ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA [El actor] interpuso la acción constitucional “actuando en nombre propio y a su vez en calidad de Gobernador y representante legal del Departamento del Quindío”, con el fin de proteger los derechos fundamentales a la salud y a la vida de todos los habitantes del ente territorial, como consecuencia de la crisis generada por el Covid-19.
( ). En cuanto al primer escenario, esto es, la protección solicitada por el Gobernador del Quindío en nombre propio, no resulta procedente toda vez que no está probado en el expediente vulneración alguna en la titularidad de sus derechos fundamentales, pues lo buscado no es otra cosa que obtener el desembargo de unos dineros cuyo dominio pertenece al ente territorial que representa.
En ese sentido, dentro de la referida controversia no están involucrados sus intereses de índole personal. Ahora, en relación con la situación del ente territorial, es preciso señalar que aun cuando la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las personas jurídicas están legitimadas para ejercer la acción de tutela por también ser titulares de derechos constitucionales fundamentales, lo cierto es que no pueden serlo de todos los derechos, en tanto varios de ellos solo se predican como propios del ser humano, como acontece con los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud, a la libertad de conciencia, entre otros.
De ahí que no le sea dable al representante legal del departamento del Quindío alegar la protección de derechos de los cuales este carece. Por último, frente a la supuesta agencia oficiosa para proteger los derechos de todos los habitantes del Quindío, debe resaltarse que no se cumple con los dos requisitos aludidos en el acápite anterior.
En ese sentido, el Gobernador en ningún aparte del libelo introductorio expresa que actúa en calidad de agente oficioso y tampoco prueba, así sea sumariamente, que los agenciados se encuentran en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa. ( ) tampoco tiene el [actor] como Gobernador del Departamento, la posibilidad de representar judicialmente o de ser agente oficioso de los quindianos, ipso iure, pues esto no ha sido dispuesto así por el ordenamiento jurídico.
Bajo esas consideraciones, la Sala no encuentra demostrada la legitimación en la causa por activa del [actor]. ( ) no se observa que a la Defensoría del Pueblo – Regional Quindío se le haya pedido por parte de algún habitante del departamento su intervención en el caso que nos ocupa. Por otro lado, mucho menos demuestra que sus representados estén en una situación de desamparo o indefensión, razones suficientes para advertir que tampoco le asiste legitimidad en la causa por activa.
Bajo este marco, el incumplimiento de este requisito mínimo de procedibilidad impide al juez constitucional un pronunciamiento de fondo y torna la solicitud de amparo en improcedente. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 282 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 46 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-23-33-000-2020-00155-01(AC) Actor: ROBERTO JAIRO JARAMILLO CÁRDENAS, ACTUANDO EN NOMBRE PROPIO Y EN CALIDAD DE GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Demandado: JUZGADOS ADMINISTRATIVOS DE ARMENIA Y OTROS Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela frente a las medidas de embargo decretadas sobre las cuentas bancarias del Departamento del Quindío, que le impiden realizar las actuaciones administrativas necesarias para mitigar el riesgo del COVID-19.
Subtema: Legitimación en la causa por activa. Sentencia: Se confirma la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de la acción de tutela. La Sala procede a decidir el recurso de impugnación interpuesto por el señor Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas en contra del fallo del 28 de abril de 2020, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío declaró improcedente la acción de tutela presentada en contra de los Juzgados Administrativos de Armenia y otros.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 14 de abril de 2020, el señor Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas, en nombre propio y en representación de la Gobernación del Departamento del Quindío, en su calidad de Gobernador, interpuso acción de tutela en procura de la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la vida, para evitar un perjuicio irremediable, “de toda la población del Departamento del Quindío (…), en especial para la protección de niños, niñas, adolescentes, adultos mayores, y población vulnerable por sus antecedentes de salud, además por la estabilidad social, en el enfoque de los derechos humanos, con ocasión del estado de emergencia declarada por el Gobierno Nacional en razón a la pandemia del COVID 19”[1].
El peticionario estima vulnerados los derechos aludidos por parte de los Juzgados Primero, Segundo, Tercero, Cuarto, Quinto, y Sexto Administrativos de Armenia; los Bancos Davivienda, Occidente y Popular; y “las partes Ejecutantes en los procesos que haremos referencia”[2], toda vez que el Departamento no ha podido disponer de algunos recursos económicos que requiere con el objetivo de mitigar de manera prioritaria y urgente los riesgos de la emergencia económica generada por el Covid-19, como quiera que se encuentran embargados. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El accionante señaló que el 07 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) identificó el nuevo coronavirus (Covid-19) y, en consecuencia, declaró la emergencia de salud pública de importancia internacional.
