54001-23-31-000-2000-01893-01 — Consejo de Estado

54001-23-31-000-2000-01893-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-08-28

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Ciro Alfonso Rodríguez·Demandado: Corporación Autónoma Regional De La Frontera Nororiental Departamento De Santander – Corponor

De qué trata

Síntesis: Sea lo primero señalar que, en desarrollo del procedimiento sancionatorio a que se refiere el pliego de cargos de 11 de agosto de 1999, Corponor impuso al demandante mediante Resolución 0552 de 1999 una multa equivalente a $26.008.180 de pesos; acto administrativo que fue confirmado a través de la Resolución 0801 del mismo año. […] Según el pliego de cargos de 11 de agosto de 1999, el demandante mantuvo «en funcionamiento la granja avícola Villa Nueva (…) sin poseer los permisos ambientales correspondientes a concesión de aguas, infringiendo las resoluciones 00688 de 19 de octubre de 1997; al no presentar oportunamente el plan de manejo ambiental; la resolución 00010 de 18 de enero de 1999 por no dar cumplimiento a la medida preventiva impuesta la granja avícola Villanueva, dónde muy claramente en su artículo tercero establece como termino de inmediato cumplimiento de la medida preventiva emitida en la Resolución de 18 de enero; y desarrollar la actividad impactando el medio ambiente con la proliferación de moscas y generación de olores nauseabundos». Como consecuencia, a través de Resolución 0552 de 20 de septiembre de 1999, Corponor lo sancionó […] Esa decisión fue confirmada en la Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999, […] Este último acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 11 de enero de 2000 y, por eso, la demanda interpuesta el 2 de octubre del mismo año se presentó por fuera del término de 4 meses previsto para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES - De policía / FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES - De inspección, seguimiento y control / FUNCIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES - De control de permisos ambientales / FUNCIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES - De adopción de medidas policivas y sancionatorias / SANCIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL DEPARTAMENTO DE SANTANDER CORPONOR - De decomiso definitivo de las aves y los productos y subproductos utilizados para realizar la actividad, por incumplir el plan de manejo ambiental / ACTO COMPLEJO IMPROPIO CIRCUNSTANCIAL - Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Configuración[M]ediante acto administrativo de 5 de noviembre de 1999, Corponor dio inicio a un segundo proceso sancionatorio en contra del demandante por haber «incumplido con las obligaciones y condiciones contenidas en el plan de manejo ambiental, aprobado mediante acto administrativo número 0282 de 2 de junio de 1999, para el funcionamiento y operación de la explotación avícola, línea ponedoras». Dicha actuación administrativa culminó con la expedición de la Resolución 0139 de 9 de marzo de 2000 […] El recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra de la aludida sanción fue resuelto mediante Resolución 0311 de 12 de mayo de 2000, […] En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que este último acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 18 de mayo de 2000, la demanda interpuesta el 2 de octubre del mismo año tampoco se presentó en el término de 4 meses exigido para tal efecto.ORDEN DE LA CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL DEPARTAMENTO DE SANTANDER CORPONOR - De suspender el plan de Manejo Ambiental / DERECHO PROCESAL - Postulados / PRINCIPIO DISPOSITIVO / REGLA DE CONGRUENCIA / PRINCIPIO DE LIMITACIÓN DEL AD QUEM / DEMANDA - Carga argumentativa / CONCEPTO DE VIOLACIÓN - Ninguno de los cargos presentados atacan la legalidad del único acto demandado respecto del cual no operó la caducidad de la acción / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA - Probada[L]a Sala observa que los argumentos del demandante contenidos en el libelo de la demanda y en su escrito de apelación no permiten emitir un fallo de fondo por las siguientes razones: En el acápite VI.4.1 de esta providencia quedó claro que el único acto administrativo cuestionado oportunamente es la Resolución 0378 de 2000 y, por lo tanto, los reparos que debe resolver la corporación son los dirigidos a cuestionar la legalidad de ese acto administrativo. Sin embargo, ninguno de los tres cargos de nulidad planteados en la demanda cuestiona la legalidad de la Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000 que suspende el Plan de Manejo Ambiental. Nótese que, en el primer cargo, el demandante no argumentó por qué la resolución 0378 transgrede los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 29, 49, 58, 78, 80, 83, 90, 124 y 228 de la Constitución Política, los Decretos 2811 de 1974, 1866 de 1994, 1885 de 1994, 1768 de 1994, 1753 de 1994, 1600 de 1994, 632 de 1994, 1594 de 1984 y 948 de 1995; y las leyes 6° de 1992, 99 de 1993 y 160 de 1994. Como se puede desprender del libelo se limitó a manifestar que «sé quebrantaron las disposiciones constitucionales citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas de dar protección al trabajo y a la propiedad privada de los administrados. El Estado colombiano, comunitario y de derecho, representado en la entidad demandada debió respetar las normas superiores y las que reglamentan las actividades económicas lícitas, al igual que las normas que regulan las funciones, facultades y limitaciones a las mismas corporaciones autónomas, (…) la autoridad ambiental no sujetó sus decisiones a los cánones legales y supra legales que regula su actividad y la de los mismos particulares ocasionando los perjuicios al demandante manera injusta». En efecto, la parte actora no explicó cómo la resolución 0378 transgrede el citado marco normativo, siendo el libelo demandatorio el marco de referencia que determina el alcance del pronunciamiento que emitirá el operador jurídico. En cuanto al segundo cargo por transgresión del derecho al debido proceso, todos los reproches citados en el acápite de «hechos» cuestionan la legalidad de la Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999 que hizo tránsito a cosa juzgada, o de la Resolución 00010 de 18 de enero de 1999 que ni si quiera es objeto de la demanda. Respecto del tercer reproche de la demanda, conforme al cual Corponor presuntamente actuó con desviación del poder, tampoco es posible examinar ese cargo si se tiene en cuenta que el demandante citó como fundamento única y exclusivamente dos conceptos doctrinales. Además, esta Sección ha sostenido que para la declaratoria de ese vicio es menester acreditar: (i) la competencia del ente que expide el acto, (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto. Y, sin embargo, la parte actora no abordó ninguno de los tres elementos. Por último, en su recurso de apelación el demandante alegó que CORPONOR desconoció las pruebas que demostraban el cumplimiento de los deberes señalados en el permiso ambiental, específicamente, aludiendo a las pruebas testimoniales. Reparo que no propuso en su demanda inicial y que, adicionalmente, versa sobre los testimonios rendidos en el segundo trámite sancionatorio, actos administrativos cuyo derecho de acción caducó. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala debe modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda, aspecto en el que erró el a quo al denegar las pretensiones.ACTO COMPLEJO - Concepto / ACTO COMPLEJO - Clasificación / ACTO COMPLEJO - Características / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[E]l Consejo de Estado ha definido el acto complejo como aquella manifestación del poder público en la que concurre la voluntad de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades, contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin. Dicho concepto fue desarrollado por primera vez por la Sección Primera de esta corporación en la sentencia de 26 de enero de 1996. Y, a partir de ese momento, esta autoridad judicial ha sostenido que los operadores jurídicos deben discernir tres escenarios al momento de diferenciar cuáles actos administrativos confluyen en una unidad compleja. El primer escenario da nacimiento propiamente a este tipo de actos y ocurre cuando la declaración de voluntad de la administración se fusiona en una unidad. Por el contrario, en el segundo evento, la primera decisión es de trámite respecto de la otra y, en el tercero, los actos refieren a decisiones escindibles. Es decir, la consecuente distinción entre dos declaraciones que se individualizan como un acto de trámite y uno definitivo o como dos decisiones definitivas, respecto de las declaraciones que son una en sí misma y, por eso, componen un acto complejo. Esta corporación judicial también ha aclarado que, en la vía gubernativa, puede nacer al mundo jurídico un acto complejo cuando distintas dependencias de la misma entidad adoptan una decisión única. Esto es, “cuando contra el acto que da inicio a la actuación administrativa se interponen los recursos de vía gubernativa, quedando interrelacionado con aquellos actos que los resuelven.” Este fenómeno ha sido denominado por la doctrina como «acto complejo impropio circunstancial». […] Finalmente, cabe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional […]es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza por: (i) la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva; (ii) la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad; (iii) la inescindibilidad de las decisiones; y (iv) el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión.

FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES - De policía / FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES - De inspección, seguimiento y control / FUNCIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES – De control de permisos ambientales / FUNCIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES – De adopción de medidas policivas y sancionatorias / SANCIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL DEPARTAMENTO DE SANTANDER CORPONOR – De multa por mantener en funcionamiento una granja avícola sin poseer los permisos ambientales correspondientes a concesión de aguas, no presentar oportunamente el plan de manejo ambiental y por no dar cumplimiento a la medida preventiva / ACTO COMPLEJO IMPROPIO CIRCUNSTANCIAL – Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Configuración Sea lo primero señalar que, en desarrollo del procedimiento sancionatorio a que se refiere el pliego de cargos de 11 de agosto de 1999, Corponor impuso al demandante mediante Resolución 0552 de 1999 una multa equivalente a $26.008.180 de pesos; acto administrativo que fue confirmado a través de la Resolución 0801 del mismo año. […] Según el pliego de cargos de 11 de agosto de 1999, el demandante mantuvo «en funcionamiento la granja avícola Villa Nueva (…) sin poseer los permisos ambientales correspondientes a concesión de aguas, infringiendo las resoluciones 00688 de 19 de octubre de 1997; al no presentar oportunamente el plan de manejo ambiental; la resolución 00010 de 18 de enero de 1999 por no dar cumplimiento a la medida preventiva impuesta la granja avícola Villanueva, dónde muy claramente en su artículo tercero establece como termino de inmediato cumplimiento de la medida preventiva emitida en la Resolución de 18 de enero; y desarrollar la actividad impactando el medio ambiente con la proliferación de moscas y generación de olores nauseabundos».

Como consecuencia, a través de Resolución 0552 de 20 de septiembre de 1999, Corponor lo sancionó […] Esa decisión fue confirmada en la Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999, […] Este último acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 11 de enero de 2000 y, por eso, la demanda interpuesta el 2 de octubre del mismo año se presentó por fuera del término de 4 meses previsto para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicha actuación administrativa culminó con la expedición de la Resolución 0139 de 9 de marzo de 2000 […] El recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra de la aludida sanción fue resuelto mediante Resolución 0311 de 12 de mayo de 2000, […] En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que este último acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 18 de mayo de 2000, la demanda interpuesta el 2 de octubre del mismo año tampoco se presentó en el término de 4 meses exigido para tal efecto.

ORDEN DE LA CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL DEPARTAMENTO DE SANTANDER CORPONOR – De suspender el plan de Manejo Ambiental / DERECHO PROCESAL – Postulados / PRINCIPIO DISPOSITIVO / REGLA DE CONGRUENCIA / PRINCIPIO DE LIMITACIÓN DEL AD QUEM / DEMANDA – Carga argumentativa / CONCEPTO DE VIOLACIÓN – Ninguno de los cargos presentados atacan la legalidad del único acto demandado respecto del cual no operó la caducidad de la acción / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA - Probada [L]a Sala observa que los argumentos del demandante contenidos en el libelo de la demanda y en su escrito de apelación no permiten emitir un fallo de fondo por las siguientes razones: En el acápite VI.4.1 de esta providencia quedó claro que el único acto administrativo cuestionado oportunamente es la Resolución 0378 de 2000 y, por lo tanto, los reparos que debe resolver la corporación son los dirigidos a cuestionar la legalidad de ese acto administrativo.

Sin embargo, ninguno de los tres cargos de nulidad planteados en la demanda cuestiona la legalidad de la Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000 que suspende el Plan de Manejo Ambiental. Nótese que, en el primer cargo, el demandante no argumentó por qué la resolución 0378 transgrede los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 29, 49, 58, 78, 80, 83, 90, 124 y 228 de la Constitución Política, los Decretos 2811 de 1974, 1866 de 1994, 1885 de 1994, 1768 de 1994, 1753 de 1994, 1600 de 1994, 632 de 1994, 1594 de 1984 y 948 de 1995; y las leyes 6° de 1992, 99 de 1993 y 160 de 1994.

Como se puede desprender del libelo se limitó a manifestar que «sé quebrantaron las disposiciones constitucionales citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas de dar protección al trabajo y a la propiedad privada de los administrados. El Estado colombiano, comunitario y de derecho, representado en la entidad demandada debió respetar las normas superiores y las que reglamentan las actividades económicas lícitas, al igual que las normas que regulan las funciones, facultades y limitaciones a las mismas corporaciones autónomas, (…) la autoridad ambiental no sujetó sus decisiones a los cánones legales y supra legales que regula su actividad y la de los mismos particulares ocasionando los perjuicios al demandante manera injusta».

En efecto, la parte actora no explicó cómo la resolución 0378 transgrede el citado marco normativo, siendo el libelo demandatorio el marco de referencia que determina el alcance del pronunciamiento que emitirá el operador jurídico. En cuanto al segundo cargo por transgresión del derecho al debido proceso, todos los reproches citados en el acápite de «hechos» cuestionan la legalidad de la Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999 que hizo tránsito a cosa juzgada, o de la Resolución 00010 de 18 de enero de 1999 que ni si quiera es objeto de la demanda.

Respecto del tercer reproche de la demanda, conforme al cual Corponor presuntamente actuó con desviación del poder, tampoco es posible examinar ese cargo si se tiene en cuenta que el demandante citó como fundamento única y exclusivamente dos conceptos doctrinales. Además, esta Sección ha sostenido que para la declaratoria de ese vicio es menester acreditar: (i) la competencia del ente que expide el acto, (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto.

Y, sin embargo, la parte actora no abordó ninguno de los tres elementos. Por último, en su recurso de apelación el demandante alegó que CORPONOR desconoció las pruebas que demostraban el cumplimiento de los deberes señalados en el permiso ambiental, específicamente, aludiendo a las pruebas testimoniales. Reparo que no propuso en su demanda inicial y que, adicionalmente, versa sobre los testimonios rendidos en el segundo trámite sancionatorio, actos administrativos cuyo derecho de acción caducó. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala debe modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda, aspecto en el que erró el a quo al denegar las pretensiones.

ACTO COMPLEJO – Concepto / ACTO COMPLEJO – Clasificación / ACTO COMPLEJO – Características / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Consejo de Estado ha definido el acto complejo como aquella manifestación del poder público en la que concurre la voluntad de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades, contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin.

Dicho concepto fue desarrollado por primera vez por la Sección Primera de esta corporación en la sentencia de 26 de enero de 1996. Y, a partir de ese momento, esta autoridad judicial ha sostenido que los operadores jurídicos deben discernir tres escenarios al momento de diferenciar cuáles actos administrativos confluyen en una unidad compleja.

El primer escenario da nacimiento propiamente a este tipo de actos y ocurre cuando la declaración de voluntad de la administración se fusiona en una unidad. Por el contrario, en el segundo evento, la primera decisión es de trámite respecto de la otra y, en el tercero, los actos refieren a decisiones escindibles. Es decir, la consecuente distinción entre dos declaraciones que se individualizan como un acto de trámite y uno definitivo o como dos decisiones definitivas, respecto de las declaraciones que son una en sí misma y, por eso, componen un acto complejo.

Esta corporación judicial también ha aclarado que, en la vía gubernativa, puede nacer al mundo jurídico un acto complejo cuando distintas dependencias de la misma entidad adoptan una decisión única. Esto es, “cuando contra el acto que da inicio a la actuación administrativa se interponen los recursos de vía gubernativa, quedando interrelacionado con aquellos actos que los resuelven.” Este fenómeno ha sido denominado por la doctrina como «acto complejo impropio circunstancial». […] Finalmente, cabe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional […]es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza por: (i) la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva;

(ii) la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad; (iii) la inescindibilidad de las decisiones; y (iv) el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 83 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 84 / DECRETO 1753 DE 1994 – ARTÍCULO 33 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 281 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 328 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2000-01893-01 Actor: CIRO ALFONSO RODRÍGUEZ Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL DEPARTAMENTO DE SANTANDER – CORPONOR Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Actos administrativos complejos / funciones de policía de las Corporaciones Autónomas Regionales y funciones de seguimiento de las obligaciones ambientales / carga argumentativa de la demanda SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 28 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

I-.

ANTECEDENTES I.1. La demanda El ciudadano Ciro Alfonso Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental - Corponor, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas[1]: […] 1.

Que es nula la Resolución Nº 0534 del 13 de septiembre de 1999 suscrita por RAMÓN LEAL LEAL, Director general y RICARDO ALFREDO SUÁREZ RODRÍGUEZ, Subdirector Control y Calidad Ambiental de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL CORPONOR. 2. Que es nula la Resolución Nº 0552 del 20 de septiembre de 1999 suscrita por RAMÓN LEAL LEAL, Director General y RICARDO ALFREDO SUÁREZ RODRÍGUEZ, Subdirector Control y Calidad Ambiental de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL CORPONOR. 3.

Que es nula la Resolución Nº 0801 del 03 de diciembre de 1999 suscrita por RAMÓN LEAL LEAL, Director General y RICARDO ALFREDO SUÁREZ RODRÍGUEZ, Subdirector Control y Calidad Ambiental de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL CORPONOR. 4. Que es nula la Resolución Nº 0139 del 09 de marzo del 2000 suscrita por RAMÓN LELA LEAL, Director General y RICARDO ALFREDO SUÁREZ RODRÍGUEZ, Subdirector Control y Calidad Ambiental de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL-CORPONOR. 5.

Que es nula la Resolución Nº 0311 del 12 de marzo del 2000 suscrita por RAMÓN LEAL LEAL, Director General y RICARDO ALFREDO SUÁREZ RODRÍGUEZ, Subdirector Control y Calidad Ambiental de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTALCORPONOR. 6. Que es nula la Resolución Nº 0378 del 29 de mayo del 2000 suscrita por RAMÓN LEAL LEAL, Director General y RICARDO ALFREDO SUÁREZ RODRÍGUEZ, Subdirector Control y Calidad Ambiental de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTALCORPONOR. 7.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare administrativamente responsable a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTALCORPONOR, de los perjuicios presentes y futuros causados a CIRO ALFONSO RODRIGUEZ. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Dirección General del CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTALCORPONOR, reconocer y a pagar a CIRO ALFONSO RODRIGUEZ, a título de indemnización por concepto de perjuicios (estimada en $401.956.976.oo). 8.

La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTALCORPONOR, dará cumplimiento al fallo que recaiga en el presente proceso, dentro de los términos previstos en el artículo 176 del decreto 1 de 1984 […] [2]. I.2. Los hechos Los hechos relevantes que sustentan la demanda son los siguientes: 2.1. El señor Ciro Alfonso Rodríguez criaba gallinas para producción de huevos y fabricaba concentrado para gallina, desde hace 14 años, en la granja «Villa Nueva». 2.2.

La Junta de Acción Comunal de la vereda «El Pórtico» presentó una queja ante las autoridades locales por la proliferación de moscas y generación de olores ofensivos en su finca. 2.3. Con ocasión de lo anterior, mediante Resolución 00010 de 18 de enero de 1999, CORPONOR impuso al demandante «la medida de suspensión preventiva de todas las actividades relacionadas con la cría, levante y sacrificio animales domésticos pollos en el predio denominado granja avícola Villa Nueva», hasta que obtuviera los permisos ambientales respectivos. 2.4.

El señor Ciro Alfonso Rodríguez recurrió el anterior acto administrativo, ante lo cual Corponor confirmó la decisión mediante Resolución 277 de 31 de mayo de 1999. 2.5. Como consecuencia, la parte actora presentó a Corponor un proyecto de Plan de Manejo Ambiental - PMA, el cual fue aprobado a través de la Resolución 0282 de 2 de junio de 1999.

Aquel plan contenía acciones en materia de: (i) manejo de residuos sólidos químicos, (ii) manejo de animales muertos, plumas, viseras y picos, (iii) manejo de residuos sólidos domésticos, (iv) recolección de gallinaza, (v) control de aguas servidas, (vi) manejo adecuado de aguas lluvias, (vii) manejo de olores y posible origen de vectores y (viii) control de vectores. 2.6.

El 9 de septiembre de 1999, el titular del PMA presentó el primer informe trimestral de cumplimiento. 2.7. Posteriormente, mediante Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999, Corponor impuso «la medida preventiva de suspensión inmediata de la actividad aprobada mediante acto administrativo 0282 de 2 de junio de 1999 hasta las resultas del proceso sancionatorio» y ordenó «iniciar otro proceso sancionatorio en contra del señor Ciro Alfonso Rodríguez propietario de la granja avícola». 2.8.

A través de Resolución 0552 de 20 de septiembre de 1999, Corponor resolvió el primer proceso sancionatorio en el sentido de imponer una multa de veintiséis millones ocho mil ciento ochenta pesos. Esa decisión fue confirmada mediante Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999. 2.9. Mediante Resolución 0139 de 9 de marzo de 2000, la autoridad ambiental decidió el segundo proceso sancionatorio instaurado en contra del demandante, en cuyo marco ordenó el «Decomiso Definitivo de las aves (gallinas de postura), y los productos y subproductos utilizados para realizar actividad objeto de la infracción sancionada que se encuentran en la granja avícola Villa Nueva».

Medida confirmada en la Resolución 0311 de 12 de mayo de 2000. 2.10. El 29 de mayo de 2000, mediante Resolución 0378, Corponor finalmente suspendió el Plan de Manejo Ambiental autorizado al señor Ciro Alfonso Rodríguez. I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación La parte actora considera que los actos administrativos acusados: i) transgreden las normas procesales y sustanciales en que debían fundarse, ii) desconocen el debido proceso; y, iii) fueron expedidos con desviación de poder.

(i) De la violación de las normas procesales y sustanciales en que debían fundarse En primer lugar, el apoderado citó como transgredidas las siguientes disposiciones del ordenamiento jurídico: […]Constitucionales: Artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 29, 49, 58, 78, 80, 83, 90, 124 y 228. Legales: Decreto 2811 de 1974; Ley 6° de 1992; Ley 99 de 1993;

Ley 160 de 1994; Decreto 1866 de 3 de agosto de 1994; Decreto número 1885 del 3 de agosto de 1994; Decreto 1768 del 3 de agosto de 1994; Decreto 1753 del 3 de agosto de 1994; Decreto 1600 del 27 de julio de 1994; Decreto 632 del 22 de marzo de 1994; artículos 8 y 23 del Decreto 1768 de 1994; Decreto 1594 de 1984; Decreto 1753 de 1984;

Decreto 948 dc 1995, T-254 de 1993 de Corte Constitucional; Resolución 0282 de 2 de junio de 1999 “Por el cual se aprueba un Plan de Manejo Ambiental y se dictan otras disposiciones” emanado de CORPONOR […]. En cuanto al concepto de violación se limitó a manifestar lo siguiente: […] Sé quebrantaron las disposiciones constitucionales citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas de dar protección al trabajo y a la propiedad privada de los administrados.

El Estado colombiano, comunitario y de derecho, representado en la entidad demandada debió respetar las normas superiores y las que reglamentan las actividades económicas lícitas, al igual que las normas que regulan las funciones, facultades y limitaciones a las mismas corporaciones autónomas, (…) la autoridad ambiental no sujetó sus decisiones a los cánones legales y supra legales que regula su actividad y la de los mismos particulares ocasionando los perjuicios al demandante manera injusta. […] (ii) Del cargo de violación al debido proceso La transgresión del artículo 29 de la Constitución Política, en sus propias palabras, se debe a que: […] Existe un manifiesto divorcio entre los actos administrativos impugnados a través de la presente acción y la realidad visible en los antecedentes administrativos de la actividad del actor, lesionando no solamente su patrimonio material sino también su patrimonio moral» La actitud de la entidad ambiental no es criticable en los aspectos generales, pero si es reprochable que se desconocieran totalmente los derechos del actor y toda la normatividad aplicable al caso, como la ley 99 de 1993, sus decretos reglamentarios, el Código Contencioso Administrativo y las demás mencionadas en el inicio del presente acápite, toda vez que nuestro país es un Estado de Derecho y no se deben permitir acciones con el sub judice que con el justificante de la preservación del medio ambiente se menoscaben los derechos de los particulares de manera injusta. […] (Destaca la Sala) Concretamente, en el acápite del libelo de la demanda denominado «hechos», el apoderado de Ciro Alfonso Rodríguez explicó que la medida preventiva de suspensión de actividades impuesta mediante Resolución 00010 de 18 de enero de 1999, se fundó en afirmaciones falsas, en tanto no desarrollaba la actividad de cría y levante de pollos y tampoco Corponor hizo varias visitas en las que no colaborara el señor Alfonso Rodríguez.

Además, sostuvo que la Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999 deviene de «un seguimiento mal llevado (…) por el hecho de hacer visitas y no dejar registro de ellas» y elaborar actas de inspección, en las que supuestamente participó, pero que no firmó. El apoderado anotó que la Resolución 0534 desconoce las acciones de cumplimiento desarrolladas por el señor Ciro Alfonso Rodríguez, específicamente, en lo relacionado con el manejo de aguas residuales, la siembra parcial de arbustos, el control fitosanitario y la construcción de un horno incinerador, de la red de alcantarillado y de un pozo séptico.

En su sentir, la autoridad ambiental formuló conclusiones apresuradas, dado que solo habían transcurrido 3 meses del término de un año otorgado para la ejecución del PMA, al momento en que expide la Resolución 0534. Consideró también que existió una clara infracción del artículo 8° del Decreto 1768 de 1994, el cual dispone en el inciso sexto que “los recursos administrativos interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios y de medidas preventivas expedidas por las corporaciones mediante los cuales se impongan sanciones por daños ambientales, serán concedidos en el efecto devolutivo”.

Ello teniendo en cuenta que, conforme a los hechos de la demanda, la medida impuesta mediante Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999 «no permitía recurso alguno”. Finalmente, agregó que las instalaciones de la fábrica de alimentos fueron selladas, obligando al demandante a trasladar sus aves, lo que ocasionó «grandes pérdidas como son la muerte de los animales de plena producción (4000 aves), venderlas a precio barato (15000 aves) y, cuando era inevitable decomiso ordenado por las autoridades, regalar el saldo de 3000 aves.

Igualmente debió afrontar diligencias judiciales y hacer hasta lo imposible por alimentar a las aves mientras conseguía dónde llevarlas». (iii) De la desviación del poder En cuanto al último reproche, la parte actora citó un aparte del texto denominado “El acto administrativo según la jurisprudencia”[3], del doctrinante Gustavo Penagos, en el que se indica cuál es el alcance de la facultad discrecional del Estado al momento de adoptar decisiones administrativas.

E, igualmente, mencionó el concepto de desviación de poder desarrollado por el profesor Pedro Antonio Lamprea Rodríguez, en su obra “Anulación de los actos de la administración pública”. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En su escrito de 17 de enero de 2016[4], el apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental propuso las excepciones de «cosa juzgada», «caducidad de la acción» y «legalidad de los actos administrativos».

(i) De la configuración del fenómeno de cosa juzgada respecto de las Resoluciones 0534, 0552 y 0801 de 1999 La autoridad ambiental explicó que el demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionó ante la jurisdicción contencioso-administrativa la legalidad de la Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999 y, en consecuencia, operaba el fenómeno de cosa juzgada.

Al respecto, indicó que aquella demanda fue resuelta en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander a través de un fallo inhibitorio luego de declarar probada la excepción de inepta demanda[5]. Y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, corporación que, mediante sentencia de 30 de abril de 2003, revocó esa decisión y, en su lugar, negó las pretensiones[6].

Además, adujo que el señor Ciro Alfonso Rodríguez también demandó las resoluciones 0552 de 20 de septiembre de 1999 y 0801 de 3 de diciembre de 1999, a través del mismo medio de control judicial. Controversia resuelta por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 18 de mayo de 2001[7], en el sentido de negar las súplicas y ordenar el archivo del expediente.

(ii) De la caducidad del medio de control Expresó que el término de 4 meses a que hace referencia el artículo 136 del CCA para determinar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, se encuentra ampliamente superado respecto de las Resoluciones 0534 de 13 de septiembre, 0552 de 20 de septiembre y 0801 de 3 de diciembre de 1999.

Actos administrativos frente a los cuales también operaba el fenómeno de cosa juzgada. (iii) De la legalidad de los actos administrativos Respecto de cada uno de los cargos propuestos por el demandante expuso que: 17.1. Sin perjuicio de la falta de claridad de la demanda, Corponor expuso que los actos administrativos acusados no quebrantan ninguna disposición constitucional o legal, puesto que fueron expedidos a efectos de corregir y sancionar las deplorables condiciones sanitarias de funcionamiento de la granja avícola del demandante, «tal y como se desprende de las innumerables pruebas recaudadas en los expedientes».

En lo atinente a la violación del derecho al trabajo y a la propiedad privada, precisó que esos derechos no son absolutos ni pueden ser ejercitados en perjuicio de la comunidad, pues la propiedad tiene una función social y ecológica que implica el cumplimiento de obligaciones a cargo de los propietarios. 17.2. Respecto de las razones fácticas asociadas a la presunta transgresión del derecho al debido proceso del demandante, manifestó que la medida preventiva contenida en la Resolución 00010 de 1999 consistió en la suspensión de todas las actividades relacionadas con la cría, levante y sacrificio de pollos debido al deficiente manejo higiénico y ambiental de la granja.

Igualmente, anotó que la sanción monetaria impuesta a través de la Resolución 0552 del 20 de septiembre de 1999, se soporta en las condiciones sanitarias advertidas en las distintas visitas de seguimiento y en el control realizadas a las instalaciones de la granja avícola. Es más, puso de presente que el actor continuó funcionando y ocasionado problemas sanitarios y ambientales a pesar de dicha multa, lo cual se confirmó a través de la Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999. 17.3.

En cuanto al cargo de desviación del poder, indicó que esa entidad es la máxima autoridad ambiental y, por eso, le corresponde proteger el entorno natural en ejercicio legítimo de sus funciones sancionatorias y de seguimiento. III.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de la sentencia de 28 de septiembre de 2012[8], resolvió: […]

PRIMERO. DECLARAR PROBADAS las excepciones de caducidad de la acción y de cosa juzgada propuestas por Corponor respecto de la demanda de nulidad de las Resoluciones números 0534 del 13 de septiembre de 1999, 0552 del 20 de septiembre de 1999 y 0801 del 3 de diciembre de 1999, proferidas por el Director de Corponor, de acuerdo a la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. DECLARAR PROBADA de oficio la excepción de caducidad de la acción respecto de las Resoluciones demandadas número 0139 del 9 de marzo de 2000, por medio de la cual se impuso al señor Ciro Alfonso Rodríguez la sanción ambiental de decomiso definitivo de las aves y productos utilizados para realizar la actividad en la granja avícola Villa Nueva y 0311 del 12 de mayo de 2000, por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 0139 del 9 de marzo de 2000.

Como consecuencia el Tribunal se inhibe para proferir decisión alguna respecto de tales actos, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.

TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda de la referencia promovida, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.

CUARTO. DEVUELVASE a la parte actora los gastos ordinarios del proceso o su remanente, si lo hubiere QUINTO. Una vez en firme la presente providencia archívese el expediente previas las anotaciones secretariales de rigor. […] Para arribar a esa determinación, en primer lugar, el Tribunal resolvió las excepciones propuestas por CORPONOR, así: 20.1.

De la cosa juzgada El a quo indicó que, mediante sentencia de 30 de abril de 2003[9], el Consejo de Estado resolvió la alzada de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la parte actora en contra de la Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. Por ende, el Tribunal declaró probada la excepción de cosa juzgada respecto de ese acto administrativo. 20.2.

De la caducidad de la acción Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 136 del CCA, el Tribunal puso de presente que el señor Alfonso Rodríguez interpuso la demanda el día 2 de octubre de 2000; pero que la Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999, mediante la cual Corponor confirmó la Resolución 552 de 20 de septiembre de 1999 fue notificada personalmente al demandante el 11 de enero de 2000.

Como consecuencia, declaró la caducidad de la acción en cuanto a las Resoluciones 552 y 0801 de 1999 y manifestó que resultaba «innecesario el estudio de la existencia o no de cosa juzgada». Además, declaró de oficio la excepción de caducidad respecto de las Resoluciones 0139 del 9 de marzo de 2000 y 0311 del 12 de mayo de 2000, en los siguientes términos: […] Ahora bien, la Sala observa que, con fundamento en lo reglado en el art.164 del C.C.A, de oficio se deberá declarar probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la demanda de las Resoluciones: (i) No. 0139 del 9 de marzo de 2000, por medio de la cual se impuso al señor Ciro Alfonso Rodríguez la sanción ambiental de decomiso definitivo de las aves y productos utilizados para realizar la actividad en la granja avícola Villa Nueva y 0311 del 12 de mayo de 2000, por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 0139 del 9 de marzo de 2000.

Lo anterior por cuanto en el cuaderno de pruebas No. 2, contentivo del expediente administrativo No. 519 de 1999, adelantado en Corponor, obra a folio 660 el Acta de la diligencia de notificación personal realizada el 18 de mayo de 2000, del texto de la Resolución No. 0311 del 12 de mayo de 2000, por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 0139 del 9 de marzo de 2000, quedando agotada la vía gubernativa.

En consecuencia, como la notificación se realizó el día 18 de mayo de 2000 cuando se presentó la demanda – el 2 de octubre de 2000-, ya había transcurrido más de los 4 meses con que contaba el actor para haber ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior obliga a la Sala a declarar probada la excepción de caducidad de la acción, debiéndose emitir un pronunciamiento inhibitorio respecto de las pretensiones sobre dichas resoluciones […].

Luego de resolver las excepciones previas y mixtas, el Tribunal señaló que su competencia versaba sobre el estudio de los cargos de nulidad propuestos en contra de la Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000, por cuanto era el único acto administrativo demandado oportunamente. Sin embargo, al momento de resolver, advirtió que el demandante no cumplió con los presupuestos mínimos de carga argumentativa, pues: «no se explica en qué consistió la alegada vulneración del debido proceso, no se precisa cuál etapa procesal se desconoció en el proceso administrativo que dio lugar a la decisión de suspensión del plan de manejo ambiental (…).

La demanda no indica siquiera la existencia de un proceso administrativo que se haya adelantado para lugar a la expedición de la Resolución 0378 de 29 mayo 2000, por lo cual no existe el elemento básico para entrar a verificar en qué consistió la vulneración del debido proceso que se alega en la demanda»[10]. Además, sostuvo que las razones de sustentación del cargo de violación del artículo 7° del Decreto 1768 de 1994 eran imprecisas, cortas e inentendibles.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el demandante solicitó la revocatoria del fallo de 28 de septiembre de 2012. La apelación se contrae, en síntesis, a dos cargos. En primer lugar, la parte actora alegó que el fenómeno de caducidad no operó respecto de las Resoluciones 0534 de 13 de septiembre de 1999, 552 de 20 de septiembre de 1999, 0801 de 3 de diciembre de 1999, 0139 del 9 de marzo de 2000 y 0311 del 12 de mayo de 2000, dado que esos actos administrativos, junto con la Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000, conforman un acto complejo.

En segundo lugar, explicó que la demanda estaba debidamente sustentada puesto que los cargos de violación dependen de los presupuestos fácticos enunciados en el acápite de los hechos. Concretamente, reiteró que la diferencia con Corponor inició con la expedición de la Resolución 00010 de 18 de enero de 1999, acto administrativo que se fundamentó en afirmaciones falsas pues sus galpones no eran de cría y sacrificio de pollos, y tampoco Corponor hizo varias visitas en las que el señor Alfonso Rodríguez se haya negado a colaborar.

Además, insistió que la autoridad ambiental desconoció el artículo 6° de la Resolución 00010 de 18 de enero de 1999 y el artículo 8 del Decreto 1768 de 1994, cuando rechazó el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 00010. Finalmente, en su sentir, es necesario realizar un exhaustivo análisis de los actos demandados y de las pruebas obrantes en el expediente administrativo, entre ellas, los testimonios de los trabajadores de la granja, los cuales no fueron valorados por el juez de la primera instancia. V-.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 18 diciembre de 2013, el magistrado sustanciador de la primera instancia concedió el recurso de apelación[11]. Una vez el proceso fue repartido entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, el Despacho Sustanciador admitió el recurso interpuesto, a través de auto de 30 de octubre de 2014[12].

Mediante providencia de 14 de enero de 2015[13], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión. Sin embargo, todos los convocados guardaron silencio[14]. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA[15], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

VI.2.- Actos demandados Como marco de referencia para el estudio de los cargos, es menester recordar que los actos administrativos demandados son los siguientes: i) Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999, “Por la cual se dicta una medida preventiva y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Director General y el Subdirector de Control de Calidad Ambiental de Corponor. ii) Resolución 0552 de 20 de septiembre de 1999, “Por medio del cual se impone una sanción de multa y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Director General y el Subdirector de Control de Calidad Ambiental de Corponor. iii) Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Director General y el Subdirector de Control de Calidad Ambiental de Corponor. iv) Resolución 0139 de 9 de marzo de 2000, “Por medio de la cual se decide un proceso sancionatorio y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Director General y el Subdirector de Control de Calidad Ambiental de Corponor. v) Resolución 0311 de 12 de mayo de 2000, “Por medio de la cual se decide un Recurso de Reposición y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Director General y el Subdirector de Control de Calidad Ambiental de Corponor. vi) Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000, “Por la cual se suspende un Plan de Manejo Ambiental”, expedida por el Director General y el Subdirector de Control de Calidad Ambiental de Corponor.

VI.3.- Problema jurídico Según lo dispuesto en el artículo 328[16] del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo – CCA, a la Sala le corresponde determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 28 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

En la decisión cuestionada, el a quo declaró probada la excepción de cosa juzgada respecto de la Resolución 0534 de 1999, y de caducidad en cuanto a las Resoluciones 0552 y 0801 de 1999, 0139 y 0311 de 2000. Por último, negó la pretensión de nulidad de la Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000 dado que, en su criterio, el demandante no sustentó el concepto de transgresión del ordenamiento jurídico.

En este orden de ideas, a la Sala le corresponde estudiar si la parte actora ejerció su derecho de acción de forma oportuna, por cuanto afirma que las Resoluciones demandadas hacen parte de un acto complejo. Para, posteriormente, evaluar si la carga argumentativa contenida en la demanda es suficiente para resolver el asunto de fondo. VI.4.- La solución al problema jurídico Con el fin de abordar el problema jurídico planteado, la Sala examinará los cargos de forma independiente.

VI.4.1. Del primer cargo Para estudiar las características de los actos administrativos demandados es menester descender previamente en el desarrollo jurisprudencial del concepto de acto complejo. VI.4.1.1. Del concepto de acto complejo En la jurisprudencia de sus distintas secciones y de la Sala Plena, el Consejo de Estado ha definido el acto complejo como aquella manifestación del poder público en la que concurre la voluntad de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades, contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin.

Dicho concepto fue desarrollado por primera vez por la Sección Primera de esta corporación en la sentencia de 26 de enero de 1996[17]. Y, a partir de ese momento, esta autoridad judicial ha sostenido que los operadores jurídicos deben discernir tres escenarios al momento de diferenciar cuáles actos administrativos confluyen en una unidad compleja.

Sobre esa clasificación, la sentencia de 17 de agosto de 2017[20] expone lo siguiente: […] 1.2.2. Complejo impropio o interno […] Pero hay actos administrativos complejos que carecen del primer elemento, pluralidad de órganos, los cuales mantienen su carácter de complejo por la pluralidad de declaraciones con unidad de contenido. Se identifican como complejos impropios o internos. Son los que están constituidos por varios pronunciamientos, dados en momentos distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo órgano. Se puede decir que la complejidad es interna en tanto la pluralidad de actos se da en el interior de un solo órgano o entidad.

Dentro de ellos a su vez se evidencian en la jurisprudencia y la doctrina, dos subclases, cuales son los complejos impropios per se y los complejos impropios circunstanciales […] 1.2.2.1. Complejo impropio per se […] Son aquellos que necesariamente deben perfeccionarse con varios pronunciamientos de la autoridad que expide el acto, por lo tanto se dan las demás características de los actos complejos propios, distintos de la pluralidad de órganos. La única diferencia con estos, entonces, es que la formación del acto está a cargo de un solo órgano. Es el caso de los nombramientos o designaciones que requieren confirmación; v.gr. la elección de miembros del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, la cual, una vez producida, debe ser confirmada posteriormente por la misma corporación, previa acreditación de los requisitos y condiciones para desempeñar el cargo. […] 1.2.2.2.

Complejo impropio circunstancial […] Nace como acto simple, pero deriva en acto complejo por la ocurrencia de circunstancias jurídicas posteriores a su nacimiento que dan lugar a pronunciamientos posteriores con su mismo contenido, cuando esos varios pronunciamientos posteriores provienen del mismo órgano que profirió el inicial, son internos, lo cual se da usualmente en virtud del uso de los recursos de la vía gubernativa dentro de la misma entidad u organismo, contra actos que ponen fin a una actuación administrativa, y en virtud del carácter unitario que el artículo 138 del anterior C.C.A. le da al acto inicial o principal y a la serie de pronunciamientos que decidieran dichos recurso que contra aquél se interpusiesen, al estipular que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen”. […] Igual alcance le da ahora el artículo 163 del CPACA en cuanto establece que “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.” […] Se está pues ante una complejidad impropia porque comúnmente los recursos se surten dentro del mismo órgano, aunque lo sean en instancias diferentes, por lo tanto los distintos pronunciamientos que se integran al acto inicial son proferidos por un solo órgano […] Se ha dado por sentado que los actos que confirmen o modifiquen un acto que ha sido objeto de tales recursos, se integran con este, subsumiéndose en una unidad, en un todo, resultando así una complejidad que es eventual, circunstancial, por cuanto depende de la interposición de recursos y de la circunstancia de que la decisión de estos sea confirmatoria o modificatoria de aquél, ya que si lo revoca, simplemente se sustituye por otro.

Si hay confirmación y modificación por declaraciones dadas en la vía gubernativa en virtud de los recursos pertinentes, estas declaraciones vienen a conformar un todo con el acto objeto de tales recursos. Ello explica la disposición atrás transcrita del citado artículo 163 del CPACA y del artículo 138 del anterior C.C.A., derogado por la Ley 1437 de 1911. […].

Finalmente, cabe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional en tanto: […] Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra.

Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del C.C.A. no tienen recurso.

Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional. La Sala entiende, entonces, que los cargos están dirigidos contra todo el acto complejo, por los vicios endilgados a las partes que lo conforman.

Con ello se quiere significar que el examen de los cargos se debe hacer atendiendo el todo o la unidad dada por la fusión de las dos declaraciones que constituyen el acto acusado y, por ende, sin perder de vista la intervención de las autoridades que las profirieron […][21], Como se puede ver, el nacimiento de este tipo de actos administrativos «no surge de la voluntad de los entes administrativos”, pues “aceptar que un ente administrativo puede convertir un acto simple en complejo cuando a bien lo tenga, sería consagrar una burla a la jurisdicción contencioso- administrativa y una permanente inseguridad de los particulares en las decisiones públicas»[22].

Por eso, la Sala Plena del Consejo de Estado[23] ha explicado que este tipo de determinaciones «se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único»[24].

Y que, por lo tanto, a la hora de cuestionar la legalidad de uno de ellos, resulta obligatorio cuestionar la legalidad de todos[25]. Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza por: (i) la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva[26];

Sin embargo, en su recurso de alzada no presentó reparo alguno frente a la configuración del fenómeno de cosa juzgada respecto de la Resolución 0534 de 13 de septiembre de 1999[27]. Por tal razón, la Sala estudiará el presente cargo en cuanto a las Resoluciones 0552 y 0801 de 1999 y 0139, 0311 y 0378 de 2000 y guardará silencio sobre la Resolución 0534.

Ahora bien, teniendo en cuenta el concepto jurisprudencial desarrollado en el anterior acápite, así como los escenarios escindibles a los que se refieren las resoluciones acusadas, la Sala advierte que el presente cargo no cuenta con vocación de prosperidad y que caducó efectivamente el derecho de acción del señor Ciro Alfonso Rodríguez respecto de las Resoluciones 0552 y 0801 de 1999 y 0139, 0311 de 2000.

Claramente, los mencionados actos se refieren a tres actuaciones administrativas diferentes en las cuales se adoptaron decisiones independientes y definitivas, que emanan del ejercicio de las funciones policivas de Corponor, por una parte; y de sus competencias de inspección, seguimiento y control, por la otra. Estas potestades le fueron otorgadas a Corponor a través de los numerales 2°, 9° y 17[28] del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, en los siguientes términos: […]

ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; (…) 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; (…) 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; […] (Resaltado de la Sala).

En cuanto a la competencia establecida en el literal 17 del artículo 31, los artículos 83 y 84 de la misma ley disponen que las Corporaciones Autónomas Regionales se encuentran investidas a prevención de la facultad de imponer multas y sanciones: […]

ARTÍCULO

83. ATRIBUCIONES DE POLICÍA. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, además de los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, quedan investidos, a prevención de las demás autoridades competentes, de funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas de policía, multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables según el caso.” (Subrayas de la Sala).

ARTÍCULO 84. SANCIONES Y DENUNCIAS. Cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán las sanciones que se prevén en el artículo siguiente, según el tipo de infracción y la gravedad de la misma.

Si fuere el caso, denunciarán el hecho ante las autoridades competentes para que se inicie la investigación penal respectiva. […] (Subrayas de la Sala). En lo atinente a la competencia definida por el literal 17 del artículo 31 de la Ley 99, la norma reglamentaria aplicable al caso, esto es el Decreto 1753 de 1994[29], en su artículo 33, preceptúa lo siguiente: […] ART. 33.- Suspensión o revocatoria de la licencia ambiental.

La licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada mediante resolución motivada sustentada, por la misma autoridad ambiental que la otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario de la licencia ambiental haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de otorgamiento […].

En este orden de ideas, es claro que la ley distingue la función de controlar los permisos ambientales, respecto del deber de adoptar medidas policivas y sancionatorias y, por eso, a continuación, la Sala diferenciará los procedimientos desarrollados por Corponor que culminaron en la expedición de actos independientes y autónomos, cuya caducidad operó de forma distinta, a saber: (i) De la caducidad de la acción en cuanto al acto complejo impropio circunstancial conformado por las Resoluciones 0552 y 0801 de 1999 Sea lo primero señalar que, en desarrollo del procedimiento sancionatorio a que se refiere el pliego de cargos de 11 de agosto de 1999[30], Corponor impuso al demandante mediante Resolución 0552 de 1999[31] una multa equivalente a $26.008.180 de pesos; acto administrativo que fue confirmado a través de la Resolución 0801 del mismo año[32].

El acto de inicio de ese procedimiento, obra a folios 118 a 119 del expediente administrativo sancionatorio 239/99 y su parte resolutiva señala: […]

ARTÍCULO PRIMERO: la ley 99 de 1993 inviste a las corporaciones de funciones policivas para imponer, ejecutar medias de policía, multas y sanciones establecidas por la ley, teniendo en cuenta el decreto 1594 de 1984, que establece el trámite sancionatorio, el decreto 948 de 1995 que reglamenta la protección y control de calidad del aire, el artículo tercero de la ley 99 de 1993 y el incumplimiento de las resoluciones número 00688 29 de octubre de 1997, 00010 de 18 de enero de 1999 y 277 de 31 de mayo de 1999, en consecuencia iníciese ese proceso administrativo sancionatorio atendiendo el decreto mencionado anteriormente […] Según el pliego de cargos de 11 de agosto de 1999[33], el demandante mantuvo «en funcionamiento la granja avícola Villa Nueva (…) sin poseer los permisos ambientales correspondientes a concesión de aguas, infringiendo las resoluciones 00688 de 19 de octubre de 1997; al no presentar oportunamente el plan de manejo ambiental; la resolución 00010 de 18 de enero de 1999 por no dar cumplimiento a la medida preventiva impuesta la granja avícola Villanueva, dónde muy claramente en su artículo tercero establece como termino de inmediato cumplimiento de la medida preventiva emitida en la Resolución de 18 de enero; y desarrollar la actividad impactando el medio ambiente con la proliferación de moscas y generación de olores nauseabundos»[34].

