11001-03-15-000-2020-01883-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01883-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-08-18

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Comisión De Regulación De Agua Potable Y Saneamiento Básico - Cra·Demandado: Resolución Cra 916 Del 21 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LAS SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / FUNCIONES DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO LEGISLATIVO[E]l numeral 3 del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 -que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado- determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado. En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin tener que congestionar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, toda vez que el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional y con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO - Fundamentos / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / DECRETO LEGISLATIVO / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRÍSIS ECOLÓGICA / MEDIDAS DE MEJORAMIENTO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / PAGO DE FACTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSLa Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida por el Presidente y por el Director Ejecutivo de la CRA, se fundamentó en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en el Decreto legislativo 580 del 15 de abril del año en curso.FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTADES JUDICIALES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DEL EJECUTIVO PARA ADOPTAR DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / DECLARACIÓN DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRÍSIS ECOLÓGICA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Alteración del orden institucional y normativo / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / ELEMENTOS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Vigencia / ACTIVIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA - Límites / FACULTADES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / CONTROL POLÍTICO DEL CONGRESO / FUNCIONES DE LA RAMA JUDICIAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO DE GOBIERNOLa Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general, su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público. Uno de esos controles le corresponde al Congreso de la República -control político- y el otro a la Rama Judicial -control jurisdiccional-.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOEl control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- son objeto de dicho control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / MEDIO DE CONTROL - Automático / CONTROL PLENO E INTEGRAL / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO / DECRETO LEGISLATIVO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / PRINCIPIO DE NO OBLIGATORIEDAD A LO IMPOSIBLE / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Remisión por parte de la autoridad pública / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVAEl control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver sentencia de 11 de mayo de 2020, Exp. 2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 28 de enero de 2003, Exp. 2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, sentencia del 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero, sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, C.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control independiente del control de constitucionalidad / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / PARTICIPACIÓN CIUDADANA / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ENTIDAD TERRITORIAL / APLICACIÓN DEL FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVOEl control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: (…) iv) Es independiente del control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna porque las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. (…) vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero debe conocer de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que a los segundos les corresponde conocer de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Reforzado y especial / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO / ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL - Stricto sensu / DERECHO INTERNO / ESTADO DE EXCEPCIÓN / APLICACIÓN DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD / ALCANCE DE LOS DERECHOS HUMANOS / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / NORMA INTERNACIONAL / PRINCIPIOS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS / EFECTO ERGA OMNES / EFECTOS DE LA SENTENCIA / COSA JUZGADA ABSOLUTA / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD[E]l control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. (…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del recurso, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control inmediato de legalidad ver sentencia del 5 de marzo de 2012, Exp. 2010-00369, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y sentencia de la Corte Constitucional C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / ACTO ADMINISTRATIVO / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / SECRETARÍA GENERAL / NOTIFICACIÓN POR AVISO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PARTICIPACIÓN CIUDADANA / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA / NOTIFICACIÓN POR AVISO EN

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / COMPETENCIA DEL EJECUTIVO PARA ADOPTAR DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LAS SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / FUNCIONES DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO LEGISLATIVO [E]l numeral 3 del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 –que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado– determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado.

En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin tener que congestionar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, toda vez que el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional y con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 29 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 197 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 69 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO – Fundamentos / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / DECRETO LEGISLATIVO / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRÍSIS ECOLÓGICA / MEDIDAS DE MEJORAMIENTO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / PAGO DE FACTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS La Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida por el Presidente y por el Director Ejecutivo de la CRA, se fundamentó en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en el Decreto legislativo 580 del 15 de abril del año en curso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTADES JUDICIALES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DEL EJECUTIVO PARA ADOPTAR DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / DECLARACIÓN DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRÍSIS ECOLÓGICA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Alteración del orden institucional y normativo / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / ELEMENTOS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Vigencia / ACTIVIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA - Límites / FACULTADES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / CONTROL POLÍTICO DEL CONGRESO / FUNCIONES DE LA RAMA JUDICIAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO DE GOBIERNO La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general, su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público.

Uno de esos controles le corresponde al Congreso de la República -control político- y el otro a la Rama Judicial -control jurisdiccional-. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna.

Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- son objeto de dicho control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / MEDIO DE CONTROL - Automático / CONTROL PLENO E INTEGRAL / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO / DECRETO LEGISLATIVO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / PRINCIPIO DE NO OBLIGATORIEDAD A LO IMPOSIBLE / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Remisión por parte de la autoridad pública / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática.

Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver sentencia de 11 de mayo de 2020, Exp. 2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 28 de enero de 2003, Exp. 2002- 00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, sentencia del 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero, sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, C.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control independiente del control de constitucionalidad / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / PARTICIPACIÓN CIUDADANA / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ENTIDAD TERRITORIAL / APLICACIÓN DEL FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: (…) iv) Es independiente del control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna porque las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

(…) vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero debe conocer de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que a los segundos les corresponde conocer de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Reforzado y especial / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO / ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL – Stricto sensu / DERECHO INTERNO / ESTADO DE EXCEPCIÓN / APLICACIÓN DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD / ALCANCE DE LOS DERECHOS HUMANOS / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / NORMA INTERNACIONAL / PRINCIPIOS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS / EFECTO ERGA OMNES / EFECTOS DE LA SENTENCIA / COSA JUZGADA ABSOLUTA / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD [E]l control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.

(…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del recurso, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control inmediato de legalidad ver sentencia del 5 de marzo de 2012, Exp. 2010-00369, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y sentencia de la Corte Constitucional C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / ACTO ADMINISTRATIVO / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / SECRETARÍA GENERAL / NOTIFICACIÓN POR AVISO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PARTICIPACIÓN CIUDADANA / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA / NOTIFICACIÓN POR AVISO EN PÁGINA WEB / AUTO - Admisión del control inmediato de legalidad / ENTIDAD PÚBLICA - Intervención / REMISIÓN DEL EXPEDIENTE / ANTECEDENTES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO DE PRUEBA / AUTO ADMISORIO / CIERRE DE ETAPA PROBATORIA / CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO / SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Registro de fallo / SENTENCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO [E]l trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) al expirar el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - Presidente y Director Ejecutivo / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO - Fundamentos / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS – El factor de productividad será aplicado al finalizar la emergencia sanitaria / EMERGENCIA SANITARIA Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución CRA 916 es un acto administrativo de contenido general y abstracto.

Lo anterior, dado que es una resolución proferida por el Presidente y el Director Ejecutivo de la CRA que tiene por objeto diferir en el tiempo la aplicación del factor de productividad, al determinar que este no será aplicable desde la entrada en vigencia de la Resolución 912 de 2020 –abril de 2020– sino a partir del período de facturación siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - Unidad administrativa especial / FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CON PERSONERÍA JURÍDICA / AUTONOMÍA PATRIMONIAL / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional.

Las comisiones de regulación, como se indicó previamente, son unidades administrativas especiales, de conformidad con el artículo 69 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el literal c) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 69 LITERAL C NUMERAL 1 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO - Fundamentos / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS – El factor de productividad será aplicado al finalizar la emergencia sanitaria / EMERGENCIA SANITARIA / PAGO DE FACTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Implementación de esquemas, tarifas y regímenes especiales / COVID 19 / PANDEMIA Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito definir, luego de la expedición del Decreto legislativo 580 de 2020, a partir de qué momento es viable aplicar el incremento del factor de productividad en la factura del servicio público de aseo, en aras de conjurar los efectos económicos que ha producido la pandemia del COVID-19.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 CONEXIDAD / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARTORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRÍSIS ECOLÓGICA Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: finalmente, la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020, así como en desarrollo del Decreto legislativo 580 de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO / NORMA INCONSTITUCIONAL / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO - No fue suscrito por todos los ministros del gabinete / REQUISITOS FORMALES - Incumplimiento / NULIDAD DEL DECRETO La Corte Constitucional, mediante sentencia C-256 de 2020, declaró inexequible el Decreto legislativo 580 de 2020, de conformidad con el Comunicado de Prensa 31 del 23 de julio de 2020.

(…) La Corte consideró que el Decreto legislativo contenía decisiones idóneas y adecuadas para conjurar el estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020; sin embargo, al no haber sido suscrito por todos los ministros del gabinete se desatendió la Constitución Política en cuanto a los requisitos formales mínimos para garantizar la validez de los decretos legislativos.

En ese orden de ideas, el Decreto legislativo 580 de 2020 fue retirado del ordenamiento el 23 de julio de 2020, fecha en que se profirió la sentencia C-256 de 2020. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - Proferida en virtud de decreto legislativo declarado inexequible / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL DECRETO / FUNDAMENTOS DE hecho – Desaparición / FUNDAMENTOS DE DERECHO - Desaparición / EFECTOS DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Opera hacía el futuro / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO [F]rente a la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida con fundamento en el artículo 7 del Decreto legislativo 580 del año en curso, operó la figura del decaimiento, esto es, la pérdida de su fuerza ejecutoria por desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho que le sirvieron de fundamento, de conformidad con el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.

El decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez, ni contraría su presunción de legalidad. Además, el decaimiento opera por ministerio de la ley, en cuanto impide que la administración pública pueda perseguir el cumplimiento de la decisión. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 – ARTÍCULO 7 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 91 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos del decaimiento del acto administrativo, ver sentencia de la Corte Constitucional C 069 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No impide su estudio de legalidad / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DURANTE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS – El factor de productividad fue diferido en el tiempo / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Decreto legislativo declarado inexequible / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - Implementación de esquemas, tarifas y regímenes especiales / PAGO DE FACTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS [C]omo lo ha sostenido esta Corporación, el decaimiento del acto administrativo no impide su estudio de legalidad para controlar los efectos que produjo durante el tiempo comprendido entre su expedición y su pérdida de fuerza ejecutoria.