Agregó que, posteriormente, dicha organización solicitó a los países adoptar medidas para detener la trasmisión y prevenir la propagación del virus; y que finalmente el 11 de marzo del presente año fue catalogado como una pandemia por la velocidad de su propagación y transmisión. 1.1.2.- En consideración a lo anterior, afirmó que el Gobierno Nacional adoptó una serie de medidas con el fin de prevenir y controlar la propagación del Covid-19; sin embargo, que para el 17 de marzo de 2020 se reportaban 1.161 casos confirmados en Colombia; y que el 34.2% del total de la población del país estaba en mayor riesgo de afectación, según el Ministerio de Salud y Protección Social. 1.1.3.- Sostuvo que, con fundamento en los estudios de la OMS, la información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y del Ministerio de Salud y Protección Social, se realizaron los cálculos estadísticos y económicos del impacto del Covid-19 en el Departamento del Quindío, encontrando que (i) en el lapso de tres meses el 7% de los habitantes se infectaría por el virus;
(ii) existe un déficit de camas de cuidados intensivos para atender la pandemia; y (iii) era necesario establecer una estrategia de preparación y respuesta ante el inminente impacto en el ente territorial. 1.1.4.- Agregó que debido a los procesos ejecutivos que han surgido como consecuencia de las condenas en contra del Departamento del Quindío, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, tienen embargadas las cuentas bancarias del ente territorial en los Bancos Davivienda, Occidente y Popular.
Lo anterior, pese a que en muchos ya se ha realizado el pago de dichas sentencias o pagos parciales, y los juzgados cuentan con los soportes respectivos. 1.1.5.- Indicó que lo anterior ha imposibilitado que el departamento pueda hacer los traslados de recursos e, incluso, disponer de ellos, en aras de mitigar los riesgos de la propagación del Covid-19 y de la limitación de recursos físicos y económicos con que actualmente se cuenta para atender las urgencias.
Más aún cuando la proyección de costos y gastos supera ostensiblemente las capacidades financieras presentes, resultando urgente y necesario el desembargo de las cuentas bancarias y de las rentas del ente territorial, aunque sea de forma transitoria, con el propósito de poder hacer uso de los dineros para salvaguardar (i) la salud y la vida de los habitantes, especialmente de los niños, niñas, adolescentes y población vulnerable; así como (ii) el orden económico y social, afectado por el cierre de la gran mayoría de las fuentes de empleo del Quindío. 1.1.6.- Finalmente, adujo que es un hecho notorio el estado de emergencia y el riesgo de contagio, por lo que es deber de la Gobernación poner en marcha todas las actuaciones administrativas que se demanden para hacerle frente a la crisis, por lo que no se puede esperar a que abran los juzgados. 1.2.- Fundamento de la acción de tutela 1.2.1.- El accionante manifestó que no discute que las decisiones judiciales mediante las cuales se ordenó el embargo de las cuentas del Departamento del Quindío se ajustaron a derecho en su momento, pero que dada la coyuntura actual resulta urgente e indispensable que la Gobernación pueda disponer de la mayor cantidad de recursos económicos para brindar apoyo a la red pública hospitalaria, comprar insumos y adecuar sitios para la atención de la población, entre otras, pues la acelerada propagación del virus, sumado a la inexistencia de una vacuna, demandan la realización de actuaciones administrativas, incluso extraordinarias, para salvaguardar la salud y la vida de los habitantes del ente territorial. 1.2.2.- Resaltó que estos derechos invocados, especialmente en el caso de niños, niñas, adolescentes y adultos mayores, son derechos superiores en comparación con los económicos, patrimoniales y laborales de particulares; de modo que frente a estas circunstancias que sobrepasan lo convencional, se requiere de “decisiones con una visión más amplia de los derechos fundamentales, en el sentido de la urgencia y necesidad para suspender las medidas de embargo durante el tiempo que se requiera para contener el COVID 19, y (…) para actuar en la defensa del derecho superior a la salud[,] la vida y el orden social y económico de toda la población del Departamento del Quindío”[3]. 1.2.3.- Adicionalmente, citó la sentencia T-678 de 2017 de la Corte Constitucional, para referenciar un caso en el que por vía de tutela se ordenó el desembargo de cuentas bancarias, por el hecho de haberse afectado derechos superiores. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El accionante solicitó (i) tutelar los derechos fundamentales a la salud y a la vida de la población del Departamento del Quindío y, en consecuencia, (ii) ordenar a los ya referidos Juzgados Administrativos de Armenia y a los Bancos Davivienda, Occidente y Popular el desembargo de las cuentas bancarias y rentas del departamento, de manera transitoria y como mínimo por el periodo que duren los hechos notorios que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia por parte del Gobierno Nacional. 2.- Trámite procesal del amparo constitucional en primera instancia y fundamentos de la oposición 2.1.- Por auto del 15 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo del Quindío admitió la acción de tutela y ordenó notificar al actor; a los Juzgados Administrativos de Armenia; a los Bancos Davivienda, Occidente y Popular; y a todos los demandantes de los procesos ejecutivos adelantados en contra del Departamento del Quindío y con medida cautelar de embargo en firme de cuenta corriente bancaria a nombre de la entidad territorial en las entidades financieras antes referidas.
