RECURSO DE APELACIÓN –Incongruencia con la sentencia Ante la falta de motivos de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia, se advierte la incongruencia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada con lo resuelto por el a quo, adicional a que como apelante no tenía interés para recurrir el fallo, pues le fue favorable al ser negadas las pretensiones de la demanda en primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01234-01(4308-17) Actor: HÉCTOR PAVA ROJAS Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Asunto: Congruencia de la apelación – confirmación de la decisión inicial por la falta de motivos de inconformidad FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 15 de junio de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Héctor Pava Rojas contra COLPENSIONES, encaminadas al reconocimiento de la indemnización moratoria por el reconocimiento extemporáneo de su pensión de jubilación.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Héctor Pava Rojas, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución VPB 144 del 5 de enero de 2016, por medio de la cual la vicepresidenta de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, al resolver un recurso de apelación, confirmó la Resolución 315729 del 14 de octubre de 2015, por la que el gerente nacional de reconocimiento (E) le negó el reconocimiento y pago de una indemnización moratoria. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocer y pagar en su favor la indemnización moratoria por el reconocimiento extemporáneo de su pensión de jubilación, a partir del 1º de mayo de 2008[2] al 31 de diciembre de 2014[3], conforme a los artículos 3º y 4º de la Ley 700 de 2001; ii) dar cumplimiento a la sentencia según lo dispuesto en los artículos 187, 189, 192 y 194 de la Ley 1437 de 2011; y iii) condenar en costas.
Hechos 3. Para una mejor compresión del caso, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica del demandante así: 4. Mediante peticiones, que iniciaron el 30 de octubre de 2007, solicitó el reconocimiento de una pensión de jubilación al Instituto de Seguro Social (ISS)[4], hoy COLPENSIONES, la cual fue reconocida por el jefe del departamento de atención al pensionado de la seccional Valle del instituto a través de la Resolución 17957 del 30 de octubre de 2009; sin embargo, su pago quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. 5.
Posteriormente, interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo al considerar que la pensión de jubilación estuvo mal reconocida, el cual fue resuelto por medio de la Resolución GNR 68553 del 27 de febrero de 2014, suscrita por la gerente nacional de reconocimiento de COLPENSIONES, en el sentido de modificar el acto y ordenar el reconocimiento y pago de la prestación en cuantía de $2.149.663; no obstante, su inclusión en nómina resultó suspendida hasta que no se retire del sistema como empleado público. 6.
El 3 de abril de 2014, presentó reclamación administrativa para obtener la reliquidación de su mesada pensional y el pago de la indemnización moratoria, la que fue resuelta mediante la Resolución GNR 323105 del 17 de septiembre de 2014, expedida por la gerente nacional de reconocimiento de COLPENSIONES, en la que negó la segunda petición por ser improcedente según el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y resolvió reconocer el pago de la pensión por $ 2.361.750; empero, sería ingresada en la nómina hasta tanto se probara el retiro del servicio público. 7.
Luego, el 21 de octubre de 2014 interpuso recurso de apelación contra el anterior el acto administrativo, respecto del no pago de la indemnización moratoria, el cual fue resuelto negativamente por medio de la Resolución VPB 12930 del 13 de febrero de 2015, suscrito por la vicepresidenta de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES. Además, se estableció que el disfrute de la pensión de jubilación sería desde el 1º de enero 2015, en cuantía de $2.306.578. 8.
El 10 de agosto de 2015, nuevamente solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el reconocimiento extemporáneo de su pensión de jubilación, que fue negada mediante la Resolución 315729 del 14 de octubre de 2015, suscrita por el gerente nacional de reconocimiento (E), la que fue confirmada por el acto acusado al desatarse la apelación gubernativa.
Concepto de violación 9. La parte demandante cimentó su demanda en los artículos 1º, 2º, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 1º y 2º de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993; y 3º y 4º de la Ley 700 de 2001. 10. Al respecto, consideró que la entidad demandada desconoció que, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 4º de la Ley 700 de 2001[5], se generarán intereses moratorios cuando los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías superen el término de 6 meses para adelantar los trámites necesarios al pago de las mesadas pensionales, luego de elevada la solicitud por el interesado. 11.
