ACCIÓN DE TUTELA / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / PANDEMIA / COVID-19 / ACCESO A LOS PROGRAMAS SOCIALES CREADOS PARA MITIGAR EL IMPACTO EN LA ECONOMÍA GENERADO POR LA PANDEMIA – Se deben agotar los procedimientos establecidos / PROGRAMAS SOCIALES DE AYUDAS ECONÓMICAS - No se acreditó solicitud previa a la administración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a accionante persigue la protección de sus derechos fundamentales alegados, toda vez que por la medida del aislamiento preventivo obligatorio decretada, tanto por el gobierno nacional como por el distrital, se le ha impedido trabajar y obtener sus fuentes de ingreso, y tampoco le han entregado ayudas para poder subsistir y soportar esta situación en la que se encuentra.
Al respecto, es de anotar, tal como se expuso por parte de las diferentes Secretarías Distritales, que la disposición se adoptó para salvaguardar intereses superiores como son la vida y la salud de todos los habitantes del territorio nacional. Sin desmedro de lo anterior, y conscientes de la situación de vulnerabilidad de algunos residentes de la ciudad capital, se crearon diversos programas para atender y apoyar a esta población, para lo cual, los interesados, debían hacer las respectivas solicitudes a la administración, teniendo en cuenta el gran número de personas necesitadas y las limitaciones en los recursos.
Bajo ese marco, la actora tenía el deber de acudir a la administración para buscar los apoyos que aquí solicita. En tanto para ello, la administración distrital definió un proceso con el fin de proveer las ayudas de forma objetiva, basadas en la situación particular de cada persona u hogar y que dependen exclusivamente del índice de vulnerabilidad y análisis socioeconómicos de la población. No obstante, tal como quedó evidenciado en el presente trámite, la tutelante no aparece registrada en ninguna de las bases de datos (RIVI, SIRBE, SISBEN y GOOBI) que reportó la administración distrital y tampoco demostró que lo estaba o que hubiera requerido a la Alcaldía Mayor de Bogotá para el efecto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01532-01(AC) Actor: LIZ MERY DELGADO Demandado: LA NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela frente a las medidas de aislamiento decretadas por el gobierno nacional y distrital para mitigar las consecuencias del COVID- 19, así como por el no otorgamiento de ayudas y subsidios por el Estado.
Subtema 1: El ejercicio de la acción de tutela por extranjeros. Subtema 2: Legitimación en la causa. Sentencia: Se modifica la decisión de primera instancia, en el sentido de negar la acción de tutela. La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la señora Liz Mery Delgado en contra del fallo del 19 de mayo de 2020, mediante el cual la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó por improcedente la acción constitucional presentada en contra de la Nación – Presidencia de la República y la Alcaldía Mayor de Bogotá. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela La señora Liz Mery Delgado, extranjera[1], en nombre propio y en representación de su familia, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana, que considera vulnerados por las entidades accionadas con ocasión de las medidas adoptadas frente a la pandemia generada por el Covid-19, pues el aislamiento social derivado de ellas le ha impedido trabajar y obtener sus ingresos básicos de subsistencia, aunado a que tampoco ha recibido auxilios estatales de ningún tipo. 1.1.- Hechos 1.1.1.- La accionante señaló que es una persona mayor de edad, dedicada al trabajo informal[2], especialmente en la localidad Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá, de cuya actividad depende exclusivamente la satisfacción de sus necesidades personales y familiares, en tanto no recibe ingresos de programa asistencial alguno, ya sea del orden nacional o distrital. 1.1.2.- Además, afirmó que con ocasión de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y Distrital para prevenir y controlar la propagación del Covid-19, en particular la relacionada con el aislamiento social, está desempleada y no ha “podido volver a laborar en la venta ambulante desde el pasado 20 de marzo de 2020 y actualmente [s]e encuentra sin recursos económicos para sufragar [su] MINIMO (sic) VITAL PERSONAL y el de [su] núcleo familiar”[3]. 1.1.3.- Finalmente, adujo que a pesar de los anuncios públicos realizados tanto por la Presidencia de la República como por la Alcaldía Mayor de Bogotá sobre la entrega de subsidios en dinero y en especie a personas y familias de escasos recursos, no ha sido beneficiaria de ningún tipo de ayuda para su alimentación personal y la de su familia, ni mucho menos para sufragar las demás necesidades básicas, tales como servicios públicos y arriendo de la vivienda donde reside. 1.2.- Fundamento de la acción de tutela La actora manifestó que como integrantes de la sociedad colombiana, a pesar de su precaria condición económica, tienen derecho a una vida digna y “a no ser obligados a soportar el aislamiento social decretado por las entidades accionadas con menoscabo de [sus] derechos fundamentales AL MINIMO VITAL y a LA DIGNIDAD HUMANA, amparados reiteradamente por nuestra Honorable Corte Constitucional en sentencias tales como las SU 995 de 1999;