De otra parte, es preciso señalar que el hecho de diferir en el tiempo la aplicación del “factor de productividad” en el servicio de aseo fue una competencia que se derivó directamente de la atribución contenida en el artículo 7 del Decreto legislativo 580 de 2020, que radicó en cabeza de la CRA la posibilidad de “(…) adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, y adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios”.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 – ARTÍCULO 7 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el decaimiento del acto administrativo y la procedencia del estudio de legalidad del acto, ver sentencia del 11 de abril de 2018, Exp. 012-00209-00(0828-12), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Expresa y taxativa / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Integración / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE / MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN / SUPERINTENDENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política).

En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. La CRA está integrada por los siguientes funcionarios: el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado, quien la presidirá; el Ministro de Salud y Protección Social o su delegado; el Director del Departamento Nacional de Planeación-DNP o su delegado; cuatro expertos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República y el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, con voz pero sin voto (artículo 4 Decreto 2882 de 2007).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / DECRETO 2882 DE 2007 – ARTÍCULO 4 COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Estructura / FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / FIJACIÓN DE LA TARIFA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS / TARIFA DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO / SERVICIO PÚBLICO DE SANEAMIENTO BÁSICO El artículo 1 del Decreto 2883 de 2007 definió la estructura de la CRA.

La norma determinó que la entidad estaría conformada por un comité de expertos comisionados; el despacho del director ejecutivo, la oficina asesora jurídica, la oficina asesora de planeación, la subdirección administrativa y financiera, y la subdirección técnica. Una de las funciones de la CRA consiste en establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas del servicio público de aseo y saneamiento básico (artículo 73.11 Ley 142 de 1994).

FUENTE FORMAL: DECRETO 2882 DE 2007 – ARTÍCULO 1 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 73 NUMERAL 11 COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Funciones del director ejecutivo / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / OFICIO / MEMORANDO / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2883 de 2007, el Director Ejecutivo de la CRA debe suscribir las resoluciones, actas, circulares externas y demás documentos de la comisión de regulación, así como las circulares internas, oficios, memorandos y demás documentos de la institución que se requieran para el cumplimiento de sus funciones (artículo 3, numeral 6 Decreto 2883 de 2007).

Como se advierte, el Presidente de la CRA y su Director Ejecutivo tenían la competencia para proferir la Resolución CRA 916 de 2020. FUENTE FORMAL: DECRETO 2883 DE 2007 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2883 DE 2007 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 6 PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Improcedente / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Inaplicables por graves situaciones de orden público, económico o social / DECLARTORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRÍSIS ECOLÓGICA / COVID 19 / PANDEMIA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD [E]n relación con el deber de participación ciudadana en relación con los proyectos de normas regulatorias, contenido en el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, la Sala advierte que dada la coyuntura originada por el COVID-19, así como la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, no era necesario que la entidad cumpliera con la carga de socialización y publicidad, pues hacerlo supondría demorar o postergar la implementación de las medidas adecuadas para contrarrestar los efectos de la pandemia.

Aunado a lo anterior, el numeral 1 del artículo 1º de la Resolución CRA 475 de 2009 establece como excepción al procedimiento de participación ciudadana, lo siguiente: “Los que deban surtirse cuando se presenten graves situaciones de orden público, económico o social (…) que tengan la capacidad de afectar de manera grave la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y del servicio público de aseo, y sea necesaria la intervención urgente de la Comisión”.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 8 ACTO ADMINISTRATIVO - Objeto, causa y finalidad / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Circunstancias fácticas y jurídicas / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – Objeto lícito / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – Competencia para expedir resolución administrativa / NORMATIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO / CONTINUIDAD EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO / SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO / SERVICIO PÚBLICO DE SANEAMIENTO BÁSICO / ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Así las cosas, la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 tiene un objeto posible y lícito; además, se ajusta a las normas en que debió fundarse y, finalmente, está correctamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia o facultad a la CRA.

Además, el propósito o finalidad de la resolución objeto de control es plausible, toda vez que busca materializar los objetivos de los Decretos legislativos 441, 528 y 580 de 2020, esto es, dar continuidad a la prestación del servicio aseo y saneamiento básico, en términos de accesibilidad y efectividad. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 441 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 528 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – Identidad material con decreto legislativo sobre emergencia sanitaria / REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS - El factor de productividad será aplicable al finalizar la emergencia sanitaria / COVID 19 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - Establecer anualmente el factor de productividad / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Objeto y causa lícita [E]l artículo 1º de la Resolución CRA 916 de 2020 determina que el factor de productividad -establecido mediante Resolución CRA 912 de 2020- solo será aplicable al período de facturación siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 de 2020.

