11001-03-28-000-2019-00046-00 — Consejo de Estado

11001-03-28-000-2019-00046-00Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2020-09-10

Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Jorge Alberto Gómez Gallego Y Otros·Demandado: Registraduría Nacional Del Estado Civil

De qué trata

Síntesis: En aplicación de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, es incuestionable que la convocatoria a consulta popular exige expresamente el concepto previo que deberá emitir la respectiva corporación pública y la revisión de constitucionalidad por parte del Tribunal Administrativo, como lo destacaron insistentemente los actores en el curso del proceso. Revisado el material probatorio que obra en el expediente, puede verse que únicamente los concejos de Granada, El Carmen de Viboral y Guatapé rindieron concepto antes de la convocatoria hecha por el registrador nacional para el 15 de diciembre de 2019, cuya postura fue contraria a la realización del evento de participación ciudadana. Los concejos de los restantes 10 municipios no rindieron concepto previo, pues según las respuestas dadas a los oficios librados en desarrollo del debate probatorio, algunos no adelantaron dicho trámite porque la iniciativa no fue formalmente puesta a su consideración por parte del alcalde ni del gobernador y otros no asumieron posición sobre el particular, como por ejemplo El Retiro, San Vicente y Guarne. En el expediente tampoco aparece acreditado que el texto de la consulta popular haya sido enviado al Tribunal Administrativo de Antioquia para la revisión de constitucionalidad antes de la convocatoria hecha por el registrador nacional, en la Resolución 11297 de 2019, al acoger la solicitud formulada por el mandatario seccional. Así, los dos requisitos legales descritos por los actores no fueron cumplidos al convocar a los ciudadanos del oriente antioqueño a la consulta para la integración del área metropolitana. (…). [E]l régimen aplicable a las áreas metropolitanas quedó sujeto a la expedición de la ley orgánica por cuanto esta es la naturaleza jurídica que corresponde a la ley de ordenamiento territorial según lo previsto en el artículo 151 de la Constitución. En consecuencia, el procedimiento para la convocatoria y realización de la consulta popular para la constitución de las áreas metropolitanas también deberá ser fijado por la ley orgánica, pues así se desprende de la norma superior antes transcrita [artículo 151 de la C.P.].ÁREA METROPOLITANA - Su integración no requiere en la consulta popular, ni concepto previo ni trámite de revisión de constitucionalidad / CONSULTA POPULAR - Prevalencia de ley orgánica en el proceso de convocatoria para integración del área metropolitana / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Respecto del acto acusado operó la carencia actual de objeto por sustracción de materiaA diferencia de lo expuesto por los actores, la constitución del área metropolitana está regulada por la Ley 1625 de 2013 que estableció el procedimiento mediante el cual puede hacerse la convocatoria y llevarse a cabo la consulta popular para tales efectos, como lo señaló el artículo 319 de la Constitución al asignar la expedición de esta normatividad al legislador orgánico. El artículo 8º indicó que la convocatoria que haga el registrador nacional para la consulta popular con fines de integración del área metropolitana deberá estar precedida de la verificación del cumplimiento de los requisitos contemplados en sus literales a) y b), es decir la iniciativa para promover el proyecto y la información mínima que deberá aportarse sobre los municipios que harán parte de la entidad asociativa territorial, el municipio que será núcleo y las razones que justifican la creación. Al margen de estas exigencias, la Ley 1625 de 2013 no incluyó como condiciones para la convocatoria y realización de la consulta popular el concepto previo y favorable de los concejos de los municipios involucrados en el proceso, ni el trámite de revisión de constitucionalidad por parte del Tribunal Administrativo con jurisdicción en la región que aspira a convertirse en nueva entidad administrativa. Lo anterior lleva a concluir que los artículos 53 de la Ley Estatutaria 134 de 1994 y 32 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 no resultan aplicables a la consulta popular que sea convocada para la integración del área metropolitana, puesto que dicho mecanismo de participación tiene que sujetarse a lo establecido en la norma especial que regula esta materia, como es la Ley Orgánica 1625 de 2013. Por su carácter especial y por la naturaleza jurídica fijada por la Constitución, la ley orgánica que regula particularmente la consulta popular para las áreas metropolitanas prevalece en su aplicación sobre las normas estatutarias que desarrollan esta herramienta democrática para otros fines en el mismo orden territorial. (…). En el alegato final, la apoderada del organismo demandado precisó que fue suspendida mediante Resolución 20287 de diciembre 2 de 2019, es decir 13 días antes de la fecha prevista para su realización, debido a la falta de recursos económicos. (…). Es claro que como consecuencia de la suspensión dispuesta por la Resolución 20287 de diciembre 2 de 2019, la consulta popular no fue realizada en la fecha establecida, tampoco dentro de los 3 meses siguientes e incluso no podrá llevarse a cabo, en la medida en que ya transcurrieron 5 meses desde la fecha en que fue hecha la convocatoria y la publicación por parte de la Registraduría Nacional. Estas circunstancias permiten concluir que la Resolución 11297 de 2019 ya no produce efectos jurídicos, no los produjo durante los lapsos señalados en el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular. En tales condiciones, la Sala advierte que respecto del acto acusado operó la carencia actual de objeto por sustracción de materia, por lo cual será declarada.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Contra acto de convocatoria a municipios y ciudadanos para conformación de área metropolitana / CONSULTA POPULAR – Su convocatoria requiere concepto previo y revisión de constitucionalidad En aplicación de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, es incuestionable que la convocatoria a consulta popular exige expresamente el concepto previo que deberá emitir la respectiva corporación pública y la revisión de constitucionalidad por parte del Tribunal Administrativo, como lo destacaron insistentemente los actores en el curso del proceso.

Revisado el material probatorio que obra en el expediente, puede verse que únicamente los concejos de Granada, El Carmen de Viboral y Guatapé rindieron concepto antes de la convocatoria hecha por el registrador nacional para el 15 de diciembre de 2019, cuya postura fue contraria a la realización del evento de participación ciudadana. Los concejos de los restantes 10 municipios no rindieron concepto previo, pues según las respuestas dadas a los oficios librados en desarrollo del debate probatorio, algunos no adelantaron dicho trámite porque la iniciativa no fue formalmente puesta a su consideración por parte del alcalde ni del gobernador y otros no asumieron posición sobre el particular, como por ejemplo El Retiro, San Vicente y Guarne.

En el expediente tampoco aparece acreditado que el texto de la consulta popular haya sido enviado al Tribunal Administrativo de Antioquia para la revisión de constitucionalidad antes de la convocatoria hecha por el registrador nacional, en la Resolución 11297 de 2019, al acoger la solicitud formulada por el mandatario seccional. Así, los dos requisitos legales descritos por los actores no fueron cumplidos al convocar a los ciudadanos del oriente antioqueño a la consulta para la integración del área metropolitana.

(…). [E]l régimen aplicable a las áreas metropolitanas quedó sujeto a la expedición de la ley orgánica por cuanto esta es la naturaleza jurídica que corresponde a la ley de ordenamiento territorial según lo previsto en el artículo 151 de la Constitución. En consecuencia, el procedimiento para la convocatoria y realización de la consulta popular para la constitución de las áreas metropolitanas también deberá ser fijado por la ley orgánica, pues así se desprende de la norma superior antes transcrita [artículo 151 de la C.P.].

ÁREA METROPOLITANA – Su integración no requiere en la consulta popular, ni concepto previo ni trámite de revisión de constitucionalidad / CONSULTA POPULAR – Prevalencia de ley orgánica en el proceso de convocatoria para integración del área metropolitana / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Respecto del acto acusado operó la carencia actual de objeto por sustracción de materia A diferencia de lo expuesto por los actores, la constitución del área metropolitana está regulada por la Ley 1625 de 2013 que estableció el procedimiento mediante el cual puede hacerse la convocatoria y llevarse a cabo la consulta popular para tales efectos, como lo señaló el artículo 319 de la Constitución al asignar la expedición de esta normatividad al legislador orgánico.

El artículo 8º indicó que la convocatoria que haga el registrador nacional para la consulta popular con fines de integración del área metropolitana deberá estar precedida de la verificación del cumplimiento de los requisitos contemplados en sus literales a) y b), es decir la iniciativa para promover el proyecto y la información mínima que deberá aportarse sobre los municipios que harán parte de la entidad asociativa territorial, el municipio que será núcleo y las razones que justifican la creación. Al margen de estas exigencias, la Ley 1625 de 2013 no incluyó como condiciones para la convocatoria y realización de la consulta popular el concepto previo y favorable de los concejos de los municipios involucrados en el proceso, ni el trámite de revisión de constitucionalidad por parte del Tribunal Administrativo con jurisdicción en la región que aspira a convertirse en nueva entidad administrativa.

Lo anterior lleva a concluir que los artículos 53 de la Ley Estatutaria 134 de 1994 y 32 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 no resultan aplicables a la consulta popular que sea convocada para la integración del área metropolitana, puesto que dicho mecanismo de participación tiene que sujetarse a lo establecido en la norma especial que regula esta materia, como es la Ley Orgánica 1625 de 2013.

Por su carácter especial y por la naturaleza jurídica fijada por la Constitución, la ley orgánica que regula particularmente la consulta popular para las áreas metropolitanas prevalece en su aplicación sobre las normas estatutarias que desarrollan esta herramienta democrática para otros fines en el mismo orden territorial. (…). En el alegato final, la apoderada del organismo demandado precisó que fue suspendida mediante Resolución 20287 de diciembre 2 de 2019, es decir 13 días antes de la fecha prevista para su realización, debido a la falta de recursos económicos.