T 184 de 2009; T 716 de 2017, T 259 de 2003, entre otras”[4]. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La accionante solicitó (i) que le entreguen en forma efectiva e inmediata la ayuda humanitaria y una renta básica sin condicionamientos que le permita satisfacer el mínimo vital personal y familiar, mientras dura el aislamiento social decretado;
(ii) que una vez superadas las causas que generaron el aislamiento, se le provea de los medios económicos necesarios y suficientes para reiniciar su actividad laboral; y (iii) que se ponga en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Comisión de Investigación del Congreso de la República, para que conozcan y se pronuncien sobre las fallas que se han venido presentando por las decisiones tomadas por las entidades accionadas. 2.- Trámite procesal del amparo constitucional en primera instancia y fundamentos de la oposición 2.1.- Por auto del 11 de mayo de 2020, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la actora y a las accionadas.
Adicionalmente, dispuso vincular a la Secretaría Distrital de Integración Social y al Instituto para la Economía Social (IPES) de Bogotá. Por último, negó la solicitud de medida provisional requerida. 2.2.- La Alcaldía Mayor de Bogotá contestó por intermedio de las Secretarías (i) Jurídica Distrital; (ii) de Integración Social; (iii) de Hábitat; y (iv) de Desarrollo Económico. 2.2.1.- La Secretaría Jurídica Distrital solicitó declarar improcedente la acción porque no se ha probado vulneración de ninguno de los derechos fundamentales invocados y que es necesario que la Secretaría Distrital de Integración Social se pronuncie de fondo sobre los hechos narrados.
Además, explicó en qué consiste el Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa, creado por el Decreto 093 de 2020, como un mecanismo de redistribución y contingencia para la población pobre y vulnerable residente en el distrito capital durante el periodo de emergencia[5]; y el Aporte Transitorio de Arrendamiento Solidario, fijado por el Decreto 123 de 2020, el cual es dirigido y coordinado por la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, con el objeto de atender hogares vulnerables que vivan en arriendo y estén afectados por causa del aislamiento preventivo obligatorio[6].
Aseveró que la población beneficiaria de las ayudas humanitarias y de los aportes transitorios de arrendamiento y servicios públicos serán los hogares que (i) se encuentren en la base maestra del Sisbén[7] con un puntaje del Sisbén III menor o igual a 30,56 puntos y Sisben IV en sus grupos A, B y C; y (ii) que sean clasificados como potenciales beneficiarios según el Índice de Bogotá Solidaria (IBS).
Así las cosas, indicó que la accionante no tiene acceso a estos beneficios y subsidios, en la medida en que no aparece registrada en el sistema de afiliación y tampoco en el Sisbén, y que ordenar el ingreso de una persona vía tutela al Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa, sin verificar el cumplimiento de los criterios fijados, atentaría contra el derecho a la igualdad de las demás personas que actualmente se hallan a la espera de ser focalizados e identificados para ser acreedoras de algún apoyo distrital.
Ello, sin desconocer los otros programas que el Gobierno Nacional ha definido para mitigar los impactos del Codiv-19, como el denominado Ingreso Solidario. 2.2.2.- La Secretaría Distrital de Integración Social solicitó denegar el amparo en tanto no existe acción u omisión a cargo de la entidad, de las cuales se derive amenaza o vulneración de los derechos alegados, máxime cuando la accionante no se encuentra registrada en el Sistema de Identificación y Registro de Beneficiarios (SIRBE)[8], ni tampoco en la base de datos del Sisbén que tiene a cargo el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y mucho menos está pendiente de realizársele encuesta alguna por esa autoridad[9].
Asimismo, sostuvo que ordenar atender a un núcleo familiar por incoar la acción constitucional, alteraría el orden con el que se han venido entregando las ayudas a la población más vulnerable y redundaría en un trato desigual, en particular, cuando este mecanismo no puede desconocer y sustituir el proceso establecido para otorgar las ayudas humanitarias con ocasión del Covid-19.