Adicionalmente, dispuso medidas de publicidad para garantizar el conocimiento de esta acción, así como comunicar la presente providencia al abogado Yobany López Quintero, quien actúa como apoderado judicial de los demandantes en los procesos ejecutivos, según lo informado por el accionante. Por último, negó la solicitud de medida provisional requerida. 2.2.- El Juzgado Primero Administrativo de Armenia solicitó que se declarara improcedente por no satisfacer los presupuestos de la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
En forma subsidiaria, sostuvo que el mecanismo judicial procedente es el contemplado en el numeral 11 del artículo 597 del Código General del Proceso. 2.3.- El Juzgado Sexto Administrativo de Armenia indicó que no se daban los requisitos establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional para su procedencia, por cuanto existe falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva; no se presenta ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela en contra de providencia judicial; no hay vulneración de derecho fundamental alguno; y no puede emplearse como tercer recurso para discutir las razones de hecho y de derecho.
Añadió que en tanto los términos judiciales se encuentran suspendidos por disposición del Consejo Superior de la Judicatura, se evaluara la necesidad de vincularlo al presente trámite. 2.4.- El Banco Davivienda informó que la entidad financiera actuó en cumplimiento de una orden judicial, es decir, como mero ejecutor del mandato recibido, pues no siendo parte en el proceso no podía oponerse a este.
Asimismo, que la Superintendencia Financiera ha impartido instrucciones precisas sobre el procedimiento a seguir al momento de recibir órdenes de embargo, a las cuales ellos se encuentran suscritos. En tal virtud, sostuvo que no ha conculcado derecho fundamental alguno y solicitó ser desvinculado. 2.5.- El Juzgado Quinto Administrativo de Armenia pidió negar el amparo en tanto no se acreditó vulneración al derecho a la salud del accionante.
Además, porque en su calidad de Gobernador tampoco demostró la necesidad de los recursos que pretende sean desembargados, más aún cuando la medida cautelar data, al menos, de hace cuatro años, periodo en el que la entidad territorial no hizo ninguna gestión sobre el particular y siguió funcionando sin que se viera afectado su presupuesto.
Agregó que no se agotaron todos los recursos ordinarios y extraordinarios y, por último, que acceder a las pretensiones significaría afectar de manera grave el derecho de acceso a la administración de justicia de los ejecutantes. 2.6.- El Banco de Occidente solicitó ser desvinculado de la acción de tutela como quiera que actuó acatando las órdenes de embargo libradas por los Juzgados Primero, Segundo, Cuarto y Sexto Administrativo, de conformidad con las normas que regulan la materia y la literalidad de los oficios allegados por las autoridades.
Asimismo que el actuar del banco no se relaciona en manera alguna con la dificultad presupuestaria que afirma tener el tutelante. 2.7.- El abogado Yobany López Quintero presentó escrito de contestación, actuando como apoderado de Dolly Quintero Serna, José Aníbal Acosta Acosta y Luceida Quiceno Sabogal[4], quienes son parte dentro del proceso ejecutivo 63001-33-33-004-2017-00136-00 adelantado en contra del Departamento del Quindío. Afirmó que también lo hacía como representante del resto de docentes que tienen interés directo en las resultas de este asunto, de los cuales es apoderado en los procesos ejecutivos, pero que por las actuales condiciones de aislamiento obligatorio ordenadas por el Gobierno Nacional le resultaba posible “CONSEGUIR SOLO AQUELLOS QUE VIVEN EN ARMENIA, pues la gran mayoría residen en los Municipios del DEPARTAMENTO DEL QUINDIO…”[5].
