ACCION DE TUTELA / AUTO QUE DA CUMPLIMIENTO A FALLO DE TUTELA - Declara cumplimiento de fallo / DEBER DE ATENDER INCLUSION DE NOMIMA A PENSIONADOS - Recae de manera directa en la directora de la UGPP Se contrae a determinar si la autoridad accionada cumplió el fallo de tutela de (…), mediante el que se ampararon las garantías superiores a la seguridad social, debido proceso, igualdad, salud y mínimo vital de la señora [R.J.B.T] y, en esa medida, se ordenó incluirla en nómina de pensionados, efectuar los aportes a la entidad prestadora de salud (EPS) a la que estaba afiliada y surtir las actuaciones pertinentes para garantizar que recibiera atención médica; y en caso afirmativo, si resulta procedente inaplicar la sanción por desacato impuesta en el auto de 26 de septiembre siguiente.
(…) En el sub lite se tiene que, a través de sentencia de 23 de febrero de 2018, esta Sala le ordenó a la señora directora general de la UGPP que dentro de los 10 días siguientes a su notificación (i) incluyera en nómina de pensionados a la señora [R.J.B.T], (ii) efectuara los correspondientes aportes a salud y (iii) surtiera las actuaciones pertinentes para que pudiera acceder a la atención médica que requería con el fin de tratar sus dolencias.
Al respecto, se evidencia que con la petición de 7 de mayo de 2019 la autoridad accionada allegó Resolución RDP 2612 de 29 de enero del mismo año (cuando debió atender la orden de tutela a más tardar el {…} ), en la que dispuso la inclusión de la señora [R.J.B.T]en nómina de pensionados, y certificaciones del Fopep y de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres), en las que consta que ella recibe su mesada pensional y los correspondientes servicios médicos.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00126-01 (AC) A Actor: RUBY JUDITH BOVEA TORRES Demandado: DIRECTORA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Procede la Sala a dar cumplimiento a la sentencia de 14 de mayo de 2020, dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado (sección primera)[1], que revocó la de 20 de febrero del año en curso de la subsección A de la sección tercera de esta Corporación, para acceder al amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso de la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
En consecuencia, (i) dejó sin efectos los autos de 3 de julio y 26 de agosto de 2019[2], por cuyo conducto se negó la solicitud de inaplicar la sanción por desacato impuesta a la autoridad accionada y se rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra esa determinación, en su orden; y (ii) dispuso que dentro de los 10 días siguientes a su notificación se dictara un nuevo proveído, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
Así las cosas, se decide la mentada petición, con la que la autoridad accionada pretende la inaplicación de la sanción por desacato a ella impuesta el 26 de septiembre de 2018, dentro del trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Acción de tutela. La señora Ruby Judith Bovea Torres, por intermedio de apoderado, formuló solicitud de amparo contra la señora directora general de la UGPP (expediente 11001-03-15-000-2018-00126-00), en procura de que se le protegieran sus derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, debido proceso, igualdad, salud, mínimo vital y acceso a la administración de justicia. Del mencionado trámite conoció, en primera instancia, esta Sala que, a través de fallo de 23 de febrero de 2018[3], decidió: 2.º Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, debido proceso, igualdad, salud y mínimo vital de la señora Ruby Judith Bovea Torres, como mecanismo transitorio, en armonía con lo expuesto en la parte motiva. 3.º Déjanse sin efectos las Resoluciones 1420 de 29 de septiembre de 2008 y RDP 29977, RDP 36834 y RDP 37425 de 26 de julio y 25 y 28 de septiembre de 2017, en su orden, conforme a la motivación. 4.º Concéd[e]se el término de cuatro (4) meses para que la actora instaure el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos indicados en el ordinal precedente, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, so pena de que cesen los efectos de este fallo, de conformidad con el artículo 8.º del Decreto 2591 de 1991. 5.º Ordénase a la señora directora general de la UGPP que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, incluya en nómina de pensionados a la accionante, efectúe los aportes a los que haya lugar a la EPS a la cual estaba afiliada aquella y surta las actuaciones pertinentes para garantizar que su estado en el sistema general de seguridad social en salud cambie a activo, en aras de que reciba [la] atención médica que requiere. 6.º Adviértese a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 1.2 Incidente de desacato.
