CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN CUNPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA- Procedencia Conforme a la tesis adoptada por esta Corporación según la cual aquellos actos emitidos en cumplimiento de una tutela podrán demandarse ante esta jurisdicción, dadas las diferencias sustanciales que existen entre la acción de tutela y la ordinaria, debe concluirse que, contrario a lo señalado por la parte demandada, para el caso concreto, si bien la Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008 fue expedida por Cajanal, ahora UGPP, en cumplimiento de una orden judicial, tal circunstancia per se no impide que el juez natural, esto es, el contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, defina su legalidad por solicitud de la administración. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., siete (07) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00537-01(3660-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP Demandado: LUZ MYRIAM HERRÁN DE SALAZAR Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto. Excepciones previas. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-347-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 19 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró no probadas las excepciones propuestas.
ANTECEDENTES Demanda (folios 1 a 6). La UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones. - 22546 del 27 de mayo de 2008, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué. - UGM 049503 del 12 de junio de 2012, por la cual se adicionó el anterior acto administrativo. - RDP 025964 del 6 de junio de 2013, a través de la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Luz Myriam Herrán de Salazar.
Excepciones propuestas (folios 353 a 372)[1]: La parte demandada, al contestar la demanda, propuso, entre otras, las siguientes excepciones: - Acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela. Improcedencia acción de lesividad. Falta de competencia. Consideró que la Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008 y los demás actos administrativos que la modifican, no son susceptibles de control jurisdiccional en sede de lesividad, teniendo en cuenta que con ello se vulnera el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, toda vez que dicho acto administrativo es un acto de ejecución. - «Ineptitud de la demanda.
Caducidad de la acción». Precisó que conforme lo previsto en el artículo 136-7 del CCA, cuando una persona de derecho público demande su propio acto administrativo, la caducidad será de 2 años contados a partir del día siguiente a su expedición, razón por la cual la UGPP acudió de manera extemporánea ante la jurisdicción. - Falta de integración del litisconsorcio necesario.
Manifestó que debe ser vinculado al proceso el titular del despacho judicial que emitió la sentencia de tutela que dio origen a los actos acusados, esto es, el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, porque no puede obviarse una orden judicial y declarar la nulidad indirecta de su contenido por fuera de los procedimientos previstos, sin tener en cuenta a la autoridad judicial que la emitió. - «Falta de cumplimiento de los requisitos solicitados en el artículo 166 del CPACA.
Ineptitud sustantiva de la demanda». Expuso que con la demanda no se allegó la copia, ni constancia de notificación de la Resolución UGM 0049503 del 12 de junio de 2012, por lo que no se cumplió con la carga de acompañar con el libelo introductor todos los anexos. LA PROVIDENCIA APELADA (folios 66 a 71 y CD folio 78) El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de auto del 19 de julio de 2017, dictado en la audiencia inicial (art.180-6 CPACA), declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, bajo los siguientes argumentos.
Acto administrativo de da cumplimiento a un fallo de tutela. Improcedencia acción de lesividad. Falta de competencia: Es evidente que no estamos en presencia de un mero acto de ejecución, sino de un verdadero acto administrativo, el cual modificó la situación particular del fallecido Gustavo Salazar Rondón, al variar el monto de su prestación vitalicia, decisión que no fue producto de la autonomía de la administración. De ahí que la extinta Cajanal dejara la salvedad de la razón de su expedición en el texto mismo, lo que conduce a inferir que no compartió lo ordenado por el juez de tutela, hecho que deja en claro que al emitir la resolución impugnada no se limitó a dar cumplimiento automático de un imperativo judicial.
Lo anterior conduce a que las decisiones atacadas son verdaderos actos administrativos que generaron efectos en derecho respecto de la situación de la demandada y, por lo tanto, deben ser controlados por la jurisdicción contenciosa, con lo que se encuentra acreditada la competencia del Tribunal para ello. «Ineptitud de la demanda. Caducidad de la acción»: En vigencia de la Ley 1437 de 2011, el artículo 164-1 dispone que la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo cuando, como en el presente caso, se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, motivo por el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad, puede impetrarse en cualquier tiempo.
