25000-23-42-000-2017-01571-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios / PENSIÓN GRACIA – Requisitos / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios La línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

(…). Se le encuentra mucho fundamento al razonamiento del tribunal de instancia, al desestimar el carácter de docente nacional que le pretende asignar el demandado a la accionante, pues lo cierto es que a pesar que su régimen pensional en cuanto a jubilación atañe, corresponde al de los empleados del orden nacional, no puede dejarse de lado que los nombramientos de 1990 fueron efectuados por una autoridad del orden territorial para plaza territorial, y que además se trataba de una educadora que conforme al mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, había sido vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 en otra plaza nacionalizada, lo que le permitía computar tiempos así fueran discontinuos para efectos de ser beneficiaria de la pensión gracia.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 2 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 9 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 105 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia La jurisprudencia de la Sala en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de réplica y contradicción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar al vencido.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01571-01(2490-18) Actor: GLADYS SABOYA AVENDAÑO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP.

Asunto: Reconocimiento pensión gracia – tiempos posteriores a la Ley 91 de 1989 FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Gladys Saboya Avendaño contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La señora Gladys Saboya Avendaño, a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución No. RDP 55835 del 28 de diciembre de 2015[2], que negó el reconocimiento de una pensión gracia; y de la Resolución No. RDP 34864 del 20 de septiembre de 2016[3] que resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión anterior. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene reconocerle y pagarle una pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales causados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, y se condene al pago del retroactivo a que hubiere lugar, sumas que pidió ser indexadas; se computen intereses moratorios y se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 188 y 192 de la Ley 1437 de 2011.

Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por la demandante y observada en los documentos aportados, así: 3.1. Señaló que nació el 5 de octubre de 1952, y prestó servicios como docente en forma discontinua en diferentes instituciones educativas desde 18 de abril de 1977 al 29 de febrero de 2016. 3.2.

Sostuvo que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 26 de febrero de 2010 la solicitó a la UGPP; no obstante, el derecho le fue negado mediante el acto acusado al considerar que no se pueden tener en cuenta el tiempo de servicio como docente interino para la Gobernación de Cundinamarca, decisión que fue confirmada en sede gubernativa.

Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimentó su demanda en los artículos 2, 6, 13, 25, 53, 58, y 230 de la Constitución Política; 1, 3, y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 y 6 del Decreto 224 de 1972; Decreto 2277 de 1979; 15 de la Ley 91 de 1989;

Ley 4 de 1992; Ley 60 de 1993; Ley 115 de 1994 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo. 5. Señaló que se desempeñó como docente departamental y distrital por más de 20 años de servicios, y al contar con 50 años de edad, cumple con los requisitos de ley para el reconocimiento de su pensión gracia de acuerdo con los dispuesto en la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928; 37 de 1933 y Ley 91 de 1989.

Contestación de la demanda. 6. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, indicando que la actora no cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en atención a que los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990 se rigen por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional, tiempos que no se pueden computar a efectos de la prestación reclamada.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; buena fe, innominada y prescripción. La sentencia apelada. 7. El Tribunal de instancia accedió a las pretensiones de la demanda, decretando la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional.

Condenó en costas a la demandada. 8. Para decidir así fijó como problema jurídico: “teniendo en cuenta las normas aplicables y la situación fáctica probada en el expediente, si la actora cumple o no los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para el reconocimiento y pago de la pensión gracia”. 9. Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913[4], 116 de 1928[5], 24 de 1947[6] y 43 de 1975[7], la pensión gracia es un beneficio inoponible para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, que es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, en virtud de la Ley 91 de 1989 y que se limita a aquellos docentes departamentales y municipales que a esa fecha quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, pero que deben reunir las restantes exigencias de la Ley 114 de 1913. 10.