Como consecuencia, a través de Resolución 0552 de 20 de septiembre de 1999, Corponor lo sancionó así: […]

ARTÍCULO PRIMERO: Imponer al señor CIRO ALFONSO RODRÍGUEZ, identificado con la cédula de ciudadanía 5.388.802 expedida en Cúcuta domiciliado en la Granja Avícola Villa Nueva corregimiento de Pórtico, Vereda el Pórtico, la obligación de cancelar veintiséis millones ocho mil ciento ochenta pesos ($26.008.180), los cuales deberán ser consignados al nombre de CORPONOR en la cuenta número 6174884137 de CONAVI dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución copia de la consignación deberá presentarse en la oficina jurídica. […]

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición ante el Director General dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, contándolo a partir del momento de la notificación del presente acto, de acuerdo con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo. […] Esa decisión fue confirmada en la Resolución 0801 de 3 de diciembre de 1999, en los siguientes términos: […]

ARTÍCULO PRIMERO confírmese en toda en cada una de sus partes la resolución # 0552 del 20 de septiembre de 1999, por medio de la cual se impone la sanción de multa por un valor de veintiséis millones ocho mil ciento ochenta pesos ($26.008.180), los cuales deberán ser consignados a nombre de CORPONOR en la cuenta 6174884137 de Conavi, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución copia de la consignación deberá presentarse en la oficina jurídica. […]

ARTÍCULO TERCERO contra la presente resolución no procede recurso de reposición, por haberse agotado la vía gubernativa […] Este último acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 11 de enero de 2000[35] y, por eso, la demanda interpuesta el 2 de octubre del mismo año se presentó por fuera del término de 4 meses previsto para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) De la caducidad de la acción en cuanto al acto complejo impropio circunstancial conformado por las Resoluciones 0139 y 0311 de 2000 Posteriormente, mediante acto administrativo de 5 de noviembre de 1999[36], Corponor dio inicio a un segundo proceso sancionatorio en contra del demandante por haber «incumplido con las obligaciones y condiciones contenidas en el plan de manejo ambiental, aprobado mediante acto administrativo número 0282 de 2 de junio de 1999, para el funcionamiento y operación de la explotación avícola, línea ponedoras»[37].

Dicha actuación administrativa culminó con la expedición de la Resolución 0139 de 9 de marzo de 2000[38], así: […]

ARTÍCULO PRIMERO: Imponer al Señor CIRO ALFONSO RODRÍGUEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 5.388.802 expedida en Cúcuta, en su condición de propietario de la granja avícola Villa Nueva ubicada en la vereda El Pórtico de corregimiento de San Pedro, municipio de San José de Cúcuta, Departamento de Norte de Santander o quién haga sus veces o lo reemplace como sanción ambiental el Decomiso Definitivo de las aves (gallinas de postura), y los productos y subproductos utilizados para realizar actividad objeto de la infracción sancionada que se encuentran en la granja avícola Villa Nueva por lo expuesto en la parte considerativa del presente acto.

ARTICULO SEGUNDO: Ejecutoriada la sanción ambiental impuesta, la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, dará cumplimiento a ella, mediante el retiro de las aves, en un término no superior de cinco (5) días calendario.

PARAGRAFO: Se podrá disponer de las especies decomisadas y destinar a entidades oficiales y organismos sin ánimo de lucro, que lo soliciten, quienes asumirán el retiro y traslado de las aves de la Granja Avícola “Villa Nueva”, de lo cual se levantará un acta de cada retiro realizado, por quienes en él participen.

ARTICULO TERCERO: Solicitar al Instituto Colombiano Agropecuario Regional Norte de Santander, para que certifique el estado sanitario de las aves (gallinas ponedoras),que se encuentran en la Granja Agrícola “Villa Nueva”, ubicada en la Vereda el Pórtico, del Corregimiento de San Pedro, Municipio de San José de Cúcuta, Departamento de Norte de Santander. […] “ARTICULO SEXTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición ante el Director General, para que modifique, aclare o revoque la decisión; del cual podrá ser se puso por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes a la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco (5) días siguientes a la vez fijación del edicto de conformidad con el Código Contencioso Administrativo […] El recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra de la aludida sanción fue resuelto mediante Resolución 0311 de 12 de mayo de 2000[39], en el siguiente sentido: […]

ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todo y cada una de sus partes la resolución No. 139 de fecha 9 de marzo de 2000, por lo expuesto en la parte resolutiva del presente acto. […]

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente resolución no procede recurso ante la vía gubernativa de conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. […] En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que este último acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 18 de mayo de 2000[40], la demanda interpuesta el 2 de octubre del mismo año tampoco se presentó en el término de 4 meses exigido para tal efecto.

(iii) De la oportuna demanda en contra de la Resolución 0378 de 2000 Por otra parte, en ejercicio de las funciones establecidas en el artículo 33 del Decreto 1753 de 1994 y conforme a lo resuelto en el artículo 7° de la Resolución 0282 de 1999[41], CORPONOR ordenó al señor Ciro Alfonso Rodríguez la suspensión del Plan de Manejo Ambiental objeto del debate, mediante Resolución 0378 de 29 de mayo de 2000.

El fundamento de aquella decisión fue el siguiente: […] Que, es función de las Corporaciones Autónomas Regionales ejercer su máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente. Que, mediante resolución 0282 del 2 de junio de 1999 se aprobó el plan de manejo ambiental al señor CIRO ALFONSO RODRIGUEZ para el funcionamiento y operación de la explotación avícola, líneas ponedoras, denominada “Villa Nueva”, localizada en la vereda el Pórtico, del corregimiento de San Pedro, municipio de Cúcuta.

Que, en el artículo séptimo de la resolución en comento de lo cual el señor CIRO ALFONSO RODRIGUEZ, fue notificado el 2 de junio del 1999 estableció “La aprobación del presente Plan de Manejo Ambiental, podrá ser suspendida o revocada, mediante resolución motivada y/o sustentada cuando el beneficiario haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella y contemplados en el presente acto de 'otorgamiento, además de la aplicación de las sanciones a que haya lugar”.

Que, mediante informe de seguimiento al Plan de Manejo Ambiental, el grupo de Licencias ambientales, conceptúo sobre el incumplimiento de las obligaciones y condiciones consignadas en el acto 0282 del 2 de junio de 1999, por lo que se procedió mediante resolución 0534 del 13 de Septiembre de 1999, a dictar una medida preventiva y a continuar con el procedimiento sancionatorio, señalado en el Decreto 1594 de 1984, el cual culmino con la sanción ambiental del decomiso definitivo de las aves (gallinas de postura) y los productos y subproductos utilizados para realizar la actividad, impuesta mediante resolución 0139 del 9 de marzo de 2000.

Que, así las cosas y con las resultas del proceso sancionatorio, se debe suspender el acto administrativo 0282 del 2 de junio de 1999 y hacer efectiva la póliza que garantizaba el cumplimiento de la resolución […] Por todo ello, Corponor ordenó «suspender el Plan de Manejo Ambiental aprobado por la autoridad ambiental para el funcionamiento y operación de la explotación avícola, líneas ponedoras, Granja avícola “Villa Nueva”, localizada en la vereda El Pórtico, corregimiento de San Pedro, municipio de Cúcuta, Departamento Norte de Santander y presentado por el señor CIRO ALFONSO RODRÍGUEZ».

Significa lo anterior que la resolución 0378 se profirió en una actuación administrativa independiente a los procesos sancionatorios resueltos mediante las Resoluciones 0552 de 20 de septiembre de 1999, 0801 de 3 de diciembre de 1999, 0139 de 9 de marzo de 2000 y 0311 de 12 de mayo de 2000 y, por ello, frente a este acto autónomo no ha operado el fenómeno de caducidad, dado que el mismo se notificó personalmente el día 6 de junio de 2000 y la demandada fue interpuesta el 2 de octubre del miso año, como acertadamente lo sostuvo el a quo.

VI.4.2. Del segundo cargo En segundo lugar, el recurrente sostiene que la demanda cumple con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en materia de carga argumentativa, frente a la cual el a quo considera que el demandante omitió desarrollar el concepto de violación tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 0378 de 2000.

En su recurso, el apoderado del señor Alfonso Rodríguez se limitó a explicar que la inconformidad con CORPONOR inició con la expedición de las Resoluciones 00010 de 18 de enero de 1999 y 0534 de 13 de septiembre de 1999, actos administrativos soportados presuntamente en afirmaciones falsas. E, igualmente, señala que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la resolución 00010, el cual fue resuelto mediante Resolución 277 de 1999, en el sentido de confirmar la decisión y negar el recurso de apelación, lo cual desconoce la regla de procedencia establecida en el artículo 6° de la Resolución 00010 de 18 de enero de 1999 y en el artículo 8° del Decreto 1768 de 1994.

En su criterio, la entidad demandada solo tuvo en cuenta las pruebas negativas que demostraban los incumplimientos, pero obvió las pruebas existentes a su favor, por lo que resultaba necesario que el juez de segunda instancia evaluara todo el expediente probatorio, especialmente, las pruebas testimoniales. En este orden de ideas, la Sala debe estudiar si la carga argumentativa contenida en la demanda es suficiente para emitir una decisión de fondo respecto a la referida resolución; análisis que se hará a la luz del de tres postulados del derecho procesal, a saber: el principio dispositivo, la regla de congruencia y el principio de limitación del ad quem.