Falta de integración del litisconsorcio necesario: La acción de tutela tramitada en su oportunidad por el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, tuvo por objeto el análisis de la vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, y en contraste, en este litigio se examina la legalidad de los actos administrativos expedidos en cumplimiento de la tutela, sin que se evidencie relación alguna entre ambas situaciones judiciales.
Señaló que la circunstancia expuesta por la parte demandada no permite concluir al tenor del artículo 61 del CGP, que el contradictorio no se encuentre debidamente integrado. «Falta de cumplimiento de los requisitos solicitados en el artículo 166 del CPACA. Ineptitud sustantiva de la demanda»: De los documentos aportados con la demanda o del expediente administrativo que fue allegado en medio magnético, no se observa que se hubiera aportado copia de la Resolución UGM 0049503 del 12 de junio de 2012, acto administrativo acusado, sólo hasta que se corrió traslado de las excepciones, la UGPP aportó al proceso dicha decisión sin la constancia de su notificación. Precisó que en el caso concreto debía resolverse a favor del demandante la duda, para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, aunado a que, para efectos útiles, las fechas de notificación y ejecutoria de la resolución no son relevantes para computar términos de caducidad o prescripción. RECURSO DE APELACIÓN (folio 71 vto y CD folio 78) La parte demandada interpuso recurso de apelación de manera general frente a la decisión adoptada por el Tribunal.
Para el efecto, presentó los siguientes argumentos: «[…] Lo primero que debe decirse con la primera de las excepciones es que si bien es cierto se trae a colación unos pronunciamientos del Consejo de Estado, también es cierto que la Corte Constitucional al revisar un caso muy parecido al presente, por no decir exactamente el mismo, en sentencia de tutela 497 del año 2014 que se encuentra dentro del expediente, estableció la falta de competencia del órgano administrativo a efectos de la modificación de un fallo dado en la jurisdicción constitucional.
Esa sentencia establece toda una ratio decidendi en relación con esa posición y concluye que contra dichas decisiones no procede la acción de lesividad. Esta tutela que fue hecha por la Corte Constitucional revocó una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca donde precisamente lo que intenta es la revocatoria de una resolución que da cumplimiento a un fallo de tipo constitucional, en este caso un fallo de tutela.
Las razones están plasmadas en la siguiente parte del recurso y es que existe una incongruencia en la argumentación y es la segunda de las razones por la cual apelamos la decisión y tiene que ver con la intervención de terceros, si uno sustenta que no puede revocarse el acto administrativo derivado del cumplimiento de un fallo de tutela, necesariamente está incorporando dentro de su afirmación que ese fallo de tutela es vinculante, que hace parte o fue parte de un debido proceso y luego negar la intervención de terceros en este caso la integración del litisconsorcio necesario que nosotros creemos necesario, y es el juez correspondiente o el despacho correspondiente para ver cómo falló, pues no tiene coherencia. No se puede decir por un lado que no se puede revocar porque es orden de un fallo, pero por el otro argumentar, que no se va a integrar el litisconsorcio.
El siguiente de los puntos tiene que ver con la caducidad de la acción si bien es cierto para la demanda actualmente las prestaciones periódicas no corren o no tienen prescripción alguna o no tienen caducidad, sí es cierto que con el 01 del 84 la jurisprudencia no fue pasiva, tiene varias etapas y excepciones el Consejo de Estado donde aceptó que sí, y en otras donde aceptó que no, si uno hace una interpretación exegética del artículo hoy la acción administrativa, la acción judicial estaría caduca.