A la CRA le corresponde establecer anualmente el factor de productividad con base en el cual se actualizarán los costos medios de referencia del servicio público, tal como lo prevé el artículo 92 de la Ley 142 de 1994. (…) Como se aprecia, la decisión adoptada mediante la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 es armónica y guarda identidad material con el artículo 7 del Decreto legislativo 580 de 2020, así como con el objeto y finalidad de los Decretos legislativos 441 y 528 del mismo año. Como consecuencia, el objeto del acto administrativo es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 92 / DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 441 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 528 DE 2020 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIO DE NECESIDAD / / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / PANDEMIA / COVID 19 / SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO / TARIFA DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO - No debe incrementar mientras subsista la declaratoria de emergencia sanitaria Control de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, la medida adoptada es proporcional, necesaria y adecuada para enfrentar la pandemia, toda vez que tiene un propósito plausible, consistente en que mientras subsista la declaratoria de emergencia sanitaria el servicio público de aseo no tenga un incremento tarifario.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – Desarrolla decreto legislativo que adopta medidas en relación con el estado de emergencia / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Transitoriedad / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EMERGENCIA SANITARIA / PAGO DE FACTURA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Implementación de esquemas especiales para diferir el pago de facturas / COVID 19 / PANDEMIA / TARIFA DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO - No debe incrementar mientras subsista la declaratoria de emergencia sanitaria Control de la vigencia del acto: la Sala declarará la validez de los artículos 1º y 2º de la resolución objeto de análisis, comoquiera que guardan consonancia con lo establecido por el artículo 7º del Decreto legislativo 580 de 2020.

En efecto, este último determinó que correspondería a la CRA “adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de las facturas emitidas y adoptar disposiciones tarifarias”. En el caso concreto, la CRA supeditó la vigencia de la Resolución CRA 916 de 2020 a la terminación del estado de emergencia sanitaria declarado por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que se cumple con el requisito de transitoriedad exigido por el legislador extraordinario. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 - ARTÍCULO 7 DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DURANTE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / CORTE CONSTITUCIONAL / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO LEGISLATIVO [A]l haber decaído el acto administrativo lo cierto es que perdió eficacia y, por tanto, no puede continuar produciendo efectos.

Teniendo en cuenta lo anterior, los efectos de la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 se extendieron de esa fecha hasta el 23 de julio de 2020, momento en que la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto legislativo 580 de 2020. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 2020 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO JUDICIAL - Levantamiento / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Los anteriores razonamientos no impiden que la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.

En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril; PCSJA20-11549 del 7 de mayo y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 104 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 135 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 137 MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Actuaciones escritas / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO / CONSERVACIÓN DEL DOCUMENTO / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / COVID 19 [E]l artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

Además, mediante Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 186 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto del consejero Julio Roberto Piza Rodríguez. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN CRA 916 DE 2020 (21 de abril) COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN PRIMERA Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01883-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - CRA Demandado: RESOLUCIÓN CRA 916 DEL 21 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Ambiental-CRA “por la cual se modifica el parágrafo 4 del artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015, modificado por el artículo 1 de la Resolución CRA 912 de 2020, como consecuencia de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19”.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, mediante el cual impartió instrucciones relacionadas con la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, ha sido prorrogada de manera sucesiva, mediante Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, 990 y 1076 de 2020.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional[1]. 2. El acto administrativo objeto de control 3. Trámite del control inmediato de legalidad Mediante la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA, con fundamento en el Decreto legislativo 580 del 15 de abril de 2020, entre otras disposiciones, modificó el parágrafo 4º del artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015 –que había sido modificado previamente por la Resolución CRA 912 de 2020– en el sentido de señalar que el factor de productividad[2] no era aplicable desde la entrada en vigencia de esta última resolución sino a partir del período de facturación siguiente a la fecha de finalización de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la CRA intervino para solicitar que se declarara la legalidad de la Resolución CRA 916 de 2020. Precisó que la entidad pública profirió el acto administrativo con fundamento en el artículo 7 del Decreto legislativo 580 del 15 de abril de 2020.

Agregó que la Resolución CRA 916 de 2020 fue publicada en el Diario Oficial 51.293 del 22 de abril del año en curso. El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó que se declarara ajustado a derecho el acto administrativo objeto de control, con fundamento en el siguiente razonamiento: 3.1. La Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 cumple con los presupuestos formales para declarar su validez. 3.2.

El acto administrativo guarda relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, y con las normas que le dieron sustento, específicamente, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto legislativo 580 del mismo año. 3.3. La medida adoptada en la resolución es proporcional, dado que se dirige a posponer el incremento tarifario en el factor de productividad del servicio público de aseo que sería aplicable desde marzo de 2020, para el período de facturación siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en ejercicio de la función administrativa. Ahora bien, el numeral 3 del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 –que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado– determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin tener que congestionar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, toda vez que el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional[3] y con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 2.