(…). Es claro que como consecuencia de la suspensión dispuesta por la Resolución 20287 de diciembre 2 de 2019, la consulta popular no fue realizada en la fecha establecida, tampoco dentro de los 3 meses siguientes e incluso no podrá llevarse a cabo, en la medida en que ya transcurrieron 5 meses desde la fecha en que fue hecha la convocatoria y la publicación por parte de la Registraduría Nacional.

Estas circunstancias permiten concluir que la Resolución 11297 de 2019 ya no produce efectos jurídicos, no los produjo durante los lapsos señalados en el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular. En tales condiciones, la Sala advierte que respecto del acto acusado operó la carencia actual de objeto por sustracción de materia, por lo cual será declarada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 40 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 103 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 151 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 319 / LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 53 / LEY 1454 DE 2011 – ARTÍCULO 37 / LEY ORGÁNICA 1625 DE 2013 – ARTÍCULO 8 / LEY 1757 DE 2015 – ARTÍCULO 32 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 11297 DE 2019 (12 de septiembre) REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL (Carencia de objeto) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00046-00 Actor: JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO Y OTROS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: NULIDAD.

Normas aplicables a la consulta popular para constitución de áreas metropolitanas – Carencia actual de objeto del acto acusado SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a decidir, en única instancia, la demanda interpuesta contra la Resolución 11297 de septiembre 12 de 2019 dictada por el registrador nacional del estado civil. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Jorge Alberto Gómez Gallego en nombre propio y los señores Alejandro Arcila Jiménez, Vicente Arcila Giraldo, Juliana Bernal Palacio, Carlos Ignacio Osorno Uribe, Luis Gonzalo García Espinosa y Javier Ignacio García García, por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda en la que incluyeron la siguiente pretensión: “Que se declare la nulidad de la Resolución 11297 del 12 de septiembre de 2019 expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil en ejercicio de sus funciones “[…] Por la cual se convoca a los ciudadanos de los Municipios de El Santuario, El Retiro, La Ceja, Rionegro, El Carmen de Viboral, San Vicente, Guarne, Concepción, Granada, El Peñol, Guatapé, San Rafael y Abejorral a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño”. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El grupo de actores afirmó que el 28 de agosto de 2018 fue radicada ante la Registraduría Nacional la comunicación mediante la cual el gobernador de Antioquia presentó el proyecto de constitución del área metropolitana del oriente antioqueño. Señaló que el mandatario seccional remitió el documento técnico del citado proyecto a los municipios involucrados en dicha iniciativa para que fuera discutido por los concejos municipales.

Reveló que el 23 de agosto del mismo año, el Concejo de Guatapé se reunió con el propósito de estudiar la procedencia del mecanismo de participación y por mayoría de 8 concejales dio concepto negativo. Agregó que el 29 y el 31 del citado mes y año, los concejos de El Carmen de Viboral y Granada también se reunieron para discutir el proyecto y por unanimidad dieron concepto negativo.

Manifestó que en los diez municipios restantes no ha sido surtido el trámite en los concejos, por lo cual no hay concepto positivo de ninguna de las localidades para convocar la consulta. Concluyó que no obstante, la Registraduría dictó la Resolución demandada para convocar la consulta popular en los 13 municipios para el 15 de diciembre de 2019, sin indicar el cumplimiento de ese requisito ni remitir el texto al Tribunal Administrativo de Antioquia para la revisión de constitucionalidad. 3.

Normas violadas y concepto de la violación La parte actora consideró que la expedición de la Resolución 11297 de septiembre 12 de 2019 desconoció lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015. Explicó que si bien la integración de las áreas metropolitanas tiene norma especial en la Ley 1625 de 2013, el objeto de esta disposición fue definir su funcionamiento y no reglamentar los mecanismos de participación ciudadana, que son obligatorios para integrar esas formas de asociación. Indicó que la regulación de los derechos fundamentales, como los mecanismos de participación democrática, debe hacerse mediante ley estatutaria como ocurrió en el caso de la consulta popular que fue reglamentada por las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015.

Manifestó que la Ley 134 de 1994 estableció en el artículo 53 como obligatorio el concepto previo del concejo municipal, aunque la iniciativa sea del gobernador o del alcalde, al igual que lo dispuso el artículo 32 de la Ley 1757 de 2015 al fijar el término en que la corporación debe resolver. Aseguró que esas normas fueron desconocidas con la convocatoria a consulta popular en los trece municipios del oriente antioqueño, pues no fue cumplido el requisito de procedimiento consistente en el debate previo que debió realizarse en diez localidades de la región. Agregó que en los tres municipios en los que fue llevada a cabo dicha actuación, el concepto de los concejos fue desfavorable, lo cual niega la posibilidad de adelantar la consulta popular, ya que el criterio expuesto por la Corte en la sentencia C-150 de 2015 es que la regulación de la consulta popular es aplicable a todos los eventos en que sea necesario realizar este mecanismo, incluyendo las áreas metropolitanas.

Resaltó que la Ley 134 de 1994 también señaló en el mismo artículo 53, que el texto de la consulta popular será remitido al Tribunal Administrativo competente para que se pronuncie, dentro de los 15 días siguientes, sobre su constitucionalidad, lo que fue omitido en este caso. Añadió que el gobernador de Antioquia desconoció los citados mandatos legales y omitió solicitar los conceptos previos de los concejos municipales a su propuesta y respetar las decisiones negativas, lo mismo que la Registraduría Nacional. 4.

Actuación procesal Mediante providencia de octubre 18 de 2019 fue admitida la demanda y ordenadas las notificaciones al registrador nacional, al gobernador de Antioquia y a los alcaldes de los 13 municipios convocados a la consulta popular como terceros con interés en el resultado del proceso, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

Por auto de noviembre 12 del mismo año fue resuelta la solicitud de medida cautelar hecha por la parte actora en el sentido de negar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 11297 de septiembre 12 de 2019 expedida por el registrador nacional del estado civil. Por Acuerdo PCSJA20-11517 del Consejo Superior de la Judicatura se suspendieron los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo de 2020, medida que fue prorrogada hasta el 30 de junio de 2020, con ocasión de la emergencia sanitaria. 5.

Contestación de la demanda 5.1. Municipio de Rionegro Por intermedio de apoderada, estimó improcedente la pretensión de los actores y pidió “absolver al municipio” porque no es la autoridad que expidió la resolución demandada, la cual goza de presunción de legalidad y fue expedida con respeto del debido proceso. Propuso las siguientes excepciones: Carencia actual de objeto de la demanda por cuanto la fecha para la cual estaba convocada la consulta popular ya perdió vigencia. Existencia de norma especial que regula la creación de las áreas metropolitanas, como es la Ley 1625 de 2013 en la que no aparece ninguna prerrogativa referente a la emisión del concepto previo y favorable de los concejos y asambleas para la consulta, ni contempla el requisito de revisión por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque no se trata de los mismos supuestos de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015.

Legalidad del acto demandado en virtud de haber surtido el procedimiento establecido en el artículo 8º de la ley especial 1625 de 2013, observado el debido proceso y no tener vicios de procedimiento, competencia, finalidad y motivación. 5.2. Registraduría Nacional Por conducto de apoderada, subrayó que la constitución de las áreas metropolitanas está regulada por norma especial, la Ley 1625 de 2013, lo que hace que la convocatoria a la consulta popular deba estar precedida únicamente del cumplimiento de los requisitos fijados en los literales a y b del artículo 8º.

Explicó que esta disposición no contempla condiciones adicionales para dicho mecanismo de participación, como el concepto previo y favorable del concejo o la revisión de constitucionalidad por pate del Tribunal Administrativo. Indicó que en este caso aplica el principio general de derecho según el cual la norma especial prima sobre la norma general, como lo expuso la Corte en sentencia C-576 de 2004, a la vez que destacó la prevalencia de las normas orgánicas, en esta materia, a partir del marco normativo previsto en el artículo 319 de la Constitución y la Ley 1454 de 2011 sobre ordenamiento territorial.

Resaltó que el procedimiento para la integración del área metropolitana es el establecido en el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, el cual fue seguido por la Registraduría Nacional para la expedición del acto acusado e insistió en que los imperativos categóricos de la norma no incluyen aspectos relacionados con el concepto previo y favorable del concejo y el pronunciamiento a cargo del Tribunal Administrativo para dar vía libre a la consulta con tales fines.

Señaló que en sentencia C-072 de 2014, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del literal g) del citado artículo 8º en el entendido de que en la elaboración del proyecto de constitución del área metropolitana y en el cumplimiento de la obligación de la Registraduría de convocar a la consulta popular, el concepto rendido por las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado y la Cámara no podía entenderse como requisito adicional para esos dos trámites.

Destacó que en el procedimiento debe darse aplicación a la norma especial en procura de no atentar contra el principio de autonomía, ya que la ley orgánica 1625 de 2013, que desarrolló la norma constitucional en este ámbito, no reguló los requisitos a los que aluden los actores, por lo cual solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda. 5.3.

Departamento de Antioquia Mediante apoderado, aseguró que la acción de nulidad es infundada y carente de causa legal porque el acto demandado fue expedido bajo estricto cumplimiento y respeto de los preceptos legales y constitucionales que regulan la materia. Propuso la excepción de legalidad de la resolución 11297 de 2019 basado en los siguientes argumentos: Sostuvo que la constitución de las áreas metropolitanas está regulada por el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, que estableció los requisitos para tales efectos, como el concepto sobre la conveniencia del proyecto que deben rendir las comisiones especiales de seguimiento al proceso de ordenamiento y descentralización y ordenamiento territorial del Senado y la Cámara.