De acuerdo con la pruebas allegadas al plenario, pudo establecer que la actora fue nombrada como docente interina en diferentes municipios del Departamento de Cundinamarca como lo certifica la Directora de Instituciones Educativas del ente territorial, así: (i) Resolución No. 537 del 26 de abril de 1997 en el municipio de Fusagasugá, desde el 18 de abril al 12 de junio de 1977;

(ii) Decreto 1795 del 10 de agosto de 1977, en el municipio de Girardot, entre el 3 de agosto y el 3 de octubre de 1977; y (iii) Resolución No. 2589 del 25 de octubre de 1977, en el municipio de Tabio, del 25 de octubre al 30 de noviembre de 1977. Así mismo, se observó que fue nombrada en el Distrito Capital a través de la Resolución No. 202 del 1 de febrero de 1993 hasta la fecha de presentación de la demanda como docente de primaria en propiedad con vinculación territorial. 11.

Desde tal panorama, concluyó que la actora fue vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y prestó sus servicios por 153 días desde el 18 de abril al 30 de noviembre de 1977, que dicho nombramiento tiene el carácter de territorial dado que los actos fueron proferidos por el gobernador del Departamento de Cundinamarca y el secretario de educación, por lo que consideró cumplidos los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913;

Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933 y Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia. Recurso de apelación. 12. La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Alegó que la accionante no acredita los requisitos señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 y de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, se rigen por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional, tiempos que no son viables para la pensión gracia. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 13.

La parte demandada reiteró los argumentos del recurso de apelación previamente reseñados y solicitó se revoque la decisión recurrida. La parte demandante presentó sus alegatos solicitando se confirme la decisión de primera instancia que accedió las pretensiones de la demanda. Y el Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

Problema Jurídico. 14. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si para el reconocimiento de la pensión gracia, es posible computar tiempos servidos como docente nacional, y particularmente si esta condición se adquiere de manera automática al vincularse como docente después del 1 de enero de 1990. 15.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; y, ii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 16. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[8] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.

Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 17. Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos[9]: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…». (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» (Negrillas fuera de texto original). 18. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, con el valor coercitivo que ello implica, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 19.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» 20. De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 21. Lo anterior, constituye un referente inequívoco que no cambió al clarificarse la compatibilidad de la pensión gracia con la de jubilación, pues la ley fue diáfana en que los demás requisitos para su reconocimiento debían acreditarse, es decir, la prestación efectiva en la docencia territorial o nacionalizada por espacio de al menos 20 años y 50 años de edad. 22.

De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[10], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 23.

Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 24. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 25.

Ahora bien, dentro del contenido del antes citado artículo 15 de la Ley 91 de 1989[11], también se incluyó la regulación relacionada con la pensión de jubilación y la posibilidad de hacerla compatible con la graciosa, y así mismo, con el régimen pensional de los educadores vinculados a partir de la entrada en vigencia de dicha normatividad. 26.

De acuerdo con tal disposición, citada en líneas anteriores, con relación a las pensiones de los docentes oficiales distinguió dos situaciones: • La de aquellos que venían vinculados o que lo estuvieron hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandatos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado, tuvieren derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se les reconocería por parte de CAJANAL hoy UGPP siempre que cumplan la totalidad de los requisitos. • La de los educadores que se vinculen a partir del 1 enero de 1981, a quienes solo se les reconocería pensión de jubilación equivalente el 75% del promedio de salarios del último año de servicio, correspondiendo así al régimen de pensiones para el sector público nacional. 27.

En tal sentido, y debido a la posibilidad de computar periodos servidos en cualquier tiempo, o lo que es igual, a no exigirse la continuidad del servicio para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, tal como se ha registrado con antelación; es posible concluir que la distinción que hizo el legislador para regular el tema pensional para los docentes, gira alrededor del momento de su nominación, estableciendo un límite que legítimamente le podía significar las dos prestaciones, y que se restringió para los educadores nombrados a partir de 1981. 28.

De igual modo es posible entender, que el tiempo de la nominación establece la posibilidad para el docente de ser beneficiario de una u otra prestación, esto es, la gracia o de jubilación, o de ambas, y que aun siéndole aplicable el régimen pensional de los empleados del orden nacional para la última, ello no significa que la naturaleza de su vínculo cambie, pues en efecto, la misma Ley 91 de 1989 en su artículo 1[12] establece claramente quienes son docentes nacionales, nacionalizados y territoriales sin acudir a nada distinto a la autoridad que emite el acto administrativo de nombramiento. 29.