Indicó que las pretensiones no están llamadas a prosperar por ser improcedente y hasta temeraria la acción. Así, alegó que las decisiones adoptadas en los estrados judiciales se ajustan a derecho y que la solicitud constitucional es una maniobra dilatoria que ya ha sido utilizada anteriormente por la entidad ejecutada, momento en el cual fue declarada improcedente por el Consejo de Estado (Rad. 2018-02572), al sostener que no era el mecanismo idóneo para debatir dichos asuntos.
Agregó que resulta insólito que quien representa los intereses de la entidad en esta oportunidad, abuse del derecho y de las facultades que le han sido conferidas para, una vez más, buscar obstruir y demorar la justicia pedida por los ejecutantes, sin anotar que, si se llegara a acceder al amparo, no se podría materializar la orden porque los términos se encuentran suspendidos.
De igual forma, indicó que la sentencia citada por el tutelante (T-678 de 2017) en nada se relaciona con el presente caso, pues en aquella ocasión la Corte Constitucional accedió a las pretensiones del actor por afectársele su mínimo vital, al haberse decretado el embargo de más del 50% de su pensión, sin tener en cuenta que era una persona de la tercera edad y con enfermedad coronaria.
Asimismo, adujo que el Departamento del Quindío tiene diferentes fuentes de ingresos y que los dineros embargados no son los únicos recursos que se puede destinar para la atención de la pandemia; que de los estados financieros se observa para el año 2019 un superávit de más de 22 mil millones de pesos; y que con este ataque se busca afectar la seguridad jurídica de las decisiones judiciales. 2.8.- El Juzgado Tercero Administrativo de Armenia advirtió que la tutela no cumple con su carácter subsidiario, en la medida que el accionante no acreditó el agotamiento de los recursos judiciales a su alcance para lograr el levantamiento de las medidas.
Añadió que hay ausencia de legitimación en la causa por activa, pues, aunque el señor Jaramillo Cárdenas acude en calidad de Gobernador del departamento, afirma actuar en nombre de los habitantes del Quindío sin demostrar la calidad de la representación judicial, ya sea a través del respectivo poder o probando sumariamente la agencia oficiosa.
Indicó que tampoco se demostró la vulneración de los derechos fundamentales ni la inminencia del perjuicio irremediable que se invoca. Así las cosas, solicitó negar las pretensiones del amparo. 2.9.- El Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia alegó que la acción constitucional es improcedente porque el tutelante no está legitimado por activa, al no demostrar la afectación de sus derechos ni expresar que actuaba como agente oficioso; los juzgados tampoco tienen legitimación por pasiva, pues actuaron en ejercicio de sus funciones y no han vulnerado derechos; y no se probó que esos fueran los únicos recursos con los cuales contaba el ente territorial para sortear la crisis. 2.10.- El Jugado Segundo Administrativo de Armenia advirtió que no existe mérito constitucional para considerar las pretensiones del actor y que el recurso de amparo es improcedente por cuanto no es el medio judicial idóneo para solicitar el levantamiento de las medidas de embargo.
Además, que las providencias se expidieron en el marco establecido por el ordenamiento jurídico y ninguna de las cuentas presentadas se refiere a aquellas sobre las cuales no proceda este tipo de medidas. 2.11.- El Banco Popular comunicó que, en cumplimiento de la orden impartida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Armenia, registró y bloqueó una suma de dinero a nombre del Departamento del Quindío. 2.12.- El abogado Diego Alejandro Arias Sierra, en calidad de defensor público para asuntos administrativos adscrito a la Defensoría del Pueblo de la Regional del Quindío, presentó escrito para coadyuvar la acción de tutela y solicitar que se accediera a las pretensiones de la demanda, siempre que el desembargo opere durante el tiempo que dure la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional.
Para soportar lo anterior, sostuvo que el Departamento del Quindío en este momento no cuenta con otro mecanismo de defensa, en tanto los términos judiciales están suspendidos (salvo para habeas corpus y tutelas), y porque se promueve con el fin de evitar un perjuicio irremediable de los habitantes del ente territorial, de modo que le corresponde al Gobernador actuar como representante legal del mismo.