Con escrito recibido el 6 de junio de 2018, la señora Ruby Judith Bovea Torres promovió incidente de desacato en consideración a que, a su juicio, la señora directora general de la UGPP desatendió las citadas órdenes de tutela. Por medio de auto de 8 de junio de 2018, se requirió de la mencionada autoridad informe acerca del cumplimiento del precitado fallo de tutela, razón por la que el señor director de defensa judicial de la UGPP, a través de oficio 1100-01-04 de los mismos mes y año, sostuvo que la providencia que se estimaba inobservada fue acatada con Resolución RDP 18931 de 25 de mayo de esa anualidad, que dispuso «restablecer el pago de la pensión [de la actora] en la misma cuantía que venía devengando […] a partir del 23 de febrero de 2018 y por 4 meses y con posterioridad siempre y cuando [ella] acredite ante la Entidad el inicio de las acciones judiciales a que había lugar».
No obstante, luego de analizar la Resolución enunciada en el párrafo precedente, el 28 de junio de 2018 se abrió incidente de desacato, porque se evidenciaba que la orden de amparo no había sido obedecida, puesto que si bien en aquella se le concedió a la demandante un lapso de cuatro (4) meses para que instaurara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ese interregno debió contabilizarse desde la notificación de la sentencia y no a partir de la fecha de su aprobación. El 13 de julio de 2018 el señor director jurídico de la UGPP aseveró que por conducto de Resolución RDP 27664 de 11 de los mismos mes y año, se modificó la RDP 18931 de 25 de mayo de esa anualidad, en el sentido de restablecer el pago de la pensión de jubilación de la tutelante a partir del «17 de mayo de 2018 y por 4 meses y con posterioridad siempre y cuando la accionante acredite ante la Entidad el inicio de las acciones judiciales a que haya lugar», situación que imponía declarar el hecho superado en el trámite incidental.
Con el propósito de decidir el incidente de desacato, habida cuenta de que en el expediente no obraban elementos de convicción que permitieran tener certeza acerca del cumplimiento de la orden de amparo, con proveído de 15 de agosto de 2018, se solicitó del señor gerente del Consorcio Fopep 2015[4] informar si la señora Bovea Torres estaba incluida en nómina de pensionados y, en caso negativo, establecer el procedimiento que debía surtirse para ello.
En atención a dicho requerimiento, el señor gerente del referido consorcio, con oficio 2018038032 de 11 de septiembre de 2018, indicó que en junio de ese año la UGPP excluyó de nómina a la tutelante, «por la causal suspendida por liquidación, de aquí que el único pago que se haya realizado en [el 2018] corresponda al reportado […]» en ese mes.
Además, explicó que para pagarle la mesada a la actora era indispensable que el aludido organismo reportara la novedad en un archivo magnético con los valores y períodos a cancelar, para que posteriormente el Fopep enviara cuenta de cobro al Ministerio del Trabajo (encargado de asignar los recursos y girarlos), con la finalidad de que, una vez agotado dicho trámite, se realizaran los aportes a salud a las respectivas empresas prestadoras.
Por medio de auto de 26 de septiembre de 2018, esta subsección declaró en desacato a la autoridad accionada y la sancionó con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), toda vez que no demostró que hubiese surtido actividad alguna encaminada a que el Fopep le pagara a la demandante su pensión de jubilación (a pesar de que era una de sus funciones[5]), omisión que le impedía a esta acceder a los servicios médicos que requería para tratar sus quebrantos de salud[6], decisión confirmada, en sede de consulta, el 2 de abril de 2019 por la subsección C de la sección tercera de esta Corporación. El 7 de mayo de 2019 la autoridad sancionada, por conducto de la señora subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP, pidió la inaplicación de la multa, al considerar que adelantó actuaciones orientadas a cumplir la sentencia de tutela, lo que le fue negado el 3 de julio siguiente, puesto que no estaba en correspondencia con la obligación de observar de manera expedita las órdenes de amparo, «[…] pues no po[día] aceptarse que la autoridad, cuyo primer deber funcional es “servir a la comunidad”[7], se “tome su tiempo” para acatar los fallos judiciales y por esta vía soslayar así instituciones procesales tan sensibles y de orden público como la seguridad jurídica, la cosa juzgada y el debido proceso.