Expuso el proceso adelantado por el departamento para la conformación del área metropolitana del oriente antioqueño, que incluyó la reunión del gobernador con los alcaldes en mayo de 2016 en la que fue suscrita el acta de intención para la constitución del esquema asociativo, la solicitud de concepto a las comisiones de ordenamiento territorial del Congreso por parte de los Municipios Asociados del Altiplano del Oriente Antioqueño, la solicitud de concepto por parte del mandatario seccional que fue rendido favorablemente y la petición hecha a la Registraduría Nacional para la convocatoria.

Destacó que el mandato del artículo 319 de la Constitución fue materializado en la Ley 1625 de 2013, que dispuso la forma de llevar a cabo las consultas populares y en la cual el concepto previo de los concejos municipales no fue determinado como requisito para la convocatoria, ya que las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no son aplicables ante la existencia del régimen especial.

Consideró que fue voluntad de la Carta Política de 1991 que mediante ley de ordenamiento territorial se adoptara para las áreas metropolitanas el mecanismo de convocatoria y realización de las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios, como lo hizo la Ley 1625 de 2013 en el artículo 8º. Manifestó que la sentencia que estudió el requisito del concepto de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, declaró que no existen más requisitos que los previstos en los literales a y b del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 para el proyecto de constitución del área metropolitana y la consulta popular.

Reveló que en concepto de noviembre 20 de 2013, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló que la Ley Estatutaria 134 de 1994 no reguló las consultas populares departamentales e intermunicipales, como aquella prevista para la constitución del área metropolitana que estaba regulada por la Ley de Ordenamiento Territorial 128 de 1994, hoy derogada por la Ley 1625 de 2013.

Concluyó que en sentencia C-150 de 2015, la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015 y señaló que en las consultas obligatorias, como la que vincula a los municipios al área metropolitana, el ejecutivo, en ejercicio de la dimensión representativa, no tiene competencia para tomar la decisión que corresponde al pueblo en la dimensión participativa, por lo cual es convocada por un órgano diferente, como la Registraduría, sin concepto previo de ninguna corporación representativa. 6.

Audiencia inicial El 2 de marzo del año en curso fue celebrada la audiencia inicial, en la que el magistrado conductor del proceso advirtió que no había aspectos que pudieran ser objeto de saneamiento y agregó que tampoco fueron propuestas excepciones previas. Seguidamente, fijó el litigio así: “[…] la controversia en este proceso está circunscrita a determinar lo siguiente: Si la expedición de la Resolución 11297 de septiembre doce (12) de 2019 fue ilegal porque la convocatoria a la consulta popular no cumplió los requisitos relativos al concepto previo de los concejos de los trece (13) municipios del oriente antioqueño y a la revisión de constitucionalidad que debía hacer el Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015”.

Luego resolvió sobre las pruebas y ordenó librar los oficios solicitados por la parte demandante con destino a los alcaldes de diez de los municipios del oriente antioqueño. Recibidas las respuestas, al no haber pruebas pendientes por practicar y en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020, se prescindió de las audiencias de pruebas y de alegaciones y juzgamiento por no considerarse necesarias y se ordenó el traslado a las partes para alegar de conclusión según lo previsto en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7.

Alegatos de conclusión 7.1. Registraduría Nacional Reiteró la existencia de norma especial diseñada por el legislador para crear las áreas metropolitanas entre municipios vecinos, lo cual implica que la convocatoria a consulta popular debe estar precedida únicamente de los dos requisitos contemplados en el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, que fueron cumplidos en este caso, sin que puedan exigirse condiciones adicionales como el concepto del concejo municipal.

Agregó que si bien la consulta popular fue suspendida por falta de recursos, la Resolución 11297 de 2019 fue expedida con el lleno de los requisitos legales. 7.2. Municipio de El Peñol Advirtió que a dicha entidad territorial no le fue solicitado concepto previo sobre la iniciativa por parte del gobernador de Antioquia, manifestó que el acto impugnado transgredió los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015 y sostuvo que la Ley 1625 de 2013 está en contravía de la autonomía de las entidades territoriales que solo puede ser limitada por norma constitucional, por lo cual solicitó declarar la nulidad de la resolución demandada. 7.3.

Municipio de El Carmen de Viboral Subrayó la inconveniencia de crear el área metropolitana, manifestó que el objeto del acto acusado es circunstancialmente imposible porque la administración no puede imponerse cargas que no está en condiciones de cumplir porque la Registraduría Nacional no dispone de los medios económicos y resaltó que no fue cumplido el requisito temporal previsto en la resolución, lo que conduce a la nulidad sobreviniente porque actualmente no es válido. 7.4.

Parte demandante Destacó que la consulta popular no fue realizada en la oportunidad indicada en la Resolución 11297 de 2019, ni dentro del plazo fijado en la Ley 1625 de 2013, por lo cual pidió declarar la carencia actual de objeto por hecho superado o en su defecto anular el acto por incumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015, dado que la iniciativa no fue discutida ni conceptuada en 10 de los 13 municipios que harían parte del área metropolitana. 7.5.

Municipio de El Retiro Advirtió que los requisitos para que proceda la convocatoria relacionada con la constitución de las áreas metropolitanas están previstos en el artículo 8º de la Ley Orgánica 1625 de 2013, sostuvo que en el proceso está demostrado que fueron cumplidos en este caso y estimó que la suspensión de la consulta, por la inexistencia de recursos, no afectó la validez de acto demandado. 7.6.

Departamento de Antioquia Resaltó que la convocatoria hecha por la Registraduría Nacional no transgredió ninguna disposición normativa e insistió en que los requisitos establecidos en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no son aplicables al procedimiento para la integración de las áreas metropolitanas, el cual debe sujetarse a las normas especiales de la Ley 1625 de 2013. 8.

Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante esta corporación consideró que el hecho de estar suspendidos los efectos de la Resolución 11297 de 2019 en virtud de la Resolución 20287 del año en curso no es óbice para ejercer el control de legalidad, por cuanto no implica la derogatoria del acto acusado y la consulta popular podría efectuarse posteriormente.

Después de describir detalladamente el régimen de las áreas metropolitanas, destacó que la consulta popular para la aprobación del proyecto de constitución no requiere el concepto previo de los concejos de los municipios que pretenden integrarse porque las leyes invocadas por los demandantes no son aplicables en estos casos. Agregó que el artículo 319 de la Constitución defirió al legislador orgánico y no al estatutario el señalamiento de la forma de convocar y realizar dichos eventos de participación para decidir la vinculación de los municipios, cuya regulación está contenida en la Ley Orgánica 1625 de 2013 que por su carácter especial prima sobre las disposiciones estatutarias, en esta materia, por mandato del constituyente.

Aseguró que en la sentencia C-150 de 2015 la Corte Constitucional no indicó que la reglamentación prevista en la Ley 1757 de 2015 sea aplicable a todos los eventos de este carácter, incluyendo las áreas metropolitanas, ni que el concepto previo de los órganos de representación resulte obligatorio en este caso, como señaló el grupo de actores.

Así, pidió negar las pretensiones al no existir oposición entre el acto impugnado y las normas citadas como vulneradas. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para resolver la demanda en única instancia, según lo dispuesto en el artículo 149 numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento del Consejo de Estado. 2.

Acto demandado Corresponde a la Resolución 11297 de septiembre 12 de 2019, mediante la cual el registrador nacional del estado civil convocó a los ciudadanos de los municipios de El Santuario, El Retiro, La Ceja, Rionegro, El Carmen de Viboral, San Vicente, Guarne, Concepción, Granada, El Peñol, Guatapé, San Rafael y Abejorral a consulta popular, el 15 de diciembre de 2019, con fines de constituir el área metropolitana del oriente antioqueño. 3.

Problema jurídico Con fundamento en la fijación del litigio hecha en la audiencia inicial llevada a cabo el dos de marzo del presente año, corresponde a esta corporación decidir lo siguiente: Si la expedición de la Resolución 11297 de septiembre 12 de 2019 fue ilegal porque la convocatoria a la consulta popular no cumplió los requisitos relativos al concepto previo de los concejos de los 13 municipios del oriente antioqueño y a la revisión de constitucionalidad que debía hacer el Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015. 4.

Excepciones de mérito Carencia actual de objeto y legalidad de la resolución acusada En la contestación, la apoderada del municipio de Rionegro propuso la excepción de carencia actual de objeto sin que haya expuesto razones concretas para su configuración, puesto que su explicación estuvo limitada a transcribir apartes de una decisión de la Sala Plena de esta corporación sobre los alcances jurídicos de esta figura.

Sin embargo, en el acápite de oposición a las pretensiones señaló que la carencia actual de objeto de la demanda obedece a que la fecha para la cual estaba prevista la consulta popular, como era el 15 de diciembre de 2019, ya perdió vigencia. Un argumento similar fue planteado por el grupo de actores en el alegato de conclusión al considerar que el mecanismo de participación no fue llevado a cabo en la oportunidad señalada en la Resolución 11297 de 2019, ni dentro del plazo fijado en el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, como igualmente lo expuso la apoderada de municipio de El Carmen de Viboral.