De igual forma, recordó que el Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa se creó para brindar atención a las personas más afectadas con esta pandemia, a partir de unos criterios de identificación, selección y asignación de cada uno de los canales de transferencias, que aseguran la entrega de ayudas a las personas que efectivamente presentan el mayor grado de pobreza y vulnerabilidad social. 2.2.3.- La Secretaría Distrital de Hábitat solicitó declarar la inexistencia de derechos fundamentales vulnerados, pues se está cumpliendo con la normativa existente y la actora no aportó pruebas que permitan establecer la situación real de su hogar.
En ese sentido, por un lado, hizo referencia a que la entidad no es la competente para hacer entrega de los subsidios para manutención o sostenimiento, lo cual se realiza en el marco del Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa y conforme los lineamientos allí definidos. De otra parte, en cuanto a los contratos de arrendamiento y el tratamiento de los servicios públicos domiciliarios, indicó que (i) durante la emergencia decretada, las personas no pueden ser desalojadas de los bienes inmuebles en donde habitan;
(ii) que para la población en riesgo de habitabilidad en calle se previeron unos alojamientos temporales, para lo cual se viene adelantado el proceso de focalización y priorización de beneficiarios, según los parámetros legales y las disponibilidades presupuestales; y (iii) que el Decreto 123 de 2020 estableció diferentes beneficios con relación al pago de los servicios públicos, que generan un alivio para la población residente en estratos 1, 2, 3 y 4, siendo adicionales a los ya existentes.
Por último, señaló que el ejercicio de la acción de tutela no puede sustituir el proceso definido para el otorgamiento de las ayudas humanitarias, dispuestas con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica derivada del Covid-19. 2.2.4.- La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico solicitó que se niegue el amparo pretendido, dado que las medidas para la mitigación de los efectos del virus tienen como fin atender a los más necesitados, debiéndose tener en cuenta que, en principio, las bases de datos que sirven como sustento para las ayudas son los registros del Sisbén y de los programas gubernamentales dispuestos para tales efectos, sin que la accionante se encuentre inscrita en alguno de ellos.
Agregó que la entidad tiene otras competencias, pero que, en todo caso, en el Distrito Capital se creó la plataforma Bogotá Solidaria en Casa, bajo la coordinación de la Secretaría Distrital de Integración Social, con el fin de brindarles a las familias vulnerables un ingreso mínimo por el tiempo que dure el aislamiento, bajo las condiciones establecidas por dicha autoridad.
También, afirmó que las medidas adoptadas, incluso restrictivas de ciertas libertades ciudadanas, como es el caso del tránsito libre, entre otras, no buscan causar perjuicios a ninguna pesona, sino, por el contrario, salvaguardar un interés superior, que es la defensa del derecho a la vida y a la salud de todos los habitantes. 2.3.- El Instituto para la Economía Social (IPES) de Bogotá informó las funciones de la entidad y que los vendedores informales, para ser beneficiarios de las alternativas de reubicación y de generación de ingresos que ofrece la Administración Distrital, deben inscribirse en el Registro Individual de Vendedores Informales (RIVI).
Adicionalmente, en cuanto al Sistema Distrital Bogotá Solidaria en Casa, indicó que la entidad gestiona información a través de su página web, con el fin de que los vendedores informales actualicen sus datos en línea, para ser enviados a las secretarías distritales competentes en aras de la aplicación de cualquiera de los canales de operación (transferencias monetarias, bonos canjeables por bienes y servicios, y subsidios en especie).
Ello, en tanto el IPES no es competente para la asignación de ninguno de estos. Por otra parte, resaltó que la accionante “no se encuentra reconocida como vendedora informal de ninguna localidad de Bogotá según el registro individual de vendedores –RIVI- y no ha presentado petición a la entidad”[10], tal como lo demuestran la consulta realizada en esa base de datos[11] y la certificación emitida por la empresa de mensajería A&V Express S.A.[12], que señaló que a nombre de la señora Delgado no se registra en el aplicativo GOOBI ninguna solicitud, petición o requerimiento en el periodo comprendido entre el 01 de enero y el 12 de mayo de 2020.