Entonces, para la Sala la interpretación correcta y útil del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, supone un ejercicio hermenéutico sistemático que integre también el artículo 1º de la misma norma y el 6º[13] de la Ley 116 de 1928[14]; que permita comprender que la voluntad de legislador para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, fue que beneficiara a los docentes territoriales y nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que acumulen 20 años de servicio en tales condiciones, sin importar que sean continuos o discontinuos; por lo que, los nombramientos posteriores a la mencionada fecha, sin consultar la naturaleza de la autoridad nominadora ni la plaza, no pueden convertirse automáticamente en nacionales por el solo hecho que al educador en tales condiciones, se le aplique el régimen pensional de los empleados del orden nacional. 30.

De ahí que, una cosa es la posibilidad de que el docente oficial sea beneficiario de la pensión gracia, porque temporalmente su nombramiento y su naturaleza así se lo permiten, y otra que su régimen pensional en cuanto a jubilación sea el previsto para los empleados del orden nacional; lo que en modo alguno puede mutar las condiciones iniciales en que fue nominado.

De caso concreto. 31. Es importante recordar, que la sentencia apelada accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que, la parte demandante acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, iniciando su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, aún en modalidad de interina, y acumulando más de 20 años de servicio en la docencia territorial o nacionalizada, condición que también estimó para el nombramiento efectuado por el Distrito Capital en el año 1993. 32.

La parte demandada, en su condición de apelante único, discrepa de tales conclusiones al estimar que la actora no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 de ostentar una vinculación territorial o nacionalizada, objetando especialmente el periodo servido posterior a la Ley 91 de 1989 que considera nacional. 33.

Para resolver los extremos que comprenden la apelación, la sala acudirá a la prueba obrante en la actuación, encontrando que la demandante Gladys Saboya Avendaño: - Nació el 5 de octubre de 1952[15]. - Conforme a la certificación No. 2014070645 del 9 de abril de 2015[16], expedida por la Directora de Instituciones Educativas de la Gobernación de Cundinamarca se tiene que prestó sus servicios con docente nacionalizada interina en la Secretaría de Educación, a través de los siguientes nombramientos: (i) Resolución No. 537 del 26 de abril de 1977 en el Jardín Infantil del municipio de Fusagasugá, desde el 18 de abril al 12 de junio de 1977, por el término de 56 días;

(ii) Decreto 1795 del 10 de agosto de 1977, en la Normal Departamental del municipio de Girardot, entre el 3 de agosto y el 3 de octubre de 1977, por un periodo de 60 días; y (iii) Resolución No. 2589 del 25 de octubre de 1977, en el Jardín Infantil del municipio de Tabio, desde el 25 de octubre al 30 de noviembre de 1977, equivalente a 37 días, para un total de tiempo laborado de 153 días. - Fue designada por el alcalde mayor de Bogotá D.C., mediante las resoluciones No. 916 del 15 de junio de 1989[17], No. 213 del 31 de enero de 1990[18], No. 748 del 10 de marzo de 1992[19], de manera temporal para los años lectivos de 1989, 1990, 1992 respectivamente. - El Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Capital mediante Resolución No. 202 del 1 de febrero de 1993[20], la nombró docente tiempo completo, en la planta del personal docente del Distrito Capital – Secretaría de Educación. - Conforme el Formato único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, del 29 de febrero de 2016, se tiene que fue nombrada como docente territorial, así: |Tipo Acto |Tipo de Novedad|Desde |Hasta |Tiempo laborado| |Administra| | | | | |tivo | | | | | | | | | |Año|Meses|Días | | | | | |s | | | |Resolución|Reconocimiento |27/04/198|24/05/198| | |26 | |3390 |pago tiempo |4 |4 | | | | |01/10/84 |interino | | | | | | | |Vinculación |25/05/198|12/06/198| | |15 | | |docente |7 |7 | | | | | |interino – | | | | | | | |Bogotá | | | | | | | |Vinculación |13/07/198|28/08/198| |1 |15 | | |docente |7 |7 | | | | | |interino – | | | | | | | |Bogotá | | | | | | |Resolución|Reconocimiento |12/02/198|16/03/198| |1 |4 | |2590 |pago tiempo |8 |8 | | | | |08/09/1988|interino | | | | | | |Resolución|Reconocimiento |05/04/198|15/04/198| | |10 | |2963 |pago tiempo |8 |8 | | | | |09/05/1988|interino | | | | | | | | |06/05/198|10/06/198| |1 |4 | | | |8 |8 | | | | |Oficio |Centro de |24//04/19|30/11/198| |7 | | |firmado |Educación |89 |9 | | |6 | |por el |Distrital | | | | | | |rector |Andrés Rosillo | | | | | | |22/03/1996|y Muruelo | | | | | | | | |20//01/19|21/02/199| |1 |1 | | | |90 |0 | | | | |Oficio |IED Florentino |22/02/199|30/11/199| |9 | | |firmado |González |0 |0 | | |8 | |por el | | | | | | | |rector | | | | | | | |22/03/1996| | | | | | | | | |29/01/199|30/11/199| |10 |1 | | | |1 |1 | | | | | | |05/02/199|30/11/199| |9 |25 | | | |2 |2 | | | | |Resolución| |08/02/199|29/02/201|23 | |1 | |202 | |3 |6[21] | | | | |01/02/1993| | | | | | | |Total tiempo de servicios |26 |6 |16 | 34.