Aceptarlo sería, ni más ni menos, permitir que la acción de tutela, uno de los mayores logros civiles y políticos de la Carta Política de 1991, se convierta en un trámite inoficioso y vacío, cuyas órdenes, así comporten la protección de derechos fundamentales, puedan ser satisfechas al arbitrio y disposición de quien no solo debe obedecerlas sino garantizarlas».
Contra la anterior providencia la accionada interpuso recurso de reposición, rechazado por improcedente el 26 de agosto de 2019, comoquiera que la normativa que regula el incidente de desacato no contempla la posibilidad de formularlo contra las decisiones que en este se adopten. Adicionalmente, se indicó que la autoridad sancionada no observó el deber de atender prontamente las órdenes de tutela, máxime cuando la demandante es sujeto de especial protección constitucional, dadas sus delicadas afecciones de salud. 1.3 Trámite constitucional en el que se dictó el fallo a cumplir.
La señora directora general de la UGPP promovió acción de tutela (expediente 11001-03- 15-000-2019-05126-00), con el fin de que se le ampararan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se dejaran sin efectos los mentados proveídos de 3 de julio y 26 de agosto de 2019.
El Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), a través de sentencia de 20 de febrero de 2020, declaró improcedente el trámite constitucional mencionado, al estimar que no colmaba la exigencia de inmediatez, decisión revocada el 14 de mayo siguiente por esta Corporación (sección primera), para acceder al amparo deprecado, en razón a que era dable, de acuerdo con el precedente de la Corte Constitucional, levantar sanciones impuestas en desacatos, así el cumplimiento de las órdenes de tutela haya sido extemporáneo, motivo por el que otorgó diez (10) días a esta subsección para decidir nuevamente la referida petición de 7 de mayo de 2019, con base en dicha premisa.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 52[8] del Decreto 2591 de 1991[9] y al criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional[10], según el cual resulta procedente inaplicar sanciones por desacato, pese a que se acredite el cumplimiento tardío de órdenes de tutela, y en observancia de la sentencia que se acata mediante la presente providencia, esta subsección es competente para pronunciarse acerca del escrito de 7 de mayo de 2019, por cuyo conducto la señora directora general de la UGPP pide levantar la multa a ella impuesta el 26 de septiembre de 2018 en el trámite constitucional de la referencia. 2.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si la autoridad accionada cumplió el fallo de tutela de 23 de febrero de 2018, mediante el que se ampararon las garantías superiores a la seguridad social, debido proceso, igualdad, salud y mínimo vital de la señora Ruby Judith Bovea Torres y, en esa medida, se ordenó incluirla en nómina de pensionados, efectuar los aportes a la entidad prestadora de salud (EPS) a la que estaba afiliada y surtir las actuaciones pertinentes para garantizar que recibiera atención médica; y en caso afirmativo, si resulta procedente inaplicar la sanción por desacato impuesta en el auto de 26 de septiembre siguiente. 2.3 Caso concreto.
Sea lo primero anotar que el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prevé que para garantizar la eficacia de las sentencias de tutela y, por consiguiente, de los derechos constitucionales fundamentales por esta vía amparados, quien desobedezca órdenes de este tipo incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) smlmv, impuestos por el juez que conoció del asunto en primera instancia, a través de trámite incidental, decisión que examinará el superior funcional en grado jurisdiccional de consulta.
Ahora bien, en el evento en que se sancione por desacato a la autoridad encargada de obedecer los referidos mandatos, y esta posteriormente demuestra su cumplimiento, la jurisprudencia constitucional ha indicado que resulta dable levantar el correctivo impuesto, habida cuenta de que la finalidad del incidente de desacato es obtener la observancia de lo ordenado y no reprender al renuente.
En esos términos lo precisó la Corte Constitucional[11], al estimar: Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura […] es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados. […] el precedente […] posibilita el levantamiento de las sanciones impuestas por desacato a orden de tutela en los casos en que se acredita el cumplimiento, así sea extemporáneo o aún después de que se surte el grado jurisdiccional de consulta.