Así las cosas, y como el en sub judice COLPENSIONES se tomó 2 años para proferir el acto administrativo de reconocimiento de pensión de jubilación, esto es, del 30 de octubre de 2007 al 30 de octubre de 2009, le asiste el derecho al pago de intereses moratorios. Contestación de la demanda 12. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que si bien es cierto que el actor cumplió con la edad y tiempo de labores para el reconocimiento de la pensión de jubilación en el año 2007, también lo es que no agotó el requisito del retiro del servicio para su disfrute, pues en su condición de servidor público es necesario cumplir con ello, por esto, solo en septiembre de 2014, cuando lo acreditó, le fue reconocida la prestación. 13.
Entonces, estableció que COLPENSIONES actuó conforme a las normas al expedir los actos administrativos acusados y, en consecuencia, es improcedente el reconocimiento de los intereses moratorios. La sentencia de primera instancia 14. El a quo negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, bajo las siguientes consideraciones: 15.
Luego de analizar la normativa aplicable, determinó que las disposiciones de la Ley 700 de 2001 se establecieron para regular el pago efectivo de las mesadas, es decir, que se enmarcan dentro de la etapa del disfrute pensional, previo reconocimiento de la prestación, para cuyo trámite hay un término específico, no obstante, la inobservancia de este no tiene una sanción legal que dé lugar a pagar una indemnización moratoria. 16.
Asimismo, que la norma estableció la prohibición de percibir el salario y la pensión de manera simultánea, por lo que en el asunto es requisito demostrar el retiro del servicio para percibir la prestación. 17. Así las cosas, aun cuando resultó reprochable la mora en el reconocimiento de la pensión de jubilación del actor, en tanto la entidad demandada se tomó 2 años para ello (30 de octubre de 2007 a 30 de octubre de 2009), se tiene, de un lado, que no la norma no estableció sanción pecuniaria para ello y, de otro, que no existió una afectación patrimonial, ya que laboró hasta diciembre de 2014, percibiendo siempre su salario, y recibió su primera mesada pensional en enero de 2015. 18.
Entonces, determinó que la indemnización moratoria solicitada es improcedente, ya que «(…) solo esta prevista para lo pagos tardíos injustificados de la mesada, no para aquellos que como en el presente caso encuentran una justificación legal y menos para la dilación en el reconocimiento del derecho pensional». 19. Por su parte, estimó la procedencia de la condena en costas conforme a lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012 y el Acuerdo 1887 de 2003 de la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Recursos de apelación 20. La parte demandada, solicitó que sea revocada la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, los intereses moratorios se deben reconocer cuando se presenta mora en el pago de las mesadas de una prestación que ya ha sido reconocida, situación que no se presenta al presente asunto, dado que no ha existido retrasó alguno en el pago de las mismas desde que COLPENSIONES ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación al actor a través de la Resolución GNR 113003 del 21 de abril de 2015 (sic)[6]. 21.
Así las cosas, estableció la improcedencia del reconocimiento y pago de los intereses moratorios en el sub judice. 22. Por su parte, si bien es cierto que la parte demandante igualmente interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, también lo es que este fue declarado desierto por el a quo. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público 23.
Las partes no presentaron escrito de alegatos de conclusión y el Ministerio Público no rindió concepto en la causa. CONSIDERACIONES Cuestión previa 24. Teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue declarado desierto por el a quo, la Sala únicamente tendrá en cuenta los argumentos expuestos por la entidad demandada en su alzada contra la sentencia de primera instancia, por ello, se fija el siguiente: Problema Jurídico 25.
Considerando el recurso de apelación interpuesto, la Sala, deberá determinar: ¿Es procedente emitir un pronunciamiento de fondo en segunda instancia, cuando los argumentos de la alzada son incongruentes con el fallo recurrido? Análisis de la Sala 26. De antemano, la Sala anuncia que el problema jurídico ha sido resuelto en oportunidades anteriores[7], para lo cual, acudirá a tales precedentes, reiterando las ideas que a continuación se expresan. 27.
El recurso de apelación es un medio de impugnación de las decisiones judiciales de primer grado, que le permite al superior funcional revisarlas a efecto de verificar si procede su aclaración, modificación, adición o su revocatoria[8]. Es entonces, la herramienta procesal que tienen las partes para controvertir las sentencias y algunas providencias interlocutorias dictadas en la primera instancia, a través de cargos o cuestionamientos que se le hacen a su contenido, y que a su vez materializan el principio de la doble instancia[9]. 28.