También al contestar la demanda, los apoderados del municipio de Rionegro y del Departamento de Antioquia propusieron las excepciones de existencia de norma especial para la consulta popular para las áreas metropolitanas y legalidad del acto impugnado por haber observado las exigencias señaladas en el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 para su expedición. Precisa la Sala que por tratarse de aspectos relacionados con los efectos del acto acusado, la posible aplicación de la ley que regula el mecanismo de participación democrática para la integración de las áreas metropolitanas como norma especial y la discusión sobre la legalidad del acto serán objeto de estudio en el acápite correspondiente. 5.

El asunto de fondo Observa la Sala que mediante Resolución 11297 de septiembre 12 de 2019, el registrador nacional del estado civil convocó a los ciudadanos de los municipios de El Santuario, El Retiro, La Ceja, Rionegro, El Carmen de Viboral, San Vicente, Guarne, Concepción, Granada, El Peñol, Guatapé, San Rafael y Abejorral, en el Departamento de Antioquia, a consulta popular, el 15 de diciembre de 2019, para la conformación del área metropolitana del oriente antioqueño. Según el artículo 40 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para hacer efectivo este derecho puede, entre otros, “Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática”.

(Negrillas fuera del texto). En el artículo 103, la Carta Política contempló los diferentes mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, en los cuales incluyó la consulta popular, al tiempo que estableció que su reglamentación estará a cargo de la ley. Como desarrollo de este mandato, el Congreso de la República expidió la Ley Estatutaria 134 de 1994 por la cual fueron dictadas normas sobre participación ciudadana, cuyo artículo 8º definió que la consulta popular “[…] es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto”.

En el título correspondiente a este instrumento, la norma señaló en el artículo 53, invocado por los actores, lo siguiente: “Artículo 53. Concepto previo para la realización de una consulta popular. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable […].

El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, el concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta.

El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad”. Posteriormente, el Congreso aprobó la Ley Estatutaria 1757 de 2015 por la cual dictó disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, cuya regulación incluyó diferentes aspectos sobre la consulta popular en sus distintos niveles.

Respecto de la convocatoria y campaña para los mecanismos, el artículo 32, también citado por los actores, indicó lo siguiente: “Artículo 32. Conceptos previos. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública correspondiente. En el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo anterior de la presente ley, el Congreso de la República o el Senado de la República, respectivamente, deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o Consulta popular Nacional.

Sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9º de la presente ley, en un término de veinte (20) días, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la corporación pública correspondiente emitirá su concepto respecto de la convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o Local.

La Corporación Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla”. En aplicación de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, es incuestionable que la convocatoria a consulta popular exige expresamente el concepto previo que deberá emitir la respectiva corporación pública y la revisión de constitucionalidad por parte del Tribunal Administrativo, como lo destacaron insistentemente los actores en el curso del proceso.

En el expediente tampoco aparece acreditado que el texto de la consulta popular[1] haya sido enviado al Tribunal Administrativo de Antioquia para la revisión de constitucionalidad antes de la convocatoria hecha por el registrador nacional, en la Resolución 11297 de 2019, al acoger la solicitud formulada por el mandatario seccional. Así, los dos requisitos legales descritos por los actores no fueron cumplidos al convocar a los ciudadanos del oriente antioqueño a la consulta para la integración del área metropolitana.

A pesar de lo anterior, precisa la Sala que al regular los aspectos correspondientes al régimen municipal, la Constitución incluyó varias reglas especiales para la expedición de la normatividad que permite la constitución de las áreas metropolitanas. Concretamente, en el artículo 319, sobre esta materia, dispuso lo siguiente: “Artículo 319.

Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley. Las áreas metropolitanas podrán convertirse en Distritos conforme a la ley”. (Negrillas fuera del texto) A partir de este mandato, es claro que el régimen aplicable a las áreas metropolitanas quedó sujeto a la expedición de la ley orgánica por cuanto esta es la naturaleza jurídica que corresponde a la ley de ordenamiento territorial según lo previsto en el artículo 151 de la Constitución. En consecuencia, el procedimiento para la convocatoria y realización de la consulta popular para la constitución de las áreas metropolitanas también deberá ser fijado por la ley orgánica, pues así se desprende de la norma superior antes transcrita.

Mediante la Ley 1454 de 2011, el Congreso de la República dictó normas orgánicas sobre ordenamiento territorial, que incluyeron varias referencias generales y específicas a las áreas metropolitanas como modelos de esquema asociativo en el ámbito territorial. Específicamente, el artículo 37 estableció lo siguiente: “Artículo 37. DESARROLLO Y ARMONIZACIÓN DE LA LEGISLACIÓN TERRITORIAL.

El Gobierno Nacional presentará al Congreso las iniciativas de reformas legislativas correspondientes a la expedición del régimen especial para los departamentos, la reforma del régimen municipal orientada por las prescripciones del artículo 320 de la Constitución Política y la reforma de la legislación en materia de áreas metropolitanas.

PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno Nacional presentará al Congreso en un período no superior a los seis (6) meses de la vigencia de la presente ley los proyectos de ley sobre un Código de Régimen Departamental, un Código de Régimen Distrital, un Código de Régimen de Área Metropolitana y un Código de Régimen Municipal que integre la legislación vigente sobre la materia […]”.

(Negrillas fuera del texto). Como desarrollo de este mandato, mediante la Ley Orgánica 1625 de 2013, el Congreso expidió el régimen político, administrativo y fiscal actualmente aplicable a las áreas metropolitanas[2], como expresión de la autonomía prevista y reconocida en la Constitución. En cuanto a la constitución, el artículo 8º señaló lo siguiente: “Artículo 8°.

Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas: a) Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana; b) Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo: Los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación; c) El proyecto se entregará a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa Entidad realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a convocar la consulta popular.

La Registraduría Nacional del Estado Civil proveerá los medios necesarios para la organización de la consulta popular; d) La fecha para realizar la consulta popular en ningún caso será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que se haya decretado la convocatoria y sea publicada en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En este lapso deberá difundir periódicamente el llamamiento a consulta popular a través de los medios masivos de comunicación que tengan mayor impacto en los municipios interesados; e) Modificado por el art. 2, la Ley Orgánica 1993 de 2019. <El nuevo texto es el siguiente> Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos el cinco (5) por ciento de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes. f) Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario; g) Previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. […]”.

A diferencia de lo expuesto por los actores, la constitución del área metropolitana está regulada por la Ley 1625 de 2013 que estableció el procedimiento mediante el cual puede hacerse la convocatoria y llevarse a cabo la consulta popular para tales efectos, como lo señaló el artículo 319 de la Constitución al asignar la expedición de esta normatividad al legislador orgánico.

Por su carácter especial y por la naturaleza jurídica fijada por la Constitución, la ley orgánica que regula particularmente la consulta popular para las áreas metropolitanas prevalece en su aplicación sobre las normas estatutarias que desarrollan esta herramienta democrática para otros fines en el mismo orden territorial. Establecido que la norma aplicable es la Ley Orgánica 1625 de 2013, advierte la Sala que la consulta popular para la constitución del área metropolitana del oriente antioqueño fue convocada por la Registraduría Nacional para el 15 de diciembre de 2019.

En el alegato final, la apoderada del organismo demandado precisó que fue suspendida mediante Resolución 20287 de diciembre 2 de 2019, es decir 13 días antes de la fecha prevista para su realización, debido a la falta de recursos económicos. Al expedir ese nuevo acto, el registrador nacional sostuvo lo siguiente: “[…] la Registraduría Nacional […] mediante comunicaciones GAF – 254 del dieciocho (18) de septiembre y GAF – 296 del 13 (trece) de noviembre de 2019, solicitó al Ministerio de Hacienda […] la incorporación de los recursos necesarios.

Que, mediante la comunicación con radicado No. 2-2019-046130 del diecinueve (19) de noviembre de 2019, la Directora Genera del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (E), informa que con fundamento en lo prescrito por el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 y 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, corresponde a la autoridad Nacional -Presidente de la República- o Territorial -Gobernador o Alcalde- encargada de expedir el decreto de convocatoria a la consulta popular contar con el certificado de disponibilidad presupuestal y el Registro Presupuestal para atender los gastos de evento popular, de lo cual se deduce la negativa de la asignación de los recursos adicionales a la Registraduría […].

Que, teniendo en cuenta la respuesta del Ministerio de Hacienda […] y el escrito con radicado 2019030791808 de fecha veintiséis (26) de noviembre de 2019 suscrito por el Gobernador de Antioquia, referente a la comunicación de la Registraduría […] sobre la imposibilidad de la realización de la consulta popular por no contar con el presupuesto para tal fin, mediante oficio GAF – 304 del veintisiete (27) de noviembre de 2019, la Entidad reiteró al Ministerio de Hacienda […] la solicitud de recursos adicionales para adelantar el mecanismo de participación ciudadana, en tanto que se trata de una consulta popular de carácter especial […] que difieren en varios aspectos de la normatividad aplicable para las consultas populares generales que reglamentan las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015.

Que, no obstante que las actuaciones adelantadas por la Registraduría se han enmarcado estrictamente dentro de una positiva descripción normativa, la Entidad se encuentra en imposibilidad de cumplir con su misión, por no contar con el presupuesto para adelantar la votación de la Consulta Popular […]”, razón por la suspendió la convocatoria hecha a los ciudadanos de los 13 municipios del oriente antioqueño. (Negrillas fuera del texto) Al regular el régimen para las áreas metropolitanas, la Ley 1625 de 2013, en el artículo 8º, literal d), dispuso lo siguiente: “Artículo 8º.

Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de área metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas: […] d) La fecha para realizar la consulta popular en ningún caso será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que se haya decretado la convocatoria y sea publicada en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil […]”.