Finalmente, sostuvo que la entidad no ha vulnerado ni puesto en riesgo los derechos fundamentales de la tutelante. En ese sentido, solicitó que se le desvinculara de la acción tuitiva o, en su defecto, que se negaran las pretensiones del amparo. 2.4.- La Presidencia de la República guardó silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 19 de mayo de 2020, negó por improcedente la acción de tutela. 3.1.1.- Sostuvo que la actora no demostró los hechos narrados ni la vulneración alegada, como tampoco se logró “determinar que se trate de una persona de especial protección constitucional o que se encuentre en alguna condición de desprotección tal, que pueda quedar eximida de demostrar”[13] aquello que invoca. 3.1.2.- Añadió que el recurso de amparo no puede ser utilizado para obtener actuaciones de las autoridades distritales, cuando se ha omitido adelantar ante ellas los trámites administrativos correspondientes, pues este es un mecanismo subsidiario, conforme el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Lo anterior, en tanto la accionante no aparece registrada en ninguna de las bases de datos que sobre la materia existen para determinar sus condiciones socioeconómicas y las de su núcleo familiar, así como el estado de vulnerabilidad. 4.- Razones de la impugnación 4.1.- En contra de la decisión antes aludida, la actora presentó escrito de impugnación en el cual señaló que “se debe estudiar cada caso frente a situaciones individuales o cualidades particulares, que determinan la procedencia de la acción de tutela, por vía excepcional, en aquellos casos en que los derechos fundamentales sufran menoscabo o amenaza ante la ausencia de condiciones mínimas de supervivencia”[14]. 4.2.- Resaltó que la entrega de ayudas dependía de la disponibilidad de mercados y de recursos, lo cual no fue tenido en cuenta por el a quo, como tampoco que se encuentra registrada “en diferentes bases de datos que pueden catalogar su estado de vulnerabilidad; debido (sic) que era auxiliar de oficios varios o trabajador formal e informal”[15]. 4.3.- También, indicó que la decisión se fundamentó en consideraciones inexactas, sin tener en cuenta los argumentos fácticos expuestos en la acción de tutela y omitiendo los efectos y principios del asistencialismo constitucional, garantizado por el bloque de constitucionalidad.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 19 de mayo de 2020 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió la acción de amparo presentada por Liz Mery Delgado en contra de la Nación – Presidencia de la República y otro, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 19 de mayo de 2020 dictada por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Para ello, se reiterará la jurisprudencia relacionada con la legitimación en la causa, previo un análisis sobre el ejercicio de la acción de tutela por extranjeros. Por último, se entrará a resolver el caso concreto. 3.- El ejercicio de la acción de tutela por extranjeros 3.1.- La acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, dentro de un plazo razonable, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. 3.2.- En ese entendido, el ordenamiento jurídico no hizo diferenciación en cuanto a la persona, nacional o extranjera, que decida acudir a este medio de defensa ius fundamental.
De ahí que la Corte Constitucional, con base en los artículos 13[16] y 100[17] superiores, haya reconocido en su jurisprudencia que los extranjeros, por el solo hecho de ser personas, independientemente de la nacionalidad, estén habilitados para el ejercicio de este recurso, pues son sujetos que también pueden ver vulnerados o amenazados sus derechos.
Así las cosas, el Alto Tribunal ha sostenido lo siguiente: “Como se indicó en sentencia T-1088 de 2012, el artículo 100 Superior otorga a los extranjeros “los mismos derechos civiles” que se conceden a los nacionales. Es claro que los extranjeros son titulares de este mecanismo de defensa, en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, según el cual a nadie se le puede discriminar por razón de su “origen nacional” [35[18]].
Lo anterior ha sido reconocido por esta Corporación desde sus inicios, en particular, en las sentencias T-380 de 1998 y T-269 de 2008, en las cuales la Corte Constitucional afirmó que el artículo 86 de la Carta Política no diferencia si el accionante es nacional o extranjero. Igualmente, en la T-314 de 2016 se indicó “que el amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona, con independencia de las condiciones de nacionalidad, o ciudadanía”[19]. 3.3.- Bajo este marco, los extranjeros han sido cobijados con prerrogativas de igualdad frente a los nacionales colombianos, razón por la cual es claro que gozan de los mismos derechos y deberes consagrados en nuestro ordenamiento jurídico.
Ello, sin desconocer que este reconocimiento se da dentro de ciertos límites de razonabilidad que permiten tratos diferenciados[20], de acuerdo con lo que defina la Constitución o la ley. 3.4.- Expuesto lo anterior, es menester examinar la legitimación y el interés de quien promueve la acción constitucional. 4.- Legitimación en la causa 4.1.- El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, desarrolló lo relativo a la legitimidad e interés para ejercer esta acción constitucional en cabeza de cualquier persona que encuentre amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma, (ii) a través de representante, (iii) de apoderado o (iv) por medio de agente oficioso, para cuando el titular no esté en condiciones de hacerlo.
La norma en cita dispone también, en los artículos 46 y 49, que la acción de amparo puede ser ejercida por el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales. 4.2.- Así, la legitimación en la causa por activa consiste en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen. De esta manera, si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfagan sus pretensiones, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos[21].
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que “la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de la procedencia de la acción de tutela dentro de un caso concreto, puesto que al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través del cual acude al amparo constitucional”[22].
De esta forma, lo que se procura mediante la figura en comento es garantizar que quien reclama la protección de algún derecho fundamental que se ha visto amenazado o vulnerado, sea el titular de estos y no otro[23]. En este orden de ideas, quien se encuentra legitimado en la causa por activa para promover la acción de tutela es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, salvo ciertas circunstancias especiales en las que demuestre no poder hacerlo personalmente y así lo manifieste en debida forma, caso en el que se admiten las figuras de representación y agencia “para la gestión de derechos ajenos”[24].
Específicamente sobre la agencia oficiosa, la Corte Constitucional[25] en extensa línea jurisprudencial ha señalado que puede haber agencia de los derechos ajenos, siempre que el agente (i) manifieste que está obrando en dicha calidad y (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa. 4.3.- Ahora, sobre la legitimación en la causa por pasiva ese Alto Tribunal ha señalado que “se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material”[26]. 5.- Verificación de la legitimación en la causa en el caso concreto 5.1.- Conforme se expuso en el acápite anterior, las modalidades ofrecidas por el ordenamiento jurídico para acudir al instrumento constitucional son la acción directa por parte del afectado; el ejercicio a través de representantes legales, para el caso de menores de edad, incapaces o personas jurídicas, entre otras; por conducto de apoderado judicial; por medio de agente oficioso; o por intermedio del Defensor del Pueblo o Personero. 5.2.- En el caso sub judice, la señora Delgado interpuso la acción constitucional en su nombre y en el de su familia, con el fin de proteger sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana personal y familiar. 5.2.1.- En cuanto al primer escenario, esto es, la salvaguarda de sus derechos frente a posibles amenazas o vulneraciones, comoquiera que es la titular de aquellos, la Sala encuentra acreditada su legitimación en la causa por activa, pues, como se vio, independientemente de su condición de extranjería, es sujeto de derechos y está habilitada por el ordenamiento jurídico para perseguir su protección. 5.2.2.- Empero, no lo está para hacerlo a nombre de sus familiares.
Lo anterior, obedece a que, por un lado, no se sabe cómo está conformado su núcleo familiar ni hay documento que demuestre que es representante de alguno de ellos y, por otro, tampoco indicó expresamente que actuara en calidad de agente oficioso. Menos aún, probó, así fuese sumariamente, que los agenciados se encontraban en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa. 5.3.- Por otra parte, en cuanto a la legitimación en la causa por pasiva frente a la Presidencia de la República y la Alcaldía Mayor de Bogotá, comoquiera que fueron las autoridades que decretaron el aislamiento preventivo obligatorio, a nivel nacional[27] y distrital[28], respectivamente; la Sala la encuentra acreditada. 5.4.- En los términos antes expuestos, se observa que se encuentra acreditado el presupuesto de legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva.
En consecuencia, se procederá a resolver el caso concreto. 6.- Caso concreto 6.1.- En el sub examine, la accionante persigue la protección de sus derechos fundamentales alegados, toda vez que por la medida del aislamiento preventivo obligatorio decretada, tanto por el gobierno nacional como por el distrital, se le ha impedido trabajar y obtener sus fuentes de ingreso, y tampoco le han entregado ayudas para poder subsistir y soportar esta situación en la que se encuentra. 6.2.- Al respecto, es de anotar, tal como se expuso por parte de las diferentes Secretarías Distritales, que la disposición se adoptó para salvaguardar intereses superiores como son la vida y la salud de todos los habitantes del territorio nacional.
Sin desmedro de lo anterior, y conscientes de la situación de vulnerabilidad de algunos residentes de la ciudad capital, se crearon diversos programas para atender y apoyar a esta población, para lo cual, los interesados, debían hacer las respectivas solicitudes a la administración, teniendo en cuenta el gran número de personas necesitadas y las limitaciones en los recursos.
Bajo ese marco, la actora tenía el deber de acudir a la administración para buscar los apoyos que aquí solicita. En tanto para ello, la administración distrital definió un proceso con el fin de proveer las ayudas de forma objetiva, basadas en la situación particular de cada persona u hogar y que dependen exclusivamente del índice de vulnerabilidad y análisis socioeconómicos de la población. 6.3.- No obstante, tal como quedó evidenciado en el presente trámite, la tutelante no aparece registrada en ninguna de las bases de datos (RIVI, SIRBE, SISBEN y GOOBI) que reportó la administración distrital y tampoco demostró que lo estaba o que hubiera requerido a la Alcaldía Mayor de Bogotá para el efecto.
En ese sentido, comparte esta Sala lo mencionado por el a quo en los siguientes términos: “Por lo tanto, es claro que la demandante no demostró haber adelantado alguna actuación ante las autoridades accionadas para obtener lo pretendido a través de esta acción de tutela, y tampoco fue posible determinar sus condiciones personales, ni las de su núcleo familiar, para acceder a las ayudas pretendidas”[29]. 6.4.- Lo anterior da cuenta de que más allá de presentarse en el libelo introductorio y en el escrito de impugnación apreciaciones subjetivas de la tutelante, lo cierto es que en parte alguna se ha acreditado la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que invoca. 6.5.- Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que no hay lugar a decretar el amparo ante la inexistencia de una conducta respecto de la cual se pueda efectuar un reproche o juicio de vulneración de derechos fundamentales.
Así, ha sostenido que: “(…) En suma, para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan (…)”[20[30]], ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado (…)”[21[31]].”[32].
De este modo, al no encontrar la Sala alguna conducta atribuible a las entidades accionadas, por cuanto desconocían la situación particular de la actora y, adicionalmente, esta no demostró los hechos sobre los cuales soportó sus pretensiones, se negará el recurso de amparo. Por tal razón, la Sala procederá a modificar el fallo de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 19 de mayo de 2020, en el sentido de negar la acción de tutela, por las razones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 19 de mayo de 2020, proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, NEGAR la acción de tutela, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en la de la Rama Judicial.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Identificada con “C.C. 18.523.630 DE VENEZUELA”. Folio 1 del escrito de tutela, subido a SAMAI por medio del certificado No. 6E9EEECD5A53B481 4B96F3A08C1125EA C372E68D5D622D19 129345662EFB3B08. [2] Afirma vender bebidas perecederas (tintos) y “también haciendo toda clase de trabajo[s] varios, al contrato en casa de familia, día trabajado, día pago, al destajo, en diferentes barrios de la ciudad de Bogotá D.C.”.
Folio 1 del escrito de tutela, subido a SAMAI por medio del certificado No. 6E9EEECD5A53B481 4B96F3A08C1125EA C372E68D5D622D19 129345662EFB3B08. [3] Folio 3 ibidem. [4] Ibid. [5] Este asigna funciones y responsabilidades específicas a las autoridades distritales para la entrega de ayudas previstas en tres canales: (i) transferencias monetarias;
(ii) bonos canjeables por bienes y/o servicios; y (iii) subsidios en especie, los cuales cuentan con un Comité Técnico, que vela por su ejecución, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y requisitos fijados por la ley para los postulados, de modo que su entrega sea objetiva. Se advirtió que esto se hace “de acuerdo a los criterios de focalización, que es un proceso que se concreta a partir de tres momentos: identificación, selección y asignación, mediante el cual se evalúan y clasifican las condiciones de pobreza y vulnerabilidad de la población para determinar los potenciales beneficiarios de programas sociales y orientar recursos hacia el logro de objetivos sociales”.
Folio 5 del escrito de contestación, subido a SAMAI por medio del certificado No. 61EA18511137B9A0 BB9A3689138AC24C A75F48939295989A 9E358CB1A5B784C1. [6] Este aporte cuenta con unas líneas de atención que priorizan a la población, a través de un índice de vulnerabilidad, que se basa en los siguientes parámetros: Hogar con jefatura mayor a 60 años; hogar conformado por mujer cabeza de familia; hogar con miembros en situación de discapacidad; hogar con miembros menores de 18 años; hogar con miembros mayores a 60 años; y hogar con víctimas del conflicto armado.