En este punto, se analiza la congruencia del recurso de apelación presentado y la sentencia proferida por el a quo, encontrando que esta se pronunció sobre el fondo del asunto resolviendo negar la pretensión tendiente al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, para lo cual determinó su improcedencia, frente a ello la parte demandada, a quien la sentencia le fue favorable y acogió su solicitud de denegar lo pedido, manifestó estar en desacuerdo en su alzada. 29.
Para la Sala, el recurso interpuesto es incongruente pues no manifiesta motivo alguno de inconformidad frente a la decisión adoptada por el tribunal instancia, que negó las pretensiones de la demanda, es decir, no se esta controvirtiendo la decisión, la cual es la finalidad de la apelación. 30. Sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y la relación con el tema de la litis, la Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: «Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…)».[10] (Negrilla fuera de texto) 31.
En otra oportunidad, sobre la exigencia procesal de congruencia de la alzada con la sentencia dictada en primera instancia y su eficacia procesal, el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: «Si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el Legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del C.C.A. (…) En este sentido y de acuerdo a la finalidad de la alzada, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda desde luego un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. (…) Lo anterior, sin duda alguna hace que el recurso carezca de fundamento jurídico para ser analizado por la Sala, en ausencia de un punto real de controversia respecto del fallo del a quo.
Aunque la parte demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el artículo 212 del C.C.A., por lo cual se le dio el impulso procesal correspondiente al recurso, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, carece la Sala de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial”.
(…) En conclusión, ante la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la parte demandada dentro del recurso, no puede menos la Sala que señalar que no existe en el presente motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia apelada».[11] (Negrilla y subraya fuera de texto) 32. El criterio descrito, ha sido reafirmado por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de abril de 2016, dentro del proceso con radicación interna No. 0529-15 con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, en el que se analizó una situación similar y se dijo lo siguiente: «(…) En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del A-quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del Ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo el debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, como también la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. (…) El recurso de apelación presentado por la parte demandada no guarda congruencia con lo decidido en la sentencia apelada, por tal razón y al no encontrar motivo alguno de inconformidad contra el fallo, debe declararse incólume la sentencia del Tribunal que accedió a las súplicas de la demanda, pues no es posible analizar ni los argumentos, ni las decisiones en ella adoptadas».[12] 33.
En consecuencia, ante la falta de motivos de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia, se advierte la incongruencia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada con lo resuelto por el a quo, adicional a que como apelante no tenía interés para recurrir el fallo, pues le fue favorable al ser negadas las pretensiones de la demanda en primera instancia. Costas procesales 34.
El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normativa procesal civil. 35. En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, regulan su condena y liquidación, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez. 36.
Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala[13] en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 37.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte vencida, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenarla. 38.
Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, a excepción del numeral segundo que se revocará, en cuanto a la imposición de costas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Héctor Pava Rojas contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral SEGUNDO de la citada providencia en cuanto a la imposición de costas.
TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El expediente ingresó al Despacho el 10 de mayo de 2019, según informe secretarial visible a folio 219 del expediente. [2] Fecha en la que el Instituto de Seguro Social (ISS), hoy COLPENSIONES, cumplió el pazo para proferir la resolución de reconocimiento de la pensión. [3] Fecha del retiro del servicio e inclusión en nómina de pensionados. [4] En lo que sigue ISS. [5] «Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones». [6] Corresponde a la Resolución VPB 12930 del 13 de febrero de 2015. [7] Sentencias del 6 de julio de 2017, Exp. 3949-2014 y del 9 de noviembre de 2017, Exp. 1050-2017, con ponencia de Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Artículo 320 C.G.P. [9] Artículo 31 Constitución Política. [10] Consejo de Estado, sección cuarta, Consejero Ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 4 de marzo de 2010, Radicación: 25000-23-27-000-1999- 00875-01(15328). [11] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 7 de abril de 2011, Rad. 13001-23-31-000- 2004-00202-02(0417-10). [12] Criterio reiterado por esta Sala en múltiples pronunciamientos, como lo son: sentencia del 15 de agosto de 2019, radicación 2015-00203 (01322017); sentencia del 8 de agosto de 2019, radicación 201601106 (33312017); sentencia del 3 de abril de 2016, radicación 201301959 (2655- 2014); entre otros. [13] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.