(Negrillas fuera del texto). Es claro que como consecuencia de la suspensión dispuesta por la Resolución 20287 de diciembre 2 de 2019, la consulta popular no fue realizada en la fecha establecida, tampoco dentro de los 3 meses siguientes e incluso no podrá llevarse a cabo, en la medida en que ya transcurrieron 5 meses desde la fecha en que fue hecha la convocatoria y la publicación por parte de la Registraduría Nacional.

Estas circunstancias permiten concluir que la Resolución 11297 de 2019 ya no produce efectos jurídicos, no los produjo durante los lapsos señalados en el artículo 8º de a Ley 1625 de 2013, ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular. En tales condiciones, la Sala advierte que respecto del acto acusado operó la carencia actual de objeto por sustracción de materia, por lo cual será declarada.

Al margen de lo anterior, serán reconocidas personerías según los poderes allegados a la actuación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declárase la carencia actual de objeto, por sustracción de materia, respecto del acto demandado.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

TERCERO: Reconócese personería a la Dra. Zully Tatiana Zuluaga Marín para actuar como apoderada del municipio de El Peñol y a la Dra. Marcela Tamayo Arango para actuar como apoderada del municipio de El Carmen de Viboral en los términos de los poderes allegados al expediente digital.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Aclara voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Aclara voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en htpp://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – El acto demandado es de trámite no susceptible de control ante la jurisdicción [M]i aclaración de voto se dirige a exponer las razones por las cuales considero que el acto demandado es un acto de trámite no susceptible de control por esta jurisdicción. Esta Sección ha sido pacifica en señalar que los actos de trámite son aquellos que impulsan la actuación procesal, pero que pueden tornarse en definitivos cuando ponen fin a la actuación administrativa, en cuyo caso son pasibles de control de legalidad.

(…). La decisión frente a la cual aclaro mi voto estudia la nulidad de la convocatoria a una consulta popular para conformar un área metropolitana, de conformidad con lo señalado en la Ley 1625 de 2013. Este acto no cumple con la característica principal señalada en la jurisprudencia anotada de convertirse en definitivo, puesto que no pone fin a la actuación administrativa, al contrario, es un acto preparatorio para la constitución del área metropolitana y de ninguna manera se convierte en un acto definitivo pasible de control jurisdiccional.

Por ende, considero no puede ser objeto de pronunciamiento por esta jurisdicción, puesto que la posición de esta sala electoral ha sido pacifica en señalar que estos actos de trámite solo pueden ser estudiados en la medida en que contengan decisiones que los hagan definitivos y este no es el caso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos de trámite y que pueden tornarse en definitivos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 7 de febrero de 2013, radicación 11001-03-28-000-2010-00031- 00, y, sentencia de 23 de octubre de 2013, radicación 11001-03-28-000-2012- 00032-00.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA ACLARACIÓN DE VOTO DE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00046-00 Actor: JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO Y OTROS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: NULIDAD ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto las razones por las cuales aclaro mi voto respecto de la providencia de 10 de septiembre de 2020, en la cual se declaró la carencia actual de objeto, por sustracción de materia, respecto de la Resolución 11297 del 12 de septiembre de 2019 expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil “[…] Por la cual se convoca a los ciudadanos de los Municipios de El Santuario, El Retiro, La Ceja, Rionegro, El Carmen de Viboral, San Vicente, Guarne, Concepción, Granada, El Peñol, Guatapé, San Rafael y Abejorral a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño”, no es un acto susceptible de control por la jurisdicción contencioso administrativa.

De entrada, manifiesto que acompañé la decisión, empero, mi aclaración de voto se dirige a exponer las razones por las cuales considero que el acto demandado es un acto de trámite no susceptible de control por esta jurisdicción. Esta Sección ha sido pacifica en señalar que los actos de trámite son aquellos que impulsan la actuación procesal, pero que pueden tornarse en definitivos cuando ponen fin a la actuación administrativa, en cuyo caso son pasibles de control de legalidad, así lo señaló en sentencia de 7 de febrero de 2013, dentro del radicado No. 11001-03-28-000-2010-00031-00, en el que se estudió la solicitud de simple nulidad de la Resolución 01 de 2009 expedida por el Consejo Nacional Electoral por medio de la cual: “La Sala de Conjueces del Consejo Nacional Electoral entra a decidir lo que en derecho corresponda en relación con la validez del proceso de recolección de firmas adelantado en desarrollo de la iniciativa legislativa que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política, y sobre la viabilidad de formular o no, cargos por la violación de topes electorales con ocasión de la financiación del proceso […]”.: “un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta”.

Sólo en este caso tales actos serían enjuiciables” De igual forma en la sentencia de 23 de octubre de 2013, dentro del radicado No. 11001-03-28-000-2012-00032-00, contra el acto que convocó la elección de gobernador del Valle del Cauca reiteró la posición e indicó que en aquellos eventos en que lo dispuesto mediante un acto de trámite implique, en la práctica, una decisión definitiva, como es la imposibilidad de continuar con la actuación administrativa se asimila a un acto definitivo y es objeto de control de legalidad: “En todo caso, la ley no desconoce la situación que se presenta cuando un acto de trámite, por razón de sus efectos, se asimila a uno definitivo.

Ciertamente, en aquellos eventos en que lo dispuesto mediante el acto de trámite implica, en la práctica, la imposibilidad de continuar con la actuación administrativa, la norma del inciso final del artículo 50 que se comenta asimila esa decisión a un acto definitivo, por cuanto entiende que, en virtud de ella se puso fin a la actuación adelantada.

Otra hipótesis regulada de modo expreso por el legislador es la que se presenta cuando ciertas irregularidades en los actos de trámite logran incidir de manera sustancial en la validez del acto definitivo. Ciertamente, en este caso el control jurisdiccional de los actos de trámite resulta procedente, aunque de un modo indirecto, pues será necesario demandar la nulidad del acto definitivo para, por esa vía, plantear la expedición irregular de este último, por cuenta del vicio del acto previo (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo).

Precisado lo anterior, es del caso indicar que es claro que bajo determinadas circunstancias excepcionales es posible que los efectos de un acto de trámite, como ocurre con el decreto demandado que convocó a elecciones en el departamento del Valle del Cauca, logren desbordar la finalidad de mero procedimiento que faculta a su expedición, al punto que, sin perder su condición de acto de trámite respecto de la actuación administrativa a la cual dicen dar impulso, implique además, de manera simultánea e inseparable, la adopción de una decisión definitiva frente a un asunto sustancial diferente[3].

En otras palabras, puede suceder que una decisión de la administración que, desde el punto de vista formal, sólo está llamada a producir el impulso de una determinada actuación administrativa, además de ello, logre producir efectos sustanciales definitivos respecto de otra actuación o proceso de la administración. Esto es lo que ocurre en el caso del movimiento demandante, con el acto de trámite que convoca a elecciones para el cargo de Gobernador en el Valle del Cauca.

Pese a que el definitivo es aquel que declaró elegido al nuevo gobernador, lo cierto es que el que materializó la afectación de los derechos políticos hoy reclamados por la colectividad fue el primero, al haber sido aquel el que calificó como absoluta la falta, situación que trajo como consecuencia la separación del movimiento respecto del control político en el referido departamento.

En igual sentido se pronunció esta sección el 26 de noviembre de 2019, dentro del radicado No. 11001032800020180061400, contra el acto que convocó a elecciones atípicas en el municipio de Riohacha: El acto mediante el cual se encargó como alcalde el Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, departamento de la Guajira, a la señora Alexa Yamina Heríquez Lúquez constituye un acto de nombramiento conforme a lo señalado por la jurisprudencia electoral, pues el cargo que ocupa de manera transitoria se encuentra vacante de forma definitiva por la falta absoluta del mandatario elegido popularmente.

(…) En conclusión, el acto enjuiciado produce efectos definitivos como lo es la convocatoria a elecciones atípicas como consecuencia de la vacancia absoluta del cargo de alcalde del Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha situación que permite colegir su naturaleza definitiva frente a esta decisión (…) Conforme con las normas sustantivas que rigen los actos administrativos de contenido electoral, así como la jurisprudencia la Sección Quinta, se tiene que el acto enjuiciado aun cuando en su formación es un acto de trámite al contener decisiones de carácter definitivo, se torna en una decisión que es pasible de ser enjuiciada de manera directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) “ La decisión frente a la cual aclaro mi voto estudia la nulidad de la convocatoria a una consulta popular para conformar un área metropolitana, de conformidad con lo señalado en la Ley 1625 de 2013.

Este acto no cumple con la característica principal señalada en la jurisprudencia anotada de convertirse en definitivo, puesto que no pone fin a la actuación administrativa, al contrario, es un acto preparatorio para la constitución del área metropolitana y de ninguna manera se convierte en un acto definitivo pasible de control jurisdiccional.

Cordialmente, LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ÁREA METROPOLITANA – El acto que convoca a la consulta popular es preparatorio y en consecuencia no es pasible de control judicial / CARENCIA DE OBJETO – Ha podido resolverse desde la audiencia inicial y no esperar hasta la sentencia El objeto de mi aclaración es frente a la procedibilidad del control judicial del acto de convocatoria a elecciones para constituir un área metropolitana.

(…). Las áreas metropolitanas, como entidades administrativas conformadas por la unión de dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características señaladas en la ley, tienen su desarrollo en una disposición de naturaleza orgánica que señala la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.