El acto objeto de control La Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida por el Presidente y por el Director Ejecutivo de la CRA, se fundamentó en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en el Decreto legislativo 580 del 15 de abril del año en curso. Dicho acto se motivó en las siguientes consideraciones: Que el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto;

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 580 del 15 de abril de 2020 Por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; Que el citado Decreto 580 de 2020 en su artículo 7 contempló que: “La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico deberá expedir la regulación general que se requiera para implementar las medidas contenidas en los decretos legislativos expedidos para el sector de agua potable y saneamiento básico en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, contenidas en los Decretos 441 y 528 de 2020 y en el presente decreto, así como adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, y adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios”.

Que el COVID-19 representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, así, un Informe Especial de 3 de abril de 2020, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la evolución y los efectos de la pandemia del COVID-19 señaló: (…) Que el mismo informe señala que dentro de los impactos a corto plazo se prevé: i) mayor desempleo, ii) menores salarios e ingresos y, iii) aumento de la pobreza y de la pobreza extrema, afectando “(…) de manera desproporcionada a los pobres y a los estratos más vulnerables de ingresos medios”.

Que el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 dispone que el régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia; Que el numeral 1 de dicho artículo, al consagrar el criterio de eficiencia económica dispone: "(…) el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo (…)”.

Que el artículo 92 de la Ley 142 de 1994 señala que: “(…) En las fórmulas de tarifas las comisiones de regulación garantizarán a los usuarios a lo largo del tiempo los beneficios de la reducción promedia de costos en las empresas que prestan el servicio; y, al mismo tiempo, darán incentivos a las empresas para ser más eficientes que el promedio, y para apropiarse los beneficios de la mayor eficiencia. Con ese propósito, al definir en las fórmulas los costos y gastos típicos de operación de las empresas de servicios públicos, las comisiones utilizarán no solo la información propia de la empresa, sino la de otras empresas que operen en condiciones similares, pero que sean más eficientes.

También podrán las comisiones, con el mismo propósito, corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos”. Que el artículo 1° de la Resolución CRA 720 de 2015, modificada por la Resolución CRA 751 de 2016 "( ) establece el régimen tarifario y la metodología tarifaria aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de las actividades de disposición final, transferencia y aprovechamiento que se encuentren en el área rural ( )";

Que el artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015, consagra que, a partir del tercer año de su entrada en vigencia, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico establecerá anualmente el factor de productividad con el cual se actualizarán los costos medios de referencia; Que esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 912 de 26 de marzo de 2020: “Por la cual se modifica el artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015”, publicada en el Diario Oficial (…).

Que en el parágrafo 4 del artículo 1 de la referida resolución se dispuso: En el período de facturación siguiente a marzo de 2020, se aplicará el incremento en productividad (Xt-1) en cada uno de los costos de las actividades del servicio público de aseo, el cual corresponderá a 1,18%. Que el Factor de Productividad dispuesto en la Resolución CRA 912 de 2020 lo deberán aplicar las personas prestadoras del servicio público de aseo en el periodo de facturación siguiente al mes de marzo de 2020;

Que teniendo en cuenta los impactos que ha generado en el corto plazo y generará en el mediano y largo plazo en la economía la pandemia por COVID-19, se hace necesario modificar el parágrafo 4 del artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015, modificado por el artículo 1 de la Resolución CRA 912 de 2020; Que el Capítulo 3, Sección 1, del Libro 2, Parte 3, Titulo 6, del Decreto 1077 de 2015, compiló el Decreto 2696 de 2004, el cual señaló las reglas mínimas para garantizar la divulgación y participación en las actuaciones de las Comisiones de Regulación;

Que el parágrafo del artículo 9 del Decreto 2696 de 2004, compilado en el Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.6.3.3.9., señala que cada Comisión de Regulación definirá y hará públicos los criterios, así como los casos en los cuales las disposiciones sobre publicidad de los proyectos de regulación no serán aplicables a las resoluciones de carácter general;

Que en ejercicio de esta facultad, la Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 475 de 2009, por la cual se definen los criterios, así como los casos que se exceptúan del procedimiento al que hace referencia la disposición anterior; Que el numeral 1 del artículo 1 de la Resolución CRA 475 de 2009, señala como excepción al procedimiento de participación ciudadana de los proyectos de resolución de carácter general, “Los que deban expedirse cuando se presenten graves situaciones de orden público, económico o social (…) que tengan la capacidad de afectar de manera grave la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y del servicio público de aseo y sea necesaria la intervención urgente de la Comisión”.

Que la grave afectación de orden económico y social está justificada con las medidas sanitarias derivadas de la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, razón por la cual para el presente caso no se aplica el procedimiento de participación ciudadana, por encontrarse dentro de las excepciones contempladas en el artículo 1 de la Resolución CRA 475 de 2009.

La Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, tiene el siguiente articulado:

ARTÍCULO 1. MODIFICAR el parágrafo 4 del artículo 38 de la Resolución CRA 720 de 2015, modificado por el artículo 1 de la Resolución CRA 912 de 2020, en el sentido de que el factor de productividad no será aplicable desde la entrada en vigencia de la Resolución CRA 912 de 2020, sino a partir del período de facturación siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, declarada mediante la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social o aquella que la modifique, adicione o sustituya.

A más tardar a la finalización de la emergencia sanitaria antes indicada, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA determinará sobre su aplicación y la distribución de la totalidad de su valor anual entre usuarios y personas prestadoras.

ARTÍCULO 2. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. 3. Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción[4]: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

Uno de esos controles le corresponde al Congreso de la República –control político– y el otro a la Rama Judicial –control jurisdiccional–. El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna.

Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[7]. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente del control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna porque las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero debe conocer de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que a los segundos les corresponde conocer de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.

En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.

En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”[8]. xi) La finalidad del recurso, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior[9].

De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Análisis de legalidad material de la Resolución CRA 916 de 2020: 4.1. Problema jurídico: corresponde a la Sala determinar si la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico se ajusta y adecúa formal y materialmente al orden jurídico superior y, por tanto, si respeta las disposiciones en que debió fundarse, así como las normas constitucionales y convencionales. 4.2.

Análisis de los aspectos formales del acto objeto de control inmediato de legalidad: i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución CRA 916 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. Lo anterior, dado que es una resolución proferida por el Presidente y el Director Ejecutivo de la CRA que tiene por objeto diferir en el tiempo la aplicación del factor de productividad, al determinar que este no será aplicable desde la entrada en vigencia de la Resolución 912 de 2020 –abril de 2020– sino a partir del período de facturación siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional.

Las comisiones de regulación, como se indicó previamente, son unidades administrativas especiales, de conformidad con el artículo 69 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el literal c) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. En efecto, el artículo 69 de la Ley 142 de 1994 determinó: “Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes comisiones de regulación: // 69.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico”. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito definir, luego de la expedición del Decreto legislativo 580 de 2020, a partir de qué momento es viable aplicar el incremento del factor de productividad en la factura del servicio público de aseo, en aras de conjurar los efectos económicos que ha producido la pandemia del COVID-19. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: finalmente, la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020, así como en desarrollo del Decreto legislativo 580 de 2020.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-256 de 2020, declaró inexequible el Decreto legislativo 580 de 2020, de conformidad con el Comunicado de Prensa 31 del 23 de julio de 2020. Las razones que motivaron a la Corte a declarar la inconstitucionalidad del decreto legislativo, fueron las siguientes: Revisado el texto contentivo del Decreto Legislativo 580 de 2020, la Sala Plena constató que, efectivamente, aquel no cumple a cabalidad con los requisitos de forma exigidos en el artículo 215 de la Carta Política en tanto no se acreditó la exigencia de haber sido suscrito por todos los ministros del despacho.

A juicio de la Corte, el Decreto se dictó y promulgó en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado mediante Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el cual fue a su vez declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020. Adicionalmente, se profirió el día 15 de abril de 2020, esto es, dentro de la vigencia del estado de excepción, pues el Presidente de la República realizó dicha declaratoria en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, para el periodo comprendido entre el 17 de marzo y el 15 de abril de la presente anualidad y, además, se encuentra brevemente motivado con las razones y causas que justificaron su expedición. Sin embargo, dicha norma, aun cuando lleva la firma del Presidente de la República, no fue suscrita por todos los ministros del despacho.

En concreto, la Sala encontró que, tal y como lo señaló en su intervención la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en el mencionado decreto no se registran las firmas del ministro de Salud y Protección Social Fernando Ruíz Gómez (página 11), ni de la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación Mabel Gisela Torres Torres (página 13), como bien puede corroborarse a partir de una simple revisión de su contenido publicado en el Diario Oficial No. 51.286 del 15 de abril de 20205, sin que al proceso se haya allegado algún tipo de justificación que permita explicar su ausencia, incapacidad o impedimento para conocer o suscribir el entonces Proyecto de Decreto Legislativo.

Para la Corte, el carácter reglado, excepcional y limitado de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, así como por el control político y judicial al que se someten las normas que se expiden en virtud de las facultades extraordinarias. En esos términos, señaló que el mandato constitucional referente a que los ministros suscriban los decretos legislativos que se expiden en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica tiene como propósito contrarrestar el déficit de deliberación democrática con el que se adoptan los decretos legislativos bajo el amparo del estado de excepción, así como limitar la facultad discrecional del presidente.

La Corte consideró que el Decreto legislativo contenía decisiones idóneas y adecuadas para conjurar el estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020; sin embargo, al no haber sido suscrito por todos los ministros del gabinete se desatendió la Constitución Política en cuanto a los requisitos formales mínimos para garantizar la validez de los decretos legislativos.

En ese orden de ideas, el Decreto legislativo 580 de 2020 fue retirado del ordenamiento el 23 de julio de 2020, fecha en que se profirió la sentencia C-256 de 2020. En tal virtud, frente a la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida con fundamento en el artículo 7 del Decreto legislativo 580 del año en curso, operó la figura del decaimiento, esto es, la pérdida de su fuerza ejecutoria por desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho que le sirvieron de fundamento, de conformidad con el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, que preceptúa: “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: // (…) 2. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. El decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez, ni contraría su presunción de legalidad. Además, el decaimiento opera por ministerio de la ley, en cuanto impide que la administración pública pueda perseguir el cumplimiento de la decisión[10].

Ahora bien, como lo ha sostenido esta Corporación, el decaimiento del acto administrativo no impide su estudio de legalidad para controlar los efectos que produjo durante el tiempo comprendido entre su expedición y su pérdida de fuerza ejecutoria[11]. De otra parte, es preciso señalar que el hecho de diferir en el tiempo la aplicación del “factor de productividad” en el servicio de aseo fue una competencia que se derivó directamente de la atribución contenida en el artículo 7 del Decreto legislativo 580 de 2020, que radicó en cabeza de la CRA la posibilidad de “(…) adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, y adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios”. 4.3.

Control inmediato de legalidad sustancial y material de la CRA 916 del 21 de abril de 2020: 4.3.1. Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa.

En otras palabras, no existen competencias implícitas. La CRA está integrada por los siguientes funcionarios: el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado, quien la presidirá; el Ministro de Salud y Protección Social o su delegado; el Director del Departamento Nacional de Planeación-DNP o su delegado; cuatro expertos de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República y el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, con voz pero sin voto (artículo 4 Decreto 2882 de 2007).

El artículo 1º del Decreto 2883 de 2007 definió la estructura de la CRA. La norma determinó que la entidad estaría conformada por un comité de expertos comisionados; el despacho del director ejecutivo, la oficina asesora jurídica, la oficina asesora de planeación, la subdirección administrativa y financiera, y la subdirección técnica. Una de las funciones de la CRA consiste en establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas del servicio público de aseo y saneamiento básico (artículo 73.11 Ley 142 de 1994).

De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2883 de 2007, el Director Ejecutivo de la CRA debe suscribir las resoluciones, actas, circulares externas y demás documentos de la comisión de regulación, así como las circulares internas, oficios, memorandos y demás documentos de la institución que se requieran para el cumplimiento de sus funciones (artículo 3, numeral 6 Decreto 2883 de 2007).

Como se advierte, el Presidente de la CRA y su Director Ejecutivo tenían la competencia para proferir la Resolución CRA 916 de 2020. Ahora bien, en relación con el deber de participación ciudadana en relación con los proyectos de normas regulatorias[12], contenido en el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, la Sala advierte que dada la coyuntura originada por el COVID-19, así como la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, no era necesario que la entidad cumpliera con la carga de socialización y publicidad, pues hacerlo supondría demorar o postergar la implementación de las medidas adecuadas para contrarrestar los efectos de la pandemia.

Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Así las cosas, la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 tiene un objeto posible y lícito; además, se ajusta a las normas en que debió fundarse y, finalmente, está correctamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia o facultad a la CRA.

A la CRA le corresponde establecer anualmente el factor de productividad con base en el cual se actualizarán los costos medios de referencia del servicio público, tal como lo prevé el artículo 92 de la Ley 142 de 1994: En las fórmulas de tarifas las comisiones de regulación garantizarán a los usuarios a lo largo del tiempo los beneficios de la reducción promedia de costos en las empresas que prestan el servicio; y, al mismo tiempo, darán incentivos a las empresas para ser mas eficientes que el promedio, y para apropiarse los beneficios de la mayor eficiencia. // Con ese propósito, al definir en las fórmulas los costos y gastos típicos de operación de las empresas de servicios públicos, las comisiones utilizarán no solo la información propia de la empresa, sino la de otras empresas que operen en condiciones similares, pero que sean más eficientes. // También podrán las comisiones, con el mismo propósito, corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos.

En tal virtud, la CRA dispuso en el parágrafo 4 del artículo 1º de la Resolución 912 lo siguiente: “En el período de facturación siguiente a marzo de 2020, se aplicará el incremento en productividad en cada uno de los costos de las actividades del servicio público de aseo, el cual corresponderá a 1,18%”. Como se aprecia, la decisión adoptada mediante la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 es armónica y guarda identidad material con el artículo 7 del Decreto legislativo 580 de 2020, así como con el objeto y finalidad de los Decretos legislativos 441 y 528 del mismo año. Como consecuencia, el objeto del acto administrativo es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea. 4.4.3.

Control de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, la medida adoptada es proporcional, necesaria y adecuada para enfrentar la pandemia, toda vez que tiene un propósito plausible, consistente en que mientras subsista la declaratoria de emergencia sanitaria el servicio público de aseo no tenga un incremento tarifario. 4.4.4.