Y quiero hacer fuerza en relación con el principio de la seguridad jurídica, yo he estado revisando las condiciones del Despacho, cuando hablo de Despacho hablo del Tribunal Administrativo del Tolima en relación con los antecedentes para casos similares y sé que la posición del Despacho ha sido la de revocar los actos administrativo y digamos “en su interpretación” porque realmente es un proceso de interpretación la aplicación o no, de las doceavas partes y en su interpretación acepta, como también aceptó una parte del Consejo de Estado que la aplicación de la prima de servicios debe ser por doceavas partes.
También hay jurisprudencia del Consejo de Estado anterior al año 99 tal vez, donde aceptaba el 100% de la aplicación de la bonificación y aquí tenemos el problema de, existe un fallo judicial, el problema del contexto de Cajanal para nadie es un secreto que Cajanal era a partir del año 98 un mar de cosas inconstitucional y ese fondito que tiene uno en relación con cómo adquirió el derecho a la pensión, estaba bien, estaba mal, estaba de manera legal o ilegal, entre otras cosas porque hay mucha gente en la cárcel por esto y la intervención que tuvo que hacer el DAS con el proceso de Cajanal y es que uno no puede partir de que el fallo en tutela es un fallo que está desajustado o no se ajusta a derecho y ese ejercicio si bien es cierto, creo que lo solicité en la demanda, si en algún momento el Juzgado Segundo de Familia o el juez que haya realizado estos estados porque hay como dos o tres juzgados en Ibagué que lo hicieron y como cuatro o cinco en Bogotá que también hay que poner las acciones penales correspondientes y que las consecuencias se vean reflejadas en relación con la revocatoria de los actos administrativos la condena por delitos en relación con la administración pública, etcétera, pero me parece que la posición del Consejo de Estado en relación con este tema, no es la correcta, uno no puede suponer que el fallo de un juez de tutela cualquiera que él sea es inadecuado y vía contenciosa administrativa revocarlo.
Ahí en esa sentencia que está por la Corte Constitucional se establece una serie de condiciones y le dice no es que el fallo sea perenne o estando mal vaya a mantenerse en el tiempo, es si hay un medio fraudulento, interponga las acciones correspondientes, hoy no hay acciones, no se puede presumir el medio fraudulento. Si el fallo va en contravía aplique el artículo 19 y 20 de la 797 de 2003 en materia pensional y solicite la revisión de la resolución y hay un mecanismo también que se puede aplicar, pero establecer que todo se puede ir a la jurisdicción después de 12, 13, 14 o 15 años no me parece adecuado en términos de seguridad jurídica, más aun, cuando no se trata de medios fraudulentos sino con la aplicación de una norma al ingreso base sobre el cual se liquida la pensión. Finalmente, en relación con la aplicación de la falta de documentación pues precisamente los actos administrativos para que sean aplicables, para que sean sujeto de ejecutoria, para que sean asimilados por todo el mundo, para que tengan validez jurídica pues necesitan no sólo su expedición sino precisamente la notificación o la comunicación que digamos es la función básica a través de la cual son oponibles.
Establecer en la excepción que efectivamente los actos demandados no se encuentran en la carpeta, que fueron allegados, entre otras cosas que debió haberse revisado con la admisión de la demanda, y que hoy a través de una copia simple y a través del traslado de las excepciones la entidad demandada pueda decir, no sí ahí están, y no si son oponibles y a partir del ejercicio de la buena fe ante la acción creo que va en absoluta contravía de lo que es el derecho administrativo moderno y es que el derecho administrativo pretende la regulación no sólo del aparato administrativo en sí mismo considerado, sino de la relación del aparato administrativo con los ciudadanos y permitir ese tipo de interpretación, que a mi juicio no tiene ninguna sustentación jurídica, lo que deja es entredicho el derecho de defensa porque entonces ahora yo voy a tener que buscar dónde están los actos administrativos, hacer derechos de petición, ir a la UGPP a ver si lo notificaron, porque no tengo ni idea si el acto administrativo existe, si fue notificado, tendría que entre otras cosas, preguntarle a un señor que ya no existe, que si tiene el acto administrativo, que si se le notificó, etcétera. […]» CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido en audiencia inicial el 19 de julio de 2017 que declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6.° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.