En atención a lo expuesto, se constata que la jurisprudencia constitucional ha aceptado, se reitera, la posibilidad de levantar sanciones por desacato cuando se demuestra el cumplimiento de las órdenes de amparo así sea de manera tardía, premisa en la que se fundó el fallo de tutela que se obedece mediante la presente providencia. En el sub lite se tiene que, a través de sentencia de 23 de febrero de 2018, esta Sala le ordenó a la señora directora general de la UGPP que dentro de los 10 días siguientes a su notificación (i) incluyera en nómina de pensionados a la señora Ruby Judith Bovea Torres, (ii) efectuara los correspondientes aportes a salud y (iii) surtiera las actuaciones pertinentes para que pudiera acceder a la atención médica que requería con el fin de tratar sus dolencias.
Al respecto, se evidencia que con la petición de 7 de mayo de 2019 la autoridad accionada allegó Resolución RDP 2612 de 29 de enero del mismo año (cuando debió atender la orden de tutela a más tardar el 31 de mayo de 2018[12]), en la que dispuso la inclusión de la señora Ruby Judith Bovea Torres en nómina de pensionados, y certificaciones del Fopep y de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres), en las que consta que ella recibe su mesada pensional y los correspondientes servicios médicos.
Asimismo, consultadas las páginas electrónicas de dichos organismos[13], se constató que la accionante se halla en nómina de pensionados, por lo tanto, devenga su pensión de jubilación y está activa en el sistema de salud, lo que indica que recibe atención médica para tratar sus afecciones. En ese orden de ideas, se encuentran satisfechas las órdenes de tutela impartidas en la sentencia de 23 de febrero de 2018, situación que impone, en atención al fallo de tutela que se cumple mediante la presente providencia (que observó el criterio jurisprudencial constitucional, relacionado con el levantamiento de sanciones por desacato cuando las órdenes de amparo se colman extemporáneamente), inaplicar la multa impuesta a la señora directora general de la UGPP, a través de auto de 26 de septiembre de ese año. En consecuencia, se DISPONE 1º.
Declarar que la señora directora general de la UGPP ha cumplido las órdenes previstas en la sentencia de 23 de febrero de 2018, con la que esta Sala decidió, en primera instancia, la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º. Inaplicar la sanción por desacato impuesta a la señora directora general de la UGPP, mediante auto de 26 de septiembre de 2018, consistente en multa de dos (2) smlmv, conforme a la motivación. 3º.
Comunicar la presente decisión a la división de fondos especiales y cobro coactivo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y al Consejo de Estado (sección primera). 4º. Ejecutoriada esta providencia, previa notificación a las partes sobre lo aquí decidido, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Expediente 11001-03-15-000-2019-05126-00, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, notificada al despacho del consejero ponente el 28 de mayo de 2020, mediante correo electrónico. [2] Emitidos por el consejero ponente dentro del presente asunto. [3] Confirmado en segunda instancia el 15 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado (sección cuarta). [4] Que suscribió el contrato fiduciario 296 de 1º de diciembre de 2015 con el Ministerio de Trabajo, cuyo objeto consiste en administrar el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep). [5] Decreto 1132 de 1994, artículo 2: «El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional tendrá las siguientes funciones: 1.
Sustituir a la Caja Nacional de Previsión social, Cajanal, en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, reconocidas por Cajanal al momento de asumir el Fondo su pago. […]». [6] Hipertensión arterial, fibromialgia, hipotiroidismo, hipertrofia concéntrica del ventrículo izquierdo, insuficiencia pulmonar leve, dilatación severa de la aurícula izquierda y enfermedad valvular mitral. [7] Constitución Política, artículo 2°. [8] «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». [9] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [10] Sentencia SU-34 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos. [11] Sentencia SU-34 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos. [12] En atención a que el fallo de tutela se le notificó el 17 de mayo de 2018 y los diez (10) días que se le concedieron para que incluyera en nómina de pensionados a la accionante fenecieron el 31 de los mismos mes y año. [13] www.fopep.gov.co/consulta-inclusion-en-nomina/ y https://www.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA.