar con hidrocefalia como consecuencia de una comunicación unidireccional de tipo valvular con el sistema venular provocando un incremento del gradiente de presión y la cantidad de LCR.
Su diagnóstico es a través de la neuroimagen y el tratamiento es sintomático». [19] Sentencia C-451 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «32.2. En tratándose del principio de solidaridad familiar, la jurisprudencia constitucional al revisar varios casos de control concreto[20], lo ha definido como el deber impuesto a quienes por vínculo familiar se encuentran unidos por diferentes lazos de afecto y se espera que de manera espontánea lleven a cabo actuaciones que contribuyan al apoyo, cuidado y desarrollo de aquellos familiares que debido a su estado de necesidad o debilidad requieran protección especial.
De esta forma, los miembros de la familia son los primeros llamados a prestar la asistencia requerida a sus integrantes más cercanos, pues es el entorno social y afectivo idóneo en el cual encuentra el cuidado y el auxilio necesario». [21] Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa.