CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No configuración / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Suspende el cómputo de la caducidad La suspensión de la caducidad, ante la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se configura hasta que: i) se logre acuerdo conciliatorio o, ii) se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o iii) se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (…).
Los hechos antes referidos dan cuenta que la parte demandante presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia dentro de la oportunidad legal que prescribe el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA. En conclusión: El acta de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos tiene como fecha el 30 de septiembre de 2016, razón por la cual no operó el fenómeno jurídico de la caducidad.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la caducidad de la acción, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación: 2013-00224- 01.
En cuanto al objeto de la conciliación prejudicial, ver: Corte constitucional, sentencia C-1195 de 2001. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 13 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1716 DE 2009 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00739-01(2376-19) Actor: GABRIEL ANTONIO PENILLA SÁNCHEZ Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA, CARDER Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto que declaró no probada la excepción de caducidad. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto proferido en audiencia inicial el 23 de enero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, a través del cual declaró no probada la excepción de caducidad.
ANTECEDENTES Pretensiones (folios 1 a 22). El señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, con el fin de solicitar la nulidad de la resolución núm. 00672 del 8 de abril de 2016, por medio de la cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicha Corporación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se conceda la reincorporación a la jefatura de la oficina asesora de jurídica, así como el pago de los salarios y todas las prestaciones sociales dejadas de percibir, la indemnización por los perjuicios materiales y morales causados desde la fecha en que se produjo la desvinculación, hasta que se haga efectivo el reintegro.
Como fundamentos fácticos expuso que se desempeñó como servidor público en el cargo de profesional especializado en la subdirección administrativa y financiera de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER. Sostuvo que posteriormente fue trasladado a la oficina jurídica, donde desempeñó funciones en materia ambiental, hasta el día en que se dio su desvinculación. Asimismo, indicó que durante el ejercicio laboral realizó todas sus actividades de manera eficiente y eficaz.
Argumentó que la resolución del 8 de abril de 2016 fue expedida de forma irregular, al no tener ningún tipo de sustento jurídico que motivara la declaración de insubsistencia. Por otro lado, afirmó que hubo desviación de poder por parte del director general encargado, al no realizar una investigación clara y precisa de las conductas de acoso laboral denunciadas cuando era servidor público.
Excepción propuesta (folios 474 a 508). La Corporación Autónoma Regional de Risaralda propuso la excepción de caducidad. Adujo que entre la fecha 8 de abril de 2016, en que se profirió la Resolución número 672 de dicha fecha, por medio de la cual la CARDER declaró insubsistente un nombramiento de libre nombramiento y remoción, la fecha septiembre (sic) 3 de agosto en que se radicó la solicitud de Conciliación Extrajudicial, la fecha 23 de septiembre de 2016, en que se llevó a cabo la audiencia de conciliación y se expide la constancia de que trata el Decreto 1716 de 2019, la fecha de presentación de la demanda el 3 de octubre de 2016, ya han transcurrido más de cuatro meses.
En consecuencia, se presentó el fenómeno de caducidad del medio de control, conforme al numeral 2.º, literal d del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 614 a 620) El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de auto del 23 de enero de 2019, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial (art.180 CPACA – art. 100 CGP), declaró no probada la excepción de caducidad.
Expuso que la demanda fue incoada dentro del término que para el efecto señala el artículo 164 de la ley 1437 de 2011. Advirtió que el acto administrativo acusado fue notificado el 11 de abril de 2016, al igual que la solicitud de conciliación fue presentada el 3 de agosto de 2016 y que la constancia que declaró fallida la citada diligencia fue expedida el 30 de septiembre de ese mismo año, y la presentación de la demanda se realizó el 4 de octubre de 2016.
Así, y dado que la solicitud de conciliación suspendió el término de caducidad desde el 3 de agosto hasta el 30 de septiembre de 2016, por ser este último un lapso inferior a 3 meses, la demanda fue presentada faltando 5 días para vencer el plazo previsto en el literal d) del numeral 2.º de la Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN (folios 614 a 619) La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior.
Indicó que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER tiene como fecha de la constancia la conciliación extrajudicial dada por la Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos el 23 de septiembre de 2016, y no como la tiene el despacho de fecha 30 de septiembre del mismo año. Dicho lo anterior, manifestó que, según las cuentas realizadas por la CARDER, el término transcurrido desde la notificación del acto administrativo y la presentación de la demanda es de 4 meses y 2 días, razón por la cual procedería la excepción de caducidad.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 23 de enero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.º a 4.º de este último.
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El Acta de Conciliación Extrajudicial expedida Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos tiene como fecha el 23 de septiembre de 2016 y, en consecuencia, se configuró la caducidad en el presente asunto? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: El Acta de Conciliación Extrajudicial expedida por la Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos tiene como fecha el 30 de septiembre de 2016 y, en consecuencia, no se configuró la caducidad en el presente asunto.
Lo anterior, de acuerdo con los argumentos que a continuación se exponen. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta Sección[1], referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: «[…] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. […]» En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[2].
Lo anterior, se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[3]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, so pena de que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso[4].