Adicionalmente, aludió que, conforme a las Leyes 715 de 2001 y 1751 de 2011, la entidad territorial tiene una gran cantidad de obligaciones en materia de salud, por lo que resulta viable acceder al levantamiento provisional de las cuentas bancarias embargadas mientras dura la contingencia. 2.13.- El Procurador Trece (13) Judicial (II) Administrativo, actuando en calidad de agente del Ministerio Público, indicó que se deben denegar las pretensiones de la acción de tutela por la inexistencia de un perjuicio irremediable y para proteger el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia como pilar del Estado de Derecho. 2.14.- Por auto del 22 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo del Quindío admitió la coadyuvancia presentada, como quiera que el interés de la Defensoría del Pueblo encuentra asidero en los artículos 118 y 282 Superior, y 10 y 46 del Decreto 2591 de 1991, en los que se le otorga legitimación para intervenir en las acciones de tutela en nombre de cualquier persona en procura de los derechos humanos y la protección del interés público. 2.15.- El abogado Yobany López Quintero se opuso a la coadyuvancia de la Defensoría del Pueblo, aduciendo que los fundamentos que la motivan son inexistentes y que las afirmaciones del Gobernador carecen de sustento probatorio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 28 de abril de 2020 declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.1.1.- Explicó, en relación con cada uno de los accionados, que no se reprueba ninguna conducta como constitutiva de amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del accionante ni del grupo que dice representar.
En cuanto a los juzgados porque no se ataca ni se discute la legalidad de las providencias emitidas; frente a las entidades financieras toda vez que su función se ha limitado a ejecutar las órdenes judiciales proferidas dentro de los procesos ejecutivos; y respecto a los particulares demandantes en los proceso coactivos tampoco, por cuanto sus actuaciones se han circunscrito al uso de las herramientas jurídicas para obtener la legítima satisfacción de sus créditos laborales reconocidos por autoridades judiciales. 3.1.2.- Añadió que si bien el Gobernador, conforme a las normas emitidas por el Gobierno Nacional, está facultado para orientar las rentas de destinación específica de sus entidades territoriales, debe actuar conforme a los recursos existentes mas no sobre los ya comprometidos, como lo pretende por medio de este recurso. 4.- Razones de la impugnación 4.1.- En contra de la decisión antes aludida, el señor Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas presentó escrito de impugnación en el cual aclaró que lo pretendido es salvaguardar la salud y vida de todos los habitantes del departamento, por ser los derechos que se ven seriamente amenazados y vulnerados como consecuencia del Covid-19.
De modo que, no considera necesario que toda la población actúe al unísono, sino que resulta suficiente con la vocería del Gobernador y del Defensor Regional del Pueblo, como representantes de todos los quindianos. 4.2.- Reiteró que la medida se solicita de forma transitoria, mientras perduran las necesidades de salud pública y se logra superar la situación, con el único propósito de realizar inversiones en asuntos que tengan relación directa con la mitigación del riesgo. 4.3.- Por lo anterior, solicitó revocar la decisión del a quo y tutelar los derechos invocados, por la supremacía de estos en un Estado Social de Derecho, frente a los patrimoniales de particulares, donde debe priorizarse temporalmente la salud y vida de los habitantes del departamento, en especial de los más vulnerables.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 28 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que resolvió la acción de amparo presentada por Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas en contra de los Juzgados Administrativos de Armenia y otros, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 28 de abril de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró improcedente la solicitud de tutela formulada. 2.2.- Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la naturaleza de la acción de tutela (legitimación e interés); y (ii) la verificación de la legitimación en la causa en el caso concreto. 3.- Naturaleza de la acción de tutela 3.1.- La acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, dentro de un plazo razonable, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. 3.2.- En efecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, desarrolló lo relativo a la legitimidad e interés para ejercer esta acción constitucional en cabeza de cualquier persona que encuentre amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma, (ii) a través de representante, (iii) de apoderado o (iv) por medio de agente oficioso, para cuando el titular no esté en condiciones de hacerlo.
La norma en cita dispone también, en los artículos 46 y 49, que la acción de amparo puede ser ejercida por el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales. Así, la legitimación en la causa por activa consiste en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen. De esta manera, si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfaga sus pretensiones, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos[6].
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que “la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de la procedencia de la acción de tutela dentro de un caso concreto, puesto que al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través del cual acude al amparo constitucional”[7].