(…). A su vez, la Ley 1625 de 2013 (…) es la norma especial, de naturaleza orgánica que regula en su integridad todo lo relativo a estas entidades administrativas, la cual dispuso en el artículo 8 los (…) requisitos para su constitución. (…). Como se puede apreciar, la anterior disposición no contempló la consulta a las corporaciones públicas de elección popular, ni el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se somete a consulta popular en el proceso de conformación de áreas metropolitanas, como si se estableció en las demás consultas como mecanismos de participación ciudadana, regulados en la Ley Estatutaria 1757 de 2015.

(…). [E]l acto de la Registraduría Nacional del Estado Civil que convoca a la consulta popular, es un acto preparatorio de carácter imprescindible y necesario para adoptar la decisión de fondo que culmina con la constitución del área metropolitana, mediante la protocolización del respectivo instrumento en la notaría primera de cada municipio, en caso de aprobarse, con el resultado positivo de la ciudadanía o finalizaría con una no constitución, si el voto negativo de la ciudadanía constituye la mayoría. En consecuencia, al ser un acto preparatorio la resolución demandada, no es pasible de control judicial, a través del medio de control de nulidad simple o de nulidad electoral, como ha sido la línea jurisprudencial de la Corporación. En razón de ello, considero que por ser la Resolución 11297 del 12 de septiembre de 2019 una convocatoria para una consulta popular en el proceso de conformación de un área metropolitana, es un acto de carácter preparatorio y, se debió proceder conforme lo indica el art. 169.3 de la Ley 1437 de 2011, por no ser susceptible de control judicial de manera autónoma.

No obstante lo anterior, (…) se ha establecido como sub regla que, en este tipo de actos, cuando se pone fin a una actuación que hagan imposible continuarla, adquieren el carácter de definitivos, o también pueden desbordar la finalidad de mero procedimiento, al punto que, sin perder su condición a la cual le dan impulso, implica de manera simultánea la adopción de una decisión definitiva.

Finalmente, es pertinente mencionar que, sobre la carencia de objeto, la Sala unificó su postura en cuanto a: “i) Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial debe considerar terminar el proceso en su etapa inicial. (…). Por lo tanto, la carencia de objeto en el presente caso se pudo resolver en la audiencia inicial y no esperar a llegar a la sentencia para su declaración. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los requisitos que se deben verificar para la conformación de áreas metropolitanas, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-072 del 4 febrero de 2014.

Respecto a los actos preparatorios y que no son susceptibles de control judicial, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 12 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 11001-03- 28-000-2019-00057-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 26 de noviembre de 2018, M.P. Rocío Araujo Oñate, radicación 11001-03-28-000-2018-00614-00.

Acerca de actos de trámite que se tornan definitivos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de marzo de 2011, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, radicación 11001-03-28-000-2009-00021-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de octubre de 2013, M.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 11001-03-28-000-2012-00032- 00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 26 de noviembre de 2018, M.P. Rocío Araujo Oñate, radicación 11001-03-28-000-2018- 00614-00. En cuanto a la carencia de objeto, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2018, M.P. Rocío Araujo Oñate, radicación 47001-23-33-000-2017-00191-02.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 319 / LEY 1625 DE 2013 – ARTÍCULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA ACLARACIÓN DE VOTO DE ROCÍO ARAUJO OÑATE Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00046-00 Actor: JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO Y OTROS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: NULIDAD SIMPLE.

Áreas Metropolitanas – requisitos para su conformación 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[4] y con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la Sala, procedo a aclarar mi voto frente a la providencia del 10 septiembre de 2020, en la que se declaró la carencia actual de objeto por sustracción de materia, respecto de la demanda de simple nulidad contra la Resolución 11297 del 12 de septiembre de 2019, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, en ejercicio de sus funciones “[…] Por la cual se convoca a los ciudadanos de los Municipios de El Santuario, El Retiro, La Ceja, Rionegro, El Carmen de Viboral, San Vicente, Guarne, Concepción, Granada, El Peñol, Guatapé, San Rafael y Abejorral a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño”. 2.

El objeto de mi aclaración es frente a la procedibilidad del control judicial del acto de convocatoria a elecciones para constituir un área metropolitana, como lo pasaré a explicar a continuación. 3. Las áreas metropolitanas, como entidades administrativas conformadas por la unión de dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características señaladas en la ley, tienen su desarrollo en una disposición de naturaleza orgánica que señala la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios, tal y como lo dispone el artículo 319 de la Constitución Política. 4.

A su vez, la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”, es la norma especial, de naturaleza orgánica que regula en su integridad todo lo relativo a estas entidades administrativas, la cual dispuso en el artículo 8 los siguientes requisitos para su constitución: “a) Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana; b) Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo: Los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación; c) El proyecto se entregará a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa Entidad realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a convocar la consulta popular.

En este lapso deberá difundir periódicamente el llamamiento a consulta popular a través de los medios masivos de comunicación que tengan mayor impacto en los municipios interesados; e) <Literal modificado por el artículo 1 de Ley 1993 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos el cinco (5) por ciento de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes. f) Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario; g) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> Previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios.” 5.

Como se puede apreciar, la anterior disposición no contempló la consulta a las corporaciones públicas de elección popular, ni el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se somete a consulta popular en el proceso de conformación de áreas metropolitanas, como si se estableció en las demás consultas como mecanismos de participación ciudadana, regulados en la Ley Estatutaria 1757 de 2015.

Adicionalmente, la Corte Constitucional en la sentencia C- 072 del 4 febrero de 2014, se pronunció indicando que los únicos requisitos que debe verificar y certificar la Registraduría Nacional del Estado Civil son el a) y el b) de disposición anteriormente citada, así: /…/(i) Se debe entender que cuando el literal c) expresamente dispone que el proyecto de constitución del área metropolitana se entregue a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), es decir la verificación de la iniciativa y la verificación del contenido del proyecto, y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, proceda a convocar la consulta popular; -ante la consagración textual de esto en el aludido literal c) se insiste- entonces no puede asumirse que existe algún requisito adicional para que se elabore el proyecto de constitución del Área Metropolitana ni para que se convoque la consulta popular, por lo cual del resultado de la última dependerá en definitiva la conformación del ente administrativo territorial.

Por ello, el concepto regulado en el literal g) no podría entenderse, justamente, como un requisito adicional para que se elabore el proyecto en cuestión y la Registraduría lo verifique y proceda a convocar la respectiva consulta popular. (Subrayado fuera de texto). 6. Siendo diáfano el procedimiento de constitución de un área metropolitana y la interpretación que del mismo ha realizado la Corte Constitucional, fundamentada en la norma especial que regula de manera íntegra el tema, el acto de la Registraduría Nacional del Estado Civil que convoca a la consulta popular, es un acto preparatorio de carácter imprescindible y necesario para adoptar la decisión de fondo que culmina con la constitución del área metropolitana[5], mediante la protocolización del respectivo instrumento en la notaría primera de cada municipio, en caso de aprobarse, con el resultado positivo de la ciudadanía o finalizaría con una no constitución, si el voto negativo de la ciudadanía constituye la mayoría. 7.

En consecuencia, al ser un acto preparatorio la resolución demandada, no es pasible de control judicial, a través del medio de control de nulidad simple o de nulidad electoral, como ha sido la línea jurisprudencial de la Corporación[6]. 8. En razón de ello, considero que por ser la Resolución 11297 del 12 de septiembre de 2019 una convocatoria para una consulta popular en el proceso de conformación de un área metropolitana, es un acto de carácter preparatorio y, se debió proceder conforme lo indica el art. 169.3 de la Ley 1437 de 2011, por no ser susceptible de control judicial de manera autónoma. 9.

No obstante lo anterior, no se puede establecer como regla general que el acto que convoca a un proceso electoral siendo un acto preparatorio no es pasible de control judicial, pues en las decisiones anteriormente reseñadas se ha establecido como sub regla que, en este tipo de actos, cuando se pone fin a una actuación que hagan imposible continuarla, adquieren el carácter de definitivos[7], o también pueden desbordar la finalidad de mero procedimiento, al punto que, sin perder su condición a la cual le dan impulso, implica de manera simultánea la adopción de una decisión definitiva[8].

En suma, cuando un acto se califica como de trámite o preparatorio en su formación, pero contiene decisiones de carácter definitivo, se torna en una decisión que es pasible de ser enjuiciada de manera directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9]. 10. Finalmente, es pertinente mencionar que, sobre la carencia de objeto, la Sala unificó[10] su postura en cuanto a: “i) Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial debe considerar terminar el proceso en su etapa inicial, ya sea saneándolo o siguiendo las reglas de las excepciones previas previstas en el artículo 180.6 incisos 3 y 4 y no esperar a dictar una sentencia inhibitoria. ii) Si el acto acusado produjo efectos, el juez contencioso administrativo mantiene su competencia para conocer de la legalidad y decidir si se desvirtúa o no la presunción de legalidad que sirvió de sustento para producir los efectos jurídicos que se dieron cuando el acto tuvo eficacia, estudio que corresponde hacerlo en la sentencia”.

Por lo tanto, la carencia de objeto en el presente caso se pudo resolver en la audiencia inicial y no esperar a llegar a la sentencia para su declaración. En los anteriores términos, dejo expuesta mi aclaración de voto. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ÁREA METROPOLITANA – El acto que convoca a la consulta popular es preparatorio y en consecuencia no es pasible de control judicial / CARENCIA DE OBJETO – Debió proferirse un fallo inhibitorio dado que el acto no es pasible de enjuiciamiento Con el respeto que merece el Honorable Magistrado Ponente, (…) me permito aclarar la decisión adoptada en el presente fallo en relación con: i) el carácter preparatorio y, por tanto, no enjuiciable de la Resolución No. 11297 de 12 septiembre de 2019 y ii) la carencia actual de objeto por sustracción de materia, en tanto afecta la eficacia de los actos administrativos, más no a su validez.