¿La Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008, expedida por la UGPP, por la cual se reliquidó la pensión del señor Gustavo Salazar Rondón con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, constituye un acto administrativo susceptible de control judicial? 2.
¿Debe observarse el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, cuando lo pretendido es la nulidad de unos actos que reliquidaron y reconocieron una prestación periódica? 3. ¿Resulta forzosa en el presente asunto la intervención de la Rama Judicial como litisconsorte necesario, cuando lo que pretende la UGPP es la nulidad de unos actos proferidos por esta entidad al considerar que no debió reliquidarse la pensión del señor Gustavo Salazar Rondón? 4.
En atención a los argumentos expuestos por la parte demandada, ¿hay lugar a declarar probada la excepción de falta de cumplimiento de los requisitos del artículo 166 del CPACA? Primer problema jurídico ¿La Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008, expedida por la UGPP, por la cual se reliquidó la pensión del señor Gustavo Salazar Rondón con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, constituye un acto administrativo susceptible de control judicial? Al respecto, el Despacho sostendrá: Sí es procedente el estudio del acto administrativo demandado por medio el cual se reliquidó la pensión al señor Gustavo Salazar Rondón, tal y como pasa a explicarse.
Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[2].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén al respecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma, en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.
De los actos de ejecución. En los actos administrativos que la doctrina ha denominado como de cumplimiento o ejecución, no se contiene propiamente una expresión de voluntad proveniente de la administración, sino la orden concreta de un juez, que para ejecutarse, requiere de la puesta en práctica por parte de la autoridad que está obligada a cumplirla.
Es entonces este acto, el instrumento jurídico a través del cual la administración materialmente cumple la orden dada por un funcionario judicial dentro de una providencia. De manera general el acto administrativo definitivo produce efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas, en tanto que el de ejecución, da cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de aquel surgen situaciones jurídicas diferentes a las ordenadas en la sentencia. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia[3] ha indicado que procede el estudio judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración: i) excede lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial[4].
Ahora bien, frente a los actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una tutela, resulta relevante precisar que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales, mientras que la competencia para conocer de la legalidad de los actos administrativos es del juez administrativo. En consideración a lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el hecho que el acto demandado hubiera sido expedido en cumplimiento de una orden emitida por un juez de tutela, no es un obstáculo para que el juez natural emita un pronunciamiento de fondo.
Al respecto, esta Subsección[5], manifestó: «[…] Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió […]» De lo anterior se colige que el acto administrativo a través del cual se da cumplimiento a una orden de tutela, si bien es cierto es un acto de ejecución, también lo es que, esta jurisdicción ha admitido como subregla, la procedencia del control de legalidad ante el juez natural, basado en la diferencia de la naturaleza del objeto de las pretensiones en la tutela y en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y que es éste último instrumento el llamado a verificar si el acto se ajusta al ordenamiento jurídico y efectuar un pronunciamiento con efectos ex tunc.