En cuanto al primer principio, es menester recordar que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción se rigen por la “rogatio” o rogación[42], y que existe una estrecha e ineludible relación entre este deber y la carga de los extremos procesales de orientar el ámbito de la acción dentro del cual consideran que el juez debe pronunciarse [43].

No se puede olvidar que los argumentos que incumplen con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia desconocen lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 137 del CCA, según el cual «cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación».

Por eso, frente a la exigencia de la carga argumentativa que debe cumplir toda demanda, esta Corporación ha dicho[44]: […] La formulación correcta de los cargos impone al demandante el deber de satisfacer las exigencias argumentativas, las que en este caso exigen que, cada acusación sea individualizada, y que respecto de cada precepto normativo acusado se efectúe el cotejo o comparación entre la regulación que de esta se consignó en la ley y la que al efecto contempla la disposición… que se acusa por extralimitación. Sin el cumplimiento de estas exigencias argumentativas, los cargos carecen de la concreción necesaria para poder ser examinados.

Siendo la justicia contencioso-administrativa de carácter rogado, es necesario dar aplicación a lo ordenado en el artículo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación. Así sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado: […] Es así como el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas.

De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda [Sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01.

C.P. María Claudia Rojas Lasso]. […]”. (Resaltado de la providencia) En el mismo sentido, en la Sentencia C-197 de 1999, al estudiar la constitucionalidad del aparte del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo que dispone que «[c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación», la Corte Constitucional precisó lo siguiente: […] Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. […] (negrilla fuera del texto).

Así, el ad quem debe respetar el alcance del concepto de violación, la regla de congruencia procesal prevista en el artículo 281 del CGP[45] y el margen de competencias señalado por el artículo 328[46]del mismo estatuto. Por eso, en la sentencia de 5 de julio de 2007, esta Corporación explicó que: «en el recurso de apelación (…) la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia.»[47].

En coherencia con lo expuesto, la doctrina[48] ha sostenido que “el juzgador debe resolver sobre todo lo pedido en la demanda, sin conceder cosa distinta ni más de lo pedido y la resolución debe basarse en los hechos sustanciales aducidos en la demanda y en los circunstanciales o accesorios simplemente probados”. Como se observa, al decidir la controversia el funcionario judicial debe pronunciarse sobre los hechos y pretensiones indicados en la demanda y las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, lo cual, por lo demás, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados[49].

Con fundamento en lo anterior, y luego de analizar el caso concreto a la luz de los mencionados principios, la Sala observa que los argumentos del demandante contenidos en el libelo de la demanda y en su escrito de apelación no permiten emitir un fallo de fondo por las siguientes razones: En el acápite VI.4.1 de esta providencia quedó claro que el único acto administrativo cuestionado oportunamente es la Resolución 0378 de 2000 y, por lo tanto, los reparos que debe resolver la corporación son los dirigidos a cuestionar la legalidad de ese acto administrativo.

Como consecuencia, se modificará tal ordinal por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en todo lo demás, la Sala confirmará la sentencia de 28 de septiembre de 2012. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 28 de septiembre de 2012 para, en su lugar, DECLARAR probada la excepción de inepta demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de 28 de septiembre de 2012, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Corporación Judicial antes referida. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P22 ----------------------- [1] Folios 1 al 13 cuaderno principal 1. [2] Folios 3 y 4. [3] Autor Gustavo Penagos. [4] Folios 192 a 202. [5] Sentencia 14 de noviembre 2001. [6] Sección Primera, consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA, sentencia de 30 de abril del 2003, Radicación número: 54001233100019990128001(8270). [7] Proceso con radicado 2000-659. [8] Folios 340 a 344 del expediente. [9] Proceso con radicado 54001-23-31-000-1999-01280-01 [10] Folio 344. [11] Folio 353 cuaderno 1 [12] Folio 4 cuaderno 2. [13] Folio 7 ibídem. [14] Folio 8 ibidem. [15] “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”: [16] Código General del Proceso.

“ARTÍCULO 328 Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. [17] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero Ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ. Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996). Radicación número: 3416. Actor: TRANSPORTES COLOMBIA S. A. Y OTRA. Demandado: ALCADE DE FLORIDABLANCA Y OTRO. El este presedente la Sección define que el acto complejo es aquel en el que “la voluntad de la Administración se integra por la intervención de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes”. [18] CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA.

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012). Radicación número: 05001-23-15-000-2000-01421-01. Actor: TRANSPACIFIC CORPORATION. Demandado: CATASTRO MUNICIPAL DE MEDELLIN. Referencia: APELACION SENTENCIA. [19] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique. Manual del Acto Administrativo, Bogotá, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2016, Séptima Edición. Páginas 178-183. [20] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 05001-23-31-000-2000-03882-02. [21] CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA.

CONSEJERO PONENTE: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA. Bogotá, D. C., primero (1º) de agosto del dos mil dos (2002). Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06674-01(6674). Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE PILOTOS PRÁCTICOS Y OTRO. Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA – DIMAR. [22] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 27 de octubre de 1972. Exp: 023. CP Carlos Portocarrero M. [23] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-26-000- 2010-00036-01(IJ). Actor: JAIME OMAR JARAMILLO AYALA.

Demandado: COMISION NACIONAL DE TELEVISION. [24] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S- 070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S- 680. [25] Sobre el particular, adujo que: “reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente.

El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. [26] Sección Segunda-Subsección “B”. M. P.: Javier Díaz Bueno. Sentencia de julio 31 de 1996. Radicación número: 9485 Actor: Yuber Ramón Buitrago. Sección Primera.

M. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 11 de abril de 2002. Rad.: 25000-23-24-000-1994-4503-01(6595) Actor: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep. Sección Segunda-Subsección “A”. M. P.: Jaime Moreno García. Auto de 21 de septiembre de 2006. Rad.: 05001- 23-31-000-2003-03648-01 [27] SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA, sentencia de 30 de abril del 2003, Radicación número: 54001-23-31-000-1999- 01280-01(8270). [28] El objeto de la entidad demandada, en los términos de los artículos 23 y 30 de la Ley 99, es “dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento” de los recursos naturales.

Y “administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible”. [29] Por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. [30] Documento suscrito por el entonces director general Ramón Leal Leal, con radicado 239-99, obra en los folios 124 a 129 del expediente administrativo cuaderno 1. [31] “Por medio del cual se impone una sanción de multa y se dictan otras disposiciones”. [32] “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se dictan otras disposiciones”. [33] Documento suscrito por el entonces director general Ramón Leal Leal, con radicado 239-99, obra en los folios 124 a 129 del expediente administrativo cuaderno 1. [34] Folio 126 ibídem. [35] Folio 264. [36] Suscrito por los señores Ramón Leal Leal y Ricardo Suárez Rodríguez en sus calidades de Director General y Subdirector de Control de Calidad Ambiental obrante en los folios 84 a 94 del cuaderno núm. 2 del expediente administrativo. [37] Folio 96 del cuaderno núm. 2 del expediente administrativo. [38] “Por medio de la cual se decide un proceso sancionatorio y se dictan otras disposiciones”. [39] “Por medio de la cual se decide un Recurso de Reposición y se dictan otras disposiciones”. [40] Folio 660. [41] La norma señalaba que: “la aprobación del presente plan de manejo ambiental podrá ser suspendido revocada, mediante resolución motivada y sustentada cuando el beneficiario haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones hoy exigencias inherentes a ella, y contemplados en el presente acto de otorgamiento, además de la aplicación de las sanciones a que haya lugar”[42].

Folio 112 del cuaderno 1 del expediente administrativo. [43] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23- 24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001- 23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. [44] « […] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.

En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados […]» Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.

Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-24-000- 2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad. [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13 de octubre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), radicación nro. 15001-23-31-000-2005-03783-01.

Ver también de la misma Sección: sentencia del 31 de enero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2007-00405-00. [46] “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio”. [47] Código General del Proceso.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. [48] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2007;

C.P. Jaime Moreno García; número único de radicación 97082005 […]”. [49] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Editorial Universidad. Buenos Aires – Argentina. Página 438. [50] Corte Constitucional. Sentencia T-455 del 25 de agosto de 2016. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [51] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia del 3 de diciembre de 2018. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03-24-000-2013-00328-00.