(…). A partir del esquema anterior, es evidente que el acto acusado se inscribe dentro de la fase preparatoria a cargo de la autoridad electoral, que consiste en la verificación de los requisitos consagrados en los literales a), b) y g) ejusdem y convocatoria a consulta popular. En ese orden, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección en materia de designaciones y mecanismos de participación ciudadana, la naturaleza del acto de convocatoria es preparatoria dentro del procedimiento administrativo previsto para la conformación de un Área Metropolitana, comoquiera que su propósito consiste en dar impulso a la actuación administrativa y, a su vez, posibilitar la culminación del mismo, con la consulta popular que debe surtirse para la creación de esta entidad administrativa.

(…). Así las cosas, (…) las irregularidades y vicios que el demandante atribuye a la Resolución No. 11297 de 12 septiembre de 2019, (…) no puede ventilarse ante esta jurisdicción de forma autónoma sino a través del control judicial del acto definitivo una vez este se produzca. (…). De otra parte, al decidir este asunto la sala resolvió «Declárase la carencia actual de objeto, por sustracción de materia, respecto del acto demandado».

(…). Al respecto estimo que esta solución del caso, no consulta la distinción teórica entre “existencia”, “validez” y “eficacia” del acto administrativo. En efecto, conviene recordar que en la teoría del acto administrativo la doctrina y jurisprudencia precisan los requisitos de: i) existencia, como los supuestos que deben concurrir para que se produzca su nacimiento a la vida jurídica; ii) validez, entendidos como las condiciones genéricas y específicas que debe satisfacer para estar conforme a derecho; y iii) eficacia, referidos a las exigencias para que despliegue sus efectos jurídicos.

A partir de esta distinción del fenómeno jurídico denominado “acto administrativo”, a pesar de guardar una relación entre sí, cada una de estas categorías no puede confundirse, pues, justamente, tienen que ver con el alcance del control judicial y su delimitación. (…). En consecuencia, la derogatoria, modificación, subrogación o falta de vigencia de un acto administrativo, no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad, bajo la «declaratoria de carencia actual de objeto por sustracción de materia», que es una figura propia de los juicios de tutela, donde no se hace un control de validez de los actos administrativos, sino un análisis de los hechos u omisiones de la autoridad, respecto de la violación de un derecho fundamental del cual es titular una persona, cuando la causa se ubica en esa manifestación de voluntad.

En esa medida, la perspectiva de estudio, debió ser distinta, esto es, si estamos ante un acto administrativo de trámite o preparatorio, lo que enseña las reglas procesales, es que si no se advirtió ab initio del proceso, ni en la etapa de saneamiento del litigio, lo propio es haber dictado un fallo inhibitorio, habida cuenta que el acto materialmente no es pasible de enjuiciamiento, por no contener una decisión definitiva.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos preparatorios y que no pueden demandarse de forma autónoma sino a través del control judicial del acto definitivo, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 22 de octubre de 2019, radicación 11001-03- 25-000-2019-00507-00; auto del 18 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-28-000- 2019-00059-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

En cuanto a los requisitos de existencia, validez y eficacia de los actos administrativos, consultar, entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de agosto de 2019, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 25000-23-24-000-2012-00307-00; Sección Tercera, Subsección C., sentencia del 8 de agosto de 2012, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 54001-23-31-000-1999-0111-01.

Acerca del control judicial del acto administrativo desde su nacimiento, aún sin haber sido notificado, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de octubre de 2017, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación 76001-23-31-000-2011-01520-01; Sección Primera, sentencia del 12 de julio de 2018, M.P. Oswaldo Giraldo López, radicación 11001-03-24-000-2012-00073-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 129 / LEY 1625 DE 2013 – ARTÍCULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA ACLARACIÓN DE VOTO DE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00046-00 Actor: JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO Y OTROS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: NULIDAD Con el respeto que merece el Honorable Magistrado Ponente, en virtud del artículo 129 de la ley 1437 de 2011, me permito aclarar la decisión adoptada en el presente fallo en relación con: i) el carácter preparatorio y, por tanto, no enjuiciable de la Resolución No. 11297 de 12 septiembre de 2019 y ii) la carencia actual de objeto por sustracción de materia, en tanto afecta la eficacia de los actos administrativos, más no a su validez.

Al respecto, impera señalar que la Resolución No. 11297 de 12 septiembre de 2019, por medio de la cual, el CNE convocó a la consulta popular para la aprobación del proyecto de creación del Área Metropolitana del Oriente Antioqueño, fue expedida en el marco del procedimiento administrativo establecido en el artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, estatuto orgánico que contiene el régimen de las Áreas Metropolitanas, bajo una estructura de seis etapas o fases, que se articulan como un todo para materializar la voluntad de la administración, a saber: i) iniciativa gubernamental, corporativa o popular ii) elaboración del proyecto de constitución; iii) concepto previo de la Comisión Especial de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado y la Cámara; iv) verificación de requisitos y convocatoria a consulta popular; v) realización de la consulta y aprobación del proyecto por la ciudadanía; y vi) protocolización del proyecto aprobado mediante consulta popular ante la Notaria Primera del municipio núcleo, por parte de las autoridades territoriales que la conforman, la cual constituye el acto administrativo constitutivo del área metropolitana.

A partir del esquema anterior, es evidente que el acto acusado se inscribe dentro de la fase preparatoria a cargo de la autoridad electoral, que consiste en la verificación de los requisitos consagrados en los literales a)[11], b)[12] y g)[13] ejusdem y convocatoria a consulta popular. En ese orden, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección en materia de designaciones[14] y mecanismos de participación ciudadana5[15], la naturaleza del acto de convocatoria es preparatoria dentro del procedimiento administrativo previsto para la conformación de un Área Metropolitana, comoquiera que su propósito consiste en dar impulso a la actuación administrativa y, a su vez, posibilitar la culminación del mismo, con la consulta popular que debe surtirse para la creación de esta entidad administrativa.

Así, el trámite termina con la expedición del acto administrativo general constitutivo del área metropolitana, que debe protocolizarse ante Notaria, el cual es de carácter definitivo y de obligatorio cumplimiento, según las voces del parágrafo 4o. de la referida norma[16]. Así las cosas, como lo ha venido sosteniendo esta Sección[17], las irregularidades y vicios que el demandante atribuye a la Resolución No. 11297 de 12 septiembre de 2019, por medio de la cual, el CNE convocó a la consulta popular en relación con la fecha para su realización, no puede ventilarse ante esta jurisdicción de forma autónoma sino a través del control judicial del acto definitivo una vez este se produzca, por lo que la Sala debió declararse inhibida para fallar este asunto, en tanto, el acto administrativo acusado no es susceptible de control jurisdiccional.

De otra parte, al decidir este asunto la sala resolvió «Declárase la carencia actual de objeto, por sustracción de materia, respecto del acto demandado», como excepción de mérito, fundada en que «(…) la Resolución 11297 de 2019 ya no produce efectos jurídicos, no los produjo durante los lapsos señalados en el artículo 8º de a Ley 1625 de 2013, ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular», teniendo como precedente la providencia de unificación del 14 de mayo de 2018[18].

Al respecto estimo que esta solución del caso, no consulta la distinción teórica entre “existencia”, “validez” y “eficacia” del acto administrativo. En efecto, conviene recordar que en la teoría del acto administrativo la doctrina[19] y jurisprudencia[20] precisan los requisitos de: i) existencia, como los supuestos que deben concurrir para que se produzca su nacimiento a la vida jurídica; ii) validez, entendidos como las condiciones genéricas y específicas que debe satisfacer para estar conforme a derecho; y iii) eficacia, referidos a las exigencias para que despliegue sus efectos jurídicos.

Por ejemplo, cuando se haya dictado un acto válido pero que no se ha notificado, el mismo no puede surtir sus efectos; no es eficaz pero es válido. A la vez, el acto puede ser inválido por no estar acorde con el ordenamiento jurídico, pero puede producir efectos mientras no sea formalmente declarado nulo por la autoridad competente para ello[21].

En este orden, el juicio de legalidad se desarrolla sobre las etapas de preparación y expedición del acto, esto es, sobre el trámite surtido desde la etapa de preparación de la voluntad administrativa hasta su concreción contenida en el acto mismo, con la finalidad de asegurar su sometimiento al ordenamiento jurídico, mientras que su eficacia viene dada por situaciones posteriores a su nacimiento, razón por la cual, esta corporación ha admitido, por ejemplo[22], su control judicial desde su expedición, aun sin haber sido notificado.

“Sobre este aspecto, vale la pena señalar que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo produce efectos desde que el acto administrativo nació a la vida jurídica, por esta razón, aunque se hubiera derogado, perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado.

Como lo ha considerado la Jurisprudencia, no se puede confundir la validez de una norma jurídica con su vigencia[23]. (Subrayado fuera del original) En consecuencia, la derogatoria, modificación, subrogación o falta de vigencia de un acto administrativo, no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad, bajo la «declaratoria de carencia actual de objeto por sustracción de materia», que es una figura propia de los juicios de tutela, donde no se hace un control de validez de los actos administrativos, sino un análisis de los hechos u omisiones de la autoridad, respecto de la violación de un derecho fundamental del cual es titular una persona, cuando la causa se ubica en esa manifestación de voluntad.