Así las cosas, en principio el acto administrativo a través del cual la administración ordenó la reliquidación de la pensión del señor Gustavo Salazar Rondón con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008, al ser expedida con ocasión de la orden judicial adoptada el 29 de abril de 2008 por el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, tiene la connotación de acto de ejecución. No obstante, conforme a la tesis adoptada por esta Corporación según la cual aquellos actos emitidos en cumplimiento de una tutela podrán demandarse ante esta jurisdicción, dadas las diferencias sustanciales que existen entre la acción de tutela y la ordinaria, debe concluirse que, contrario a lo señalado por la parte demandada, para el caso concreto, si bien la Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008 fue expedida por Cajanal, ahora UGPP, en cumplimiento de una orden judicial, tal circunstancia per se no impide que el juez natural, esto es, el contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, defina su legalidad por solicitud de la administración. En conclusión: La Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008 es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, toda vez que pese haberse proferido en cumplimiento de una orden judicial de tutela, por esa sola circunstancia no se impide que el juez administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, estudie su legalidad por solicitud de la administración. Segundo problema jurídico ¿Debe observarse el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, cuando lo pretendido es la nulidad de unos actos que reliquidaron y reconocieron una prestación periódica? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: Como la UGPP pretende la nulidad de las Resoluciones 22546 del 27 de mayo de 2008, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, UGM 049503 del 12 de junio de 2012 por la cual se adicionó el anterior acto administrativo y RDP 025964 del 6 de junio de 2013 por la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Luz Myriam Herrán de Salazar, claramente se tratan de un actos que involucran una prestación periódica.
En consecuencia, la demanda podía radicarse en cualquier tiempo, sin que deba observarse algún término de caducidad. Las razones se explicarán seguidamente. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta Sección[6], referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: «[…] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras de salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano […]». En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[7].
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[8]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, so pena de que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso[9].
Esta misma normativa en el literal c) del ordinal 1.° consagra como excepciones al término de caducidad de medio de control, entre otras: i) cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y ii) contra actos producto del silencio administrativo. De las prestaciones periódicas. Respecto al carácter de periodicidad de una prestación, se ha señalado por la Sección[10] que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad.
Como en líneas atrás se indicó, el artículo 164 del CPACA regula la oportunidad para presentar la demanda, así: «[ ] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: [ ] d) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]» De lo anterior se concluye que, si la demanda se dirige contra actos que reconocieron prestaciones periódicas, la misma puede instaurarse en cualquier tiempo, ello quiere decir, que este tipo de asuntos no está sometido a término alguno de caducidad para su presentación oportuna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Si bien la parte demandada fundamentó el medio exceptivo de caducidad en las normas del Decreto 01 de 1984, es decir, el Código Contencioso Administrativo, que contemplaba un término específico cuando la administración pretendía la nulidad de sus propios actos, debe esclarecerse que el presente asunto se rige por las normas que se encontraban vigentes al momento de presentarse la demanda, que no son otras que las previstas en el CPACA o Ley 1437 de 2011, lo que fuerza desde esta óptica a desestimar la excepción propuesta.
Frente a lo anterior, es preciso adicionar que no prosperan los argumentos de la apelante, toda vez que como para el asunto que se analiza, deben observarse los postulados del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el caso puntual de la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala en el literal c) del numeral 1.° del artículo 164, que cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda puede ser radicada en cualquier tiempo.
Se infiere entonces, que como los actos administrativos demandados involucran una prestación periódica como lo es la pensión, encuadra dentro de los presupuestos del literal c) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda en el caso concreto, podía presentarse sin atención a un término de caducidad específico. En conclusión: La UGPP presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera oportuna, razón por la cual, no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control y, en consecuencia, debe declararse no probada la excepción propuesta por la demandada, tal como lo resolvió el a quo.
Tercer problema jurídico ¿Resulta forzosa en el presente asunto la intervención de la Rama Judicial como litisconsorte necesario, cuando lo que pretende la UGPP es la nulidad de unos actos proferidos por esta entidad al considerar que no debió reliquidarse la pensión del señor Gustavo Salazar Rondón? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: Como lo que pretende la entidad demandante es la nulidad de sus propios actos, no resulta forzosa la intervención de la Rama Judicial como litisconsorte necesario.
Lo anterior por las siguientes razones. Sobre el litisconsorcio necesario. El litisconsorcio necesario es una figura procesal que, aunque no está contemplada expresamente en el CPACA, por remisión expresa del artículo 306 del mismo, debe ser analizada a partir de lo dispuesto en el artículo 61 del CGP, que señala: «Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio.
Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio».
En atención a lo anterior, el litisconsorcio necesario se hace imprescindible cuando del contenido de la actuación administrativa demandada, se advierte claramente que debe citarse de manera obligatoria a una persona más, a efecto de resolver de manera uniforme el litigio planteado, so pena que la omisión de la integración del litisconsorcio, conlleva una flagrante violación del derecho al debido proceso y desconocimiento de principios esenciales del ordenamiento constitucional, tales como, la justicia, la vigencia de un orden justo, y la eficiencia y la eficacia de las decisiones judiciales[11].
Frente al punto esta Sección[12] ha sostenido: «[…] En síntesis, el litisconsorcio se presenta cuando existe pluralidad de sujetos procesales que tienen una calidad común, esta es, la de demandantes o la de demandados; por su parte, el tipo de relación jurídico-sustancial que exista entre ellos y el tipo de correlación uniforme que se presenta con el objeto del proceso judicial, determina si la integración es necesaria o facultativa.
Así, cuando la cuestión litigiosa versa sobre una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente, se está frente a un litisconsorcio necesario, lo cual impone, por expreso mandato legal, su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo válidamente, pues cualquier decisión que se tome en su interior es uniforme y puede perjudicar o beneficiar a todos. […]» Colofón de lo anterior y en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos, para el caso concreto, tal como lo decidió el Tribunal, no se hace necesaria la vinculación de la Rama Judicial, puesto que no se advierte que el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos frente a los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, deba resolverse de manera uniforme con respecto a ésta o que sea imposible decidir de mérito sin la comparecencia de la misma.
En efecto, como el objeto de debate es si debe o no, reliquidarse la pensión del señor Gustavo Salazar Rondón, que posteriormente fue reconocida como pensión de sobreviviente a la señora Luz Myriam Herrán de Salazar, con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, la comparecencia de la Rama Judicial no resulta indispensable e inescindible para proferir fallo, por lo que no se cumplen las exigencias del artículo 61 del CGP, para que deba vincularse como litisconsorte necesario.
En conclusión: No resulta forzosa en el presente asunto la intervención de la Rama Judicial como litisconsorte necesario, tal como lo resolvió el a quo, por cuanto no es indispensable e inescindible su comparecencia para proferir el respectivo fallo, por lo que no se cumplen las exigencias del artículo 61 del CGP, para que deba vincularse al presente trámite.
Cuarto problema jurídico En atención a los argumentos expuestos por la parte demandada, ¿hay lugar a declarar probada la excepción de falta de cumplimiento de los requisitos del artículo 166 del CPACA? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: Como la situación que fue advertida a través de la excepción propuesta se encuentra superada, en el presente caso no hay lugar a declarar probado el medio de defensa.
Se exponen a continuación los planteamientos que sustentan esta posición. El numeral 1.° del artículo 166 del CPACA, prevé que un anexo que debe acompañarse con la demanda, lo constituye la copia del acto acusado en los siguientes términos: «Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. […]» De este modo, es evidente que allegar al proceso copia del acto acusado, constituye un anexo indispensable para efectos de estudiar la admisión de la demanda, pues ello va en consonancia ente otros, con el requisito previsto en el numeral 2.° del artículo 162 del CPACA, en donde se advierte que el libelo introductor debe contener lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
En el asunto que ahora debe analizarse, la parte demandante expuso a través del medio exceptivo que, con la demanda no se allegó la copia ni constancia de notificación de la Resolución UGM 0049503 del 12 de junio de 2012, con lo cual, señaló, se incumplió una carga por parte de la entidad demandante. En atención a lo precedente, es necesario en primer lugar advertir que, tal como lo aseveró el Tribunal Administrativo del Tolima en la audiencia inicial, este fue un elemento que no se echó de menos al momento de admitir la demanda, circunstancia que sea de paso, resulta desafortunada, pues tal como se argumentó líneas atrás, la copia de uno de los actos administrativos demandados, Resolución UGM 0049503 del 12 de junio de 2012, era un presupuesto que el a quo debió requerir desde el momento mismo de iniciar la actuación judicial, más aun teniendo en cuenta que constituía un documento que debió ser aportado por la UGPP al encontrarse en su poder, pues claramente fue la entidad que lo expidió, obligación que debía cumplir en atención a lo consagrado en el numeral 5.° del artículo 162 del CPACA.