Además, tiene en consideración los análisis socioeconómicos que se realizan a las personas focalizadas. [7] Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales. [8] Conforme lo informó la Dirección de Análisis y Diseño Estratégico de esa Secretaría a folio 20 del escrito de contestación subido a SAMAI por medio del certificado No. 84F531A14903E8F9 59F30324627EDA17 A7F176EEFC1D476C E016FA396D525C19 [9] “[E]sto es que, revisada la Base Maestra utilizada para el Sistema Bogotá Solidaria remitida por el Departamento Nacional de Planeación, la cual consolida la información más reciente de encuestas Sisbén aplicadas a cada persona, la ciudadana no se encuentra registrada”.
Folio 18 ibidem. [10] Folio 6 del escrito de contestación, subido a SAMAI por medio del certificado No. D3F31A6CCB1A92A5 D6ABDF167CD81E5E CE7AD68269B461D2 E61AA8AFEF19EF2F. [11] Aportado como prueba en el folio 24 ibidem. [12] Folio 25 ibid. [13] Folio 17 del fallo de primera instancia, subido a SAMAI por medio del certificado No. D1C60A621876D7AC 48E6FD414FA14842 1B11C7D0994F5AEA 99A0250D6C778F56. [14] Folio 1 de la impugnación, subido a SAMAI por medio del certificado No. F39D4CFB60BE6D3A 7DA4A7E0D935E585 671C32BCFA2C531E CD1E802EADFFCE8A. [15] Folio 4 ibidem. [16] “Artículo 13.
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”. [17] “Artículo 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley. Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.”. [18] En la Sentencia T-421 de 2017 la cita señala lo siguiente: “En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia T-269 de 2008.”. [19] Sentencia T-421 de 2017.
También, se puede consultar: SU-677 de 2017. [20] Por ejemplo, en materia de derechos políticos o en asuntos migratorios, entre otros. Al respecto, en la Sentencia Cu-677 de 2017 se reiteraron las siguientes reglas: “(i) el deber del Estado colombiano de garantizar algunos derechos fundamentales de los extranjeros con permanencia irregular en el territorio es limitado; pues deben ser tratados en condiciones de igualdad respecto de los nacionales colombianos dentro de ciertos límites de razonabilidad que permiten tratos diferenciados;
(ii) todos los extranjeros tienen la obligación de cumplir la Constitución Política y las leyes establecidas para todos los residentes en Colombia; y (iii) los extranjeros con permanencia irregular en el territorio nacional tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias con cargo al régimen subsidiado cuando carezcan de recursos económicos, en virtud de la protección de sus derechos a la vida digna y a la integridad física”. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 8 de mayo de 2013, Expediente: 24510, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [22] Sentencia T- 430 del 11 de julio de 2017.
Sobre este mismo aspecto, ver las sentencias: T-082 de 1997, T-1220 de 2003, T-531 de 2002, T-017 de 2003, T-242 de 2003, T-301 de 2003, T-503 de 2003, T-629 de 2006, T-878 de 2007, T-312 de 2009, T-442 de 2012, SU-377 de 2014, entre otras. [23] “Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.
Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro.
Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso. 3.5.
En lo que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su nombre. 3.6.
Bajo esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;
(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”;
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”.
Corte Constitucional, Sentencia T- 176 de 2011. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 02 de agosto de 2019, radicado número 11001- 03-15-000-2019-00810-01, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [25] Entre otras, las sentencias: T-625 de 2009, T-197 de 2009, T-411 de 2006, T-630 de 2005, T-843 de 2005 y T-1007 de 2001. [26] Sentencia T-416 de 1997. [27] Decretos 457, 531, 593, 636, 689 y 749 de 2020. [28] Decretos 090, 091, 092, 106, 121, 131 y 143 de 2020. [29] Folio 18 del fallo de primera instancia, subido a SAMAI por medio del certificado No. D1C60A621876D7AC 48E6FD414FA14842 1B11C7D0994F5AEA 99A0250D6C778F56. [30] Cita la sentencia: “T-883 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentaría.”. [31] Cita el fallo: “SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”. [32] Sentencia T-130 de 2014.