En orden de desatar la apelación de la parte demandada, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997[22], dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo. 35.

En este punto, encuentra la Sala que la demandante Gladys Saboya Avendaño logró demostrar una prestación del servicio como docente en tres periodos discontinuos de la siguiente manera: 36. El primero, originado por los nombramientos como docente nacionalizada interina en la secretaría de educación de Cundinamarca, a través de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 537 del 26 de abril de 1977 en el Jardín Infantil del municipio de Fusagasugá, desde el 18 de abril al 12 de junio de 1977, por el término de 56 días;

De estos periodos, debe decir la Sala que se encuentra acreditado a través de los actos administrativos de nombramiento, y de la certificación No. 2014070645 del 9 de abril de 2015[23] expedida por parte de la Directora de Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación del Cundinamarca que el tiempo de servicio certificado corresponde como «docente nacionalizada interina» 38.

El segundo, en periodos discontinuo desde el 27 de abril de 1984 al 30 de noviembre de 1992 a través de las resoluciones de reconocimiento de pago tiempo interino No. 3690 del 1 de octubre de 1984; No. 2590 del 8 de septiembre de 1989[24]; No. 2963 del 9 de mayo de 1988[25]. Estos periodos los encuentra la Sala acreditados además mediante el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la secretaría de educación de Bogotá D.C. del 29 de febrero de 2016[26], en el cual se establece la vinculación como docente «territorial» de la actora. 39.

El tercero, que comprende el objetado por la apelación corresponde a los nombramientos efectuados a partir del 1 de enero de 1990, originado en los oficios de vinculación[27] temporal firmados por los rectores de las instituciones educativas Centro de Educación Distrital Andrés Rosillo[28] y Muruelo e IED Florentino González[29] y el efectuado a través de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, de parte del alcalde Mayor de Bogotá D.C, junto con el secretario de educación y el director del servicio civil, y que corrió ininterrumpidamente desde el 20 de enero de 1990 hasta el 29 de febrero de 2016, considerando la fecha de la certificación aportada en la vía gubernativa. 40.

Este periodo, se acreditó a través del acto administrativo de nombramiento y del acta de posesión y, también con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación del Bogotá D.C. del 29 de febrero de 2016[30], y que se certificó expresamente como «territorial». 41. Lo primero que advierte la Sala, respecto del reparo de la apelación, es que los funcionarios que nominaron a la demandante como docente para el tercer periodo son autoridades del orden territorial que actuaron sin la intervención de ningún funcionario del ministerio de educación nacional, de lo que se extrae la naturaleza territorial de la plaza provista conforme a lo ampliamente expuesto en esta providencia. 42.