Ahora, si bien el Tribunal inadvirtió esta situación y avanzó en las demás etapas del proceso, la UGPP luego de que la parte demandada propusiera la excepción y dentro del término de traslado, aportó copia de la Resolución del 12 de junio de 2012 por la cual se adicionó la Resolución 22546 del 27 de mayo de 2008, situación con la que se subsanó la irregularidad y que permitió por demás, continuar con el trámite del asunto.
Así las cosas, al eliminarse esta anomalía, es decir, al haberse allegado al proceso el acto administrativo mencionado, se cumplió la carga no acreditada por la UGPP al momento de presentar la demanda y se corrigió la actuación no advertida por el Tribunal cuando la admitió, lo que da lugar a que puedan agotarse las demás etapas procesales.
Como segundo aspecto, es relevante precisar que la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según sea el caso, se constituye en un requisito indispensable en la medida en que sea necesario para estudiar el presupuesto de oportunidad, esto es, para determinar si el medio de control propuesto se presentó o no, dentro del término legal previsto en las normas procesales.
Para el caso bajo análisis y como se concluyó en uno de los problemas jurídicos atrás abordados, no es indispensable acatar término de caducidad alguno, bajo el entendido que se trata de una prestación de carácter periódico, situación que permite considerar que la constancia de notificación de la Resolución UGM 0049503 del 12 de junio de 2012, no deviene en una obligación ineludible que deba cumplirse para continuar con el trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Finalmente, como las situaciones que se argumentaron en la excepción no tienen vocación de prosperidad, no puede concluirse que la demanda adolezca de las exigencias previstas por el legislador, razón por la cual puede adelantarse el proceso. En conclusión: Al no prosperar los argumentos expuestos por la demandada, no hay lugar a declarar probada la excepción propuesta.
Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones presentadas, se confirmará la providencia del 19 de julio de 2017 proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró no probadas las excepciones formuladas por la señora Luz Myriam Herrán de Salazar. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Tolima el 19 de julio de 2017, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la señora Luz Myriam Herrán de Salazar en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la UGPP.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Frente a este aspecto es importante precisar que, en atención a lo ya resuelto en auto del 24 de octubre de 2018, a través del cual se resolvió el recurso de queja, las excepciones que se consideran apeladas son las denominadas «Acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela.
Improcedencia acción de lesividad. Falta de competencia», «Ineptitud de la demanda. Caducidad de la acción», «Falta de integración del litisconsorte necesario» y «Falta de cumplimiento de los requisitos solicitados en el artículo 166 del CPACA», razón por la cual se hará referencia únicamente a estas en los antecedentes. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23- 33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [3] Corte Constitucional.
Sentencia T- 923 del 7 de diciembre de 2011. Así mismo el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 6 de marzo de 2014, expediente: 410012333000201200103-01 (3986-2013). [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de marzo de 2014, expediente: 18001-23-33-000-2013-00054-01(2529-13). Ver Sentencia del 12 de diciembre de 2017.
Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-2011-00252-01(2708-15). [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2011, radicado 11001-03-15-000-2011-01385-00(AC). [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [7] Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 7 de octubre de 2010.
Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [8] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07. [9] La expresión según el caso hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 15 de septiembre de 2011, Radicado: 230012331000201100026 01. [11] Sentencia T-056 del 6 de febrero de 1997. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de mayo de 2018, radicado: 76001-23-33-000-2015-01426-01 (2705-17)