Dejo en estos términos consignados los motivos de mi aclaración de voto. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020) ----------------------- [1] El texto de la consulta era el siguiente: ¿Está usted de acuerdo con la conformación del Área Metropolitana del Oriente Antioqueño, que estaría conformada por los municipios de Abejorral, San Rafael, Guatapé, El Peñol, Concepción, Granada, San Vicente Ferrer, El Santuario, La Ceja del Tambo, El Carmen de Viboral, Guarne y Rionegro?. [2] Esta norma derogó la Ley 128 de 1994 que era la anterior ley orgánica de las áreas metropolitanas. [3] Consejo de Estado, Sección Quinta.

C.P: Darío Quiñones Pinilla. 27 de julio de 2006. Radicación número: 11001-03-28-000-2006-00001-00(3913). Actor: Miguel Hernando González Rodríguez. Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. [4] “Artículo 129. Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho”. [5] Sobre la distinción entre actos preparatorios y actos de trámite y la naturaleza de acto preparatorio que tiene la convocatoria, los magistrados Rocío Araujo Oñate y Alberto Yepes Barreiro, presentaron aclaración de voto en la providencia: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 5 mayo de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 76000-23-33-004-2016-00163-01, en los siguientes términos: “Con el acostumbrado respeto por las providencias de esta Sección, nos permitimos señalar que aunque compartimos plenamente el sentido de la decisión adoptada en el auto de la referencia, esto es, la de confirmar el auto del 3 de marzo de 2016 a través del cual el Tribunal Administrativo del Valle rechazó la demanda respecto a la pretensión de nulidad de la convocatoria del concurso de méritos para proveer el cargo de contralor municipal, consideramos oportuno precisar que los actos de trámite y los preparatorio no constituyen conceptos sinónimos que puedan utilizarse indistintamente.

Para el efecto es oportuno recordar que en la decisión que hoy es objeto de aclaración se afirma que una convocatoria es “un acto de trámite, que hace parte de una etapa que permite continuar con el procedimiento, el cual culmina con la efectiva designación que hace la correspondiente entidad territorial.” (Subrayas en original) Sin embargo, según nuestro criterio, esta afirmación desconoce que la Sección en un pronunciamiento reciente señaló que aunque tanto los actos de trámite como los preparatorios son previos e instrumentales para la decisión que se tome de fondo, aquellos tienen diferencias sutiles que impiden equipararlos entre sí. Al respecto se afirmó: <<Los actos de trámite son los que se “encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas”[6].

Es por tanto que “no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo”[7]. Si los de trámite son los que meramente dan impulso a la actuación, los preparatorios, según la academia, son aquellos previos, pero necesarios, para adoptar una decisión de fondo. >>[8] [9] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 12 de noviembre de 2019. Radicación 11001-03-28-000-2019-00057-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rechaza demanda contra la Resolución 097 de 30 octubre de 2019, que establece el cronograma de la convocatoria adelantada por el Congreso de la República para proveer la vacancia definitiva en el Consejo Nacional Electoral.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 26 de noviembre de 2018. Radicación 11001-03-28-000- 2018-00614-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. Demanda contra el Decreto 1881 de 5 de octubre de 2018, por medio del cual el Presidente de la República “…designa un alcalde encargado del Distrito Especial Turístico y Cultural de Riohacha, departamento de la Guajira, se convoca a elecciones para elegir alcalde y se dictan disposiciones para garantizar el normal desarrollo de las mismas” “se tiene que el acto enjuiciado aun cuando en su formación es un acto de trámite, al contener decisiones de carácter definitivo, se torna en una decisión que es pasible de ser enjuiciada de manera directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 4 de octubre de 2018. Radicación 11001-03-28-000-2018-00134-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. Resolución No. 007 del 19 de julio de 2018 por medio de la cual se efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior que adelante la convocatoria para elegir contralor general de la República para el período 2018 – 2022”, se rechaza la demanda por tratarse de un acto de mero trámite.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 25 de marzo de 2014. Radicación 11001- 03-28-000-2014-00013-00. M.P. Susana Buitrago Valencia. Se demanda la “Resolución 13806 de diciembre 17 de 2013, expedida por la Gerente de Talento Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil”, que confirma la Resolución 1019 del 31 de julio de 2013 de los Registradores Distritales del Estado Civil, que aprueba la solicitud de convocatoria a votaciones para la revocatoria del mandato del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá, por cumplirse con los requisitos para ello.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de octubre de 2013. Radicación 11001-03-28-000-2012-00032-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Se demandó el decreto que convocó a elecciones en el Departamento del Valle del Cauca. “bajo determinadas circunstancias excepcionales es posible que los efectos de un acto de trámite, como ocurre con el decreto demandado que convocó a elecciones en el departamento del Valle del Cauca, logren desbordar la finalidad de mero procedimiento que faculta a su expedición, al punto que, sin perder su condición de acto de trámite respecto de la actuación administrativa a la cual dicen dar impulso, implique además, de manera simultánea e inseparable, la adopción de una decisión definitiva frente a un asunto sustancial diferente.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de marzo de 2011. Radicación 44001-23-31-000-2009-00096-01. M.P. Susana Buitrago Valencia. Se demandó el Acuerdo 003 del 11 de marzo de 2009 del Consejo Superior de la Universidad de la Guajira “por el cual se convoca a elección para la selección de la terna a Rector de la Universidad de la Guajira para el periodo estatutario 2009 – 2013”, se dijo “lo que si riñe con el contencioso electoral y con la jurisprudencia de la Sala, es pretender una declaratoria expresa de nulidad del acto que abrió la convocatoria pues claramente se trata de un acto que es de trámite y que no contiene la elección o la designación”.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de marzo de 2011. Radicación 11001-03-28-000- 2009-00021-00. M.P. María Nohemí Hernández Pinzón. Resolución No. 2740 del 11 de mayo de 2009, ya que mediante la misma el Registrador adoptó la decisión de rechazar a los 54 aspirantes que allí se mencionan, con lo que sin duda cesó para ellos la posibilidad de continuar en el proceso de selección relacionado con la Convocatoria No. 003 de 2008. [10] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de marzo de 2011. Radicación 11001-03-28-000-2009-00021-00. M.P. María Nohemí Hernández Pinzón [11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de octubre de 2013. Radicación 11001-03-28-000-2012-00032-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. [12] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 26 de noviembre de 2018. Radicación 11001-03-28-000-2018-00614-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. [13] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de mayo de 2018. Radicación 47001-23-33-000-2017-00191-02. M.P. Rocío Araujo Oñate. [14] a) Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana [15] b) Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo: Los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación [16] g) Previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. [17] Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 21 de febrero de 2019. Radicación No. 11001-03- 28-000-2018-00592-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto del 17 de agosto de 2018. Radicación No. 11001-03-28-000-2018-00087-00 y Auto del 5 de mayo de 2016. Radicación No. 76000-23-33- 004-2016-00163- 01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 3 de agosto de 2015.

Radicación No. 11001-02-28-000-2014-00128-00 y Sentencia del 16 de agosto de 2012. Radicación No. 2011-00129-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro [18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 25 de marzo de 2014. Radicación No.: 11001-03-28-000-2014- 00013-00, M.P. Susana Buitrago Valencia. [19]

PARÁGRAFO 4 o. El acto administrativo que constituya un Área Metropolitana se considerará norma general de carácter obligatorio a la que tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto anual de la respectiva entidad miembro. [20] Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 22 de octubre de 2019, Radicación No. 11001-03- 25-000-2019-00507-00.

Auto del 18 de diciembre de 2019, Radicación No. 11001-03-28-000- 2019-00059-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. [21] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018, Expediente No. 47001-23-33-000-2017-00191-02 [22] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas: España, 2014, pp 650 y ss.

JEZÈ, Gastón. Principios Generales del Derecho Administrativo. Editorial legis: Bogotá, 2007, pp. 31 y ss. DÍEZ, Manuel María El Acto Administrativo. Buenos Aires, 1956, pp.311 y ss. BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional: Bogotá, 2015, pp. 81 y ss. [23] Consejo de Estado. Sección Primera.

Sentencia del 15 de agosto de 2019, Expediente No. 25000-23-24-000-2012-00307-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 8 de agosto de 2012, Expediente No. 54001-23-31-000-1999-0111-01, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Corte Constitucional. Sentencia C-069 del 13 de febrero de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara y Sentencia T-152 del 12 de marzo de 2009, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [24] BREWER- CARÍAS.

Allan. Principios del procedimiento Administrativo en América Latina. Universidad del Rosario y Legis: Bogotá, 2002, p. 229. [25] Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de octubre de 2017, Expediente No. 76001-23-31-000-2011-01520-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Sección Primera. Sentencia del 12 de julio de 2018, Radicación No. 11001-03-24-000-2012-00073-00, M.P. Oswaldo Giraldo López.

Sentencia del 24 de septiembre de 2015, Radicación No. 05001-23-33-000-2014-00708-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala: «El examen de legalidad de los actos de la administración no recae sobre sus elementos de eficacia sino sobre los de validez. Así pues, aunque el acto administrativo no sea eficaz, es susceptible de control judicial a pesar de que no haya sido publicado o notificado por la autoridad correspondiente». [26] Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 27 de mayo de 2010, Expediente No. 52001-23-31-000-2003-00719-01, M.P. Carmen Teresa Ortíz de Rodríguez