De este modo, se le encuentra mucho fundamento al razonamiento del tribunal de instancia, al desestimar el carácter de docente nacional que le pretende asignar el demandado a la accionante, pues lo cierto es que a pesar que su régimen pensional en cuanto a jubilación atañe, corresponde al de los empleados del orden nacional, no puede dejarse de lado que los nombramientos de 1990 fueron efectuados por una autoridad del orden territorial para plaza territorial, y que además se trataba de una educadora que conforme al mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, había sido vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 en otra plaza nacionalizada, lo que le permitía computar tiempos así fueran discontinuos para efectos de ser beneficiaria de la pensión gracia. 43.

En efecto, la situación de la accionante se circunscribe a la regulada en el literal A del numeral 2[31] del mencionado artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual dista claramente de la prevista en el literal B[32] del mismo aparte normativo, dirigido al derecho pensional del docente nombrado a partir de la entrada en vigencia de dicha norma[33], y en todo caso desde el 1 de enero de 1981, a quienes solo se le reconocería pensión de jubilación. 44.

Lo anterior, por cuanto la demandante tenía vínculos previos a los nominados por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., y que al ser anteriores al 31 de diciembre de 1980 le permitía sumarlos a los adicionales posteriores para el reconocimiento de la pensión gracia. 45. Por otra parte, y a propósito del contenido del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que cimienta la apelación del demandado, ha de decir la Sala que fue objeto de estudio de parte de la Corte Constitucional, corporación que alrededor del derecho a la igualdad y al límite temporal allí descrito precisó: «Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada, en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de "hacer las leyes", que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la "pensión de gracia" creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún "derecho adquirido", es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una "mera expectativa" la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.[34]» (Negrillas y subrayas fuera de texto original). 46.

En tales condiciones, es evidente, tal como fue definido con autoridad por parte de la Corte Constitucional, que la pensión gracia por expresa voluntad del legislador tenía vocación de extinguirse, manteniéndose solamente para los docentes territoriales y para los nacionalizados vinculados en los términos de la Ley 43 de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1980, pues éstos se vieron en medio del proceso de nacionalización de la educación, y en tal sentido, se mantuvo su expectativa a la pensión graciosa por el cambio en sus condiciones salariales. 47.

Por todo lo anterior, no hay duda entonces de que la demandante tiene el derecho a la pensión gracia que le fue ordenada por el a quo, por lo que se imponen razones para que la sentencia apelada sea confirmada en lo que al fondo atañe. Costas procesales. 48. La jurisprudencia de la Sala[35] en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 49.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR con MODIFICACIÓN la sentencia de 7 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Gladys Saboya Avendaño contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, con EXCEPCIÓN del numeral SEXTO que se REVOCA, y en su lugar la Sala se abstiene de condenar en costas al demandado; conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por intermedio de la Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, y déjense las constancias respectivas.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores Consejeros. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CESAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 15 de enero de 2019, folio 160. [2] Suscrita por el Subdirector de Determinación de Derechos de la UGPP. [3] Expedida por el Director de Pensiones de la UGPP. [4] Que crea pensiones de jubilación en favor de los maestros de escuela. [5] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [6] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. [7] Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. [8] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [9] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [10] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [11] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [12] «Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [13] «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» (negrillas de la Sala). [14] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [15] Folio 4. [16] Folio 7. [17] Folio 67A CD documento 94. [18] Folio 67A CD documento 95. [19] Folio 67A CD documento 93. [20] Folios 15 al 18. [21] Esta fecha se toma como corte del periodo, conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. el 29 de febrero de 2016. [22] Expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. [23] Folio 7. [24] Folio 67A CD documento 92.

Resolución suscrita por el Secretario de Educación. [25] Folio 67A CD documento 93. Resolución suscrita por el Secretario de Educación. [26] Folio 22 al 23. [27] Folio 67A CD documento 98. Certificado de tiempos de servicios suscrita por el profesional especializado de la oficina de personal grupo de certificaciones laborales de la secretaría de educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. [28] Folio 67A CD documentos 60 y 61.

Certificación del rector de la institución educativa [29] Folio 67A CD documento 99. Certificación del rector de la institución educativa. [30] Folio 58. [31] Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 2.- Pensiones:A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. [32] B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. [33] 29 de diciembre de 1989, diario oficial No. 39124 [34] Sentencia C-084 de 1999 con ponencia de Alfredo Beltrán Sierra. [35] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.