La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad Este mecanismo de solución de conflictos se instituyó con el propósito de estimular la participación de los sujetos que se interrelacionan en el ámbito jurídico en la solución de sus controversias, con el fin que estas puedan dirimirse de una manera más fácil y expedita, redundando así en la descongestión de los despachos judiciales.
Por lo que, para su efectivo cumplimiento, se dispuso su obligatoriedad de forma previa a la demanda en vía judicial, en los asuntos que sean susceptibles de conciliación. La Corte Constitucional[5] sostuvo que el referido instrumento persigue «[…] abrir un espacio de encuentro, diálogo y debate que facilite la resolución del conflicto antes de que éste tenga que ser decidido por las autoridades jurisdiccionales […]»; el cual no puede entenderse como una carga para el interesado, toda vez que dentro de la audiencia tiene la posibilidad de considerar las propuestas que la contraparte o el conciliador expusieron y, de ser el caso, oponerse a ellas, a fin de lograr un acuerdo definitivo.
Manteniéndose indemne su capacidad de disposición durante todo el trámite, es decir que, con la sola manifestación en la audiencia de conciliación de su voluntad de no conciliar, se cumple con el presupuesto que le impone la ley y puede presentar la demanda. La Ley 1285 de 2009[6] introdujo con pleno rigor la exigencia de esta herramienta, ya no sólo en los medios de control de reparación directa y contractual, sino también en el de nulidad y restablecimiento del derecho, al prescribir en el artículo 13, lo siguiente: «Artículo 13.
Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: "Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.”» Al respecto, la Corte Constitucional[7] consideró válido que se hiciera extensiva la exigencia de la conciliación extrajudicial al referido medio de control, comoquiera que dentro de la misma se discuten intereses de contenido particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto.
Así mismo, el artículo 161 del CPACA en su numeral 1.º prescribe el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad previo para presentar la demanda, así: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […]» Es importante precisar que la caducidad se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3.º del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009, los cuales prescriben: «[…] Articulo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. […]» «[…] Artículo 3°.
Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. […]» En ese orden de ideas, la suspensión de la caducidad, ante la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se configura hasta que: i) se logre acuerdo conciliatorio o, ii) se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o iii) se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. Fecha del Acta de Conciliación Extrajudicial.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER adujo en su apelación contra la decisión adoptada en la audiencia inicial, que tiene como fecha de la constancia de la conciliación extrajudicial dada por la Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos el 23 de septiembre de 2016, y no como la tiene el despacho de fecha 30 de septiembre del mismo año. El despacho una vez revisó el expediente encuentó que, la constancia de conciliación extrajudicial adelantada por la Procuraduría 37 Judicial II para Asuntos Administrativos, tiene como fecha el día treinta (30) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)[8] y, no como lo expuso la parte demandada, en el entendido que la fecha correcta es el 23 de septiembre del mencionado año. De conformidad con la argumentación expuesta, resulta importante precisar, en relación al problema jurídico planteado, que la fecha aducida por la parte demandada al interponer el recurso de apelación, no muestra relación alguna con los documentos que existen dentro del expediente.
Aplicados los razonamientos anteriores y de acuerdo con los presupuestos fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente: ✓ Mediante la resolución núm. 00672 del 8 de abril de 2016 se declaró insubsistente el nombramiento del señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez en el cargo de jefe de la oficina asesora jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, dicha decisión fue notificada el 11 de abril de 2016. ✓ El término de caducidad empezó a contar a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo, es decir, el 12 de abril de 2016, por lo que el plazo máximo que, en principio, el demandante tenía para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, era el 12 de agosto de 2016. ✓ Sin embargo, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de agosto de 2016 (Es decir, cuando faltaban 10 días para el vencimiento del término de caducidad, entre el día 3 de agosto de 2016 al 12 del mismo mes y año). ✓ La audiencia fue desarrollada ante la Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos el 30 de septiembre de 2016[9].
El mismo mes, día y año, se expidió la constancia de fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo entre las partes. ✓ En aplicación a lo regulado en el artículo 3.º del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009,[10] la caducidad se suspendió desde el 3 de agosto de 2016 inclusive y hasta el 30 de septiembre del mismo año, por lo que el término vencía el día 10 de octubre de 2016.
En consecuencia, el término que restaba para la presentación oportuna del medio de control, esto es, los 10 días, deben reanudarse a partir del 1.º de octubre de 2016, al haberse expedido la constancia el 30 de septiembre de ese año. ✓ La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 4 de octubre de 2016, según el sello de recibido y acta de reparto visibles en folios 22 y 460.
Los hechos antes referidos dan cuenta que la parte demandante presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia dentro de la oportunidad legal que prescribe el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA. En conclusión: El acta de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría 37 Judicial ll para Asuntos Administrativos tiene como fecha el 30 de septiembre de 2016, razón por la cual no operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
Decisión en segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 enero de 2019, que declaró no probada la excepción de caducidad. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de enero de 2019, que declaró no probada la excepción de caducidad, propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [2] Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 7 de octubre de 2010.
Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [3] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07. [4] La expresión según el caso hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo. [5] Sentencia C-1195 de 2001. [6] «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.» [7] Sentencia C-713 del 15 de julio de 2008 [8] Folios 28 a 29. [9] Folios 28 a 28vto. [10] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.