Control de la vigencia del acto: la Sala declarará la validez de los artículos 1º y 2º de la resolución objeto de análisis, comoquiera que guardan consonancia con lo establecido por el artículo 7º del Decreto legislativo 580 de 2020. En efecto, este último determinó que correspondería a la CRA “adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de las facturas emitidas y adoptar disposiciones tarifarias”.

En el caso concreto, la CRA supeditó la vigencia de la Resolución CRA 916 de 2020 a la terminación del estado de emergencia sanitaria declarado por el Ministerio de Salud y Protección Social. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que se cumple con el requisito de transitoriedad exigido por el legislador extraordinario. En todo caso, la vigencia de la Resolución CRA 916 de 2020 no quedó supeditada a lo establecido por el artículo 8º del Decreto legislativo 580 de 2020, cuyo contenido es el siguiente: “Las medidas adoptadas en los artículos 2 y 3 del Decreto 441 de 2020; y las contenidas en los artículos 3, 4 y 5 del Decreto 528 de 2020 se extenderán hasta el 31 de diciembre de 2020”.

En efecto, el citado artículo 8º limitó la vigencia de las medidas contenidas en los Decretos legislativos 441 y 528 de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020; no obstante, el artículo 7 del Decreto legislativo 580 de 2020 no estableció una vigencia específica, pero determinó que las medidas serían “transitorias”. Ahora, la CRA cumplió con esa exigencia, puesto que la inaplicación del incremento del factor de productividad solo se haría efectivo a partir del período de facturación siguiente al de finalización del estado de emergencia sanitaria.

Sin embargo, vale la pena destacar que al haber decaido el acto administrativo lo cierto es que perdió eficacia y, por tanto, no puede continuar produciendo efectos. Teniendo en cuenta lo anterior, los efectos de la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 se extendieron de esa fecha hasta el 23 de julio de 2020, momento en que la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto legislativo 580 de 2020. 5.

Los anteriores razonamientos no impiden que la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020 pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.

En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril; PCSJA20- 11549 del 7 de mayo y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

Igualmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR constitucional y legal la Resolución CRA 916 del 21 de abril de 2020, proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE la actuación.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado Magistrado Salvamento de voto Firmado electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [2] La CRA debe establecer anualmente el factor de productividad con base en el cual se actualizarán los costos medios de referencia del servicio público, en los términos del artículo 92 de la Ley 142 de 1994, que preceptúa: “En las fórmulas de tarifas las comisiones de regulación garantizarán a los usuarios a lo largo del tiempo los beneficios de la reducción promedia de costos en las empresas que prestan el servicio; y, al mismo tiempo, darán incentivos a las empresas para ser mas eficientes que el promedio, y para apropiarse los beneficios de la mayor eficiencia. // Con ese propósito, al definir en las fórmulas los costos y gastos típicos de operación de las empresas de servicios públicos, las comisiones utilizarán no solo la información propia de la empresa, sino la de otras empresas que operen en condiciones similares, pero que sean más eficientes. // También podrán las comisiones, con el mismo propósito, corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos”.

Ahora bien, en el parágrafo 4 del artículo 1º de la Resolución 912 se dispuso: “En el período de facturación siguiente a marzo de 2020, se aplicará el incremento en productividad en cada uno de los costos de las actividades del servicio público de aseo, el cual corresponderá a 1,18%”. [3] La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA es una entidad del orden nacional, creada mediante el artículo 69 de la Ley 142 de 1994, como unidad administrativa especial, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica y patrimonial, adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, [4] El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis.

Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues permite que se adopten medidas de diferente índole con el objetivo de proteger la estabilidad institucionalidad de circunstancias externas o internas que puedan amenazar la paz y la convivencia social. Cf. SCHMITT, Carl “Teología Política”, Ed. Trotta, Madrid, pág. 17. [5] En su teoría política, Aristóteles ideó un gobierno mixto para la polis griega.

Por su parte, Polibio puso de presente la necesidad de que en el ejercicio del poder existiera un sistema de frenos y balanzas. Luego, Montesquieu, en su tratado sobre “El espíritu de las leyes”, escribió este postulado axiológico de la teoría política: “todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra límites.

Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder”. Conforme a tales máximas, es necesario que el poder se detenga a sí mismo, con el fin de garantizar el equilibrio, necesidad que resulta ser más sentida en casos extremos, tal como ocurre con los estados de excepción. [6] Cf.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, exp. 2020-00944, M.P. Sandra Liseth Ibarra. Igualmente, consultar: sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [7] Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, exp. 2010- 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

En esa sentencia, se aclaró: “No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la [8] Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [9] Cf. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [10] “Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que ‘salvo norma expresa en contrario’, en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo”.

Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. [11] Cf. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de abril de 2018, exp. 012-00209-00(0828-12), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [12] “Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: // (…) 8.

Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general”.