De esta forma, lo que se procura mediante la figura en comento es garantizar que quien reclama la protección de algún derecho fundamental que se ha visto amenazado o vulnerado, sea el titular de estos y no otro[8]. En este orden de ideas, quien se encuentra legitimado en la causa por activa para promover la acción de tutela es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, salvo ciertas circunstancias especiales en las que demuestre no poder hacerlo personalmente y así lo manifieste en debida forma, caso en el que se admiten las figuras de representación y agencia “para la gestión de derechos ajenos”[9].
Específicamente sobre la agencia oficiosa, la Corte Constitucional[10] en extensa línea jurisprudencial ha señalado que puede haber agencia de los derechos ajenos, siempre que el agente (i) manifieste que está obrando en dicha calidad y (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa.
Ahora, sobre la legitimación en la causa por pasiva ese Alto Tribunal ha señalado que “se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material”[11]. 3.3.- Como se vio, bajo la interpretación del artículo 86 de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la acción de tutela, pese a caracterizarse por su informalidad, está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, como es el caso de la legitimación en la causa, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican. 4.- Verificación de la legitimación en la causa en el caso concreto 4.1.- Conforme se expuso en el acápite anterior, las modalidades ofrecidas por el ordenamiento jurídico para acudir al instrumento constitucional son la acción directa por parte del afectado; el ejercicio a través de representantes legales, para el caso de menores de edad, incapaces o personas jurídicas, entre otras; por conducto de apoderado judicial; por medio de agente oficioso; o por intermedio del Defensor del Pueblo o Personero. 4.2.- En el caso sub examine, el señor Jaramillo Cárdenas interpuso la acción constitucional “actuando en nombre propio y a su vez en calidad de Gobernador y representante legal del Departamento del Quindío”[12], con el fin de proteger los derechos fundamentales a la salud y a la vida de todos los habitantes del ente territorial, como consecuencia de la crisis generada por el Covid-19.
De lo anterior, se colige que persigue la protección (i) de sus derechos fundamentales; (ii) de los de la persona jurídica que representa, es decir, del departamento del Quindío; y, al parecer, (iii) como agente oficioso de todos los habitantes del ente territorial. 4.2.1.- En cuanto al primer escenario, esto es, la protección solicitada por el Gobernador del Quindío en nombre propio, no resulta procedente toda vez que no está probado en el expediente vulneración alguna en la titularidad de sus derechos fundamentales, pues lo buscado no es otra cosa que obtener el desembargo de unos dineros cuyo dominio pertenece al ente territorial que representa.
En ese sentido, dentro de la referida controversia no están involucrados sus intereses de índole personal. 4.2.2.- Ahora, en relación con la situación del ente territorial, es preciso señalar que aun cuando la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las personas jurídicas están legitimadas para ejercer la acción de tutela por también ser titulares de derechos constitucionales fundamentales, lo cierto es que no pueden serlo de todos los derechos, en tanto varios de ellos solo se predican como propios del ser humano, como acontece con los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud, a la libertad de conciencia, entre otros[13].
De ahí que no le sea dable al representante legal del departamento del Quindío alegar la protección de derechos de los cuales este carece. 4.2.3.- Por último, frente a la supuesta agencia oficiosa para proteger los derechos de todos los habitantes del Quindío, debe resaltarse que no se cumple con los dos requisitos aludidos en el acápite anterior.
En ese sentido, el Gobernador en ningún aparte del libelo introductorio expresa que actúa en calidad de agente oficioso y tampoco prueba, así sea sumariamente, que los agenciados se encuentran en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa. Por otra parte, es menester recordar que ostentar la dignidad de gobernador departamental en momento alguno conlleva implícitamente la representación legal de la ciudadanía que conforma dicho ente territorial.
Al respecto, el artículo 303 constitucional solo menciona que será “jefe de la administración seccional y representante legal del departamento”[14] y el artículo 305[15] de la Carta no contempló dentro de sus atribuciones la de ejercer la representación judicial o agencia oficiosa de sus electores. En efecto, la Corte Constitucional ha sostenido que los servidores públicos se rigen por el principio de legalidad y, en ese sentido, solo pueden hacer aquello que les esté expresamente permitido, es decir, desplegar solamente las funciones o atribuciones que prevean la Constitución, la ley y el reglamento, de acuerdo con el artículo 123 Superior, dentro de las que no está representar como parte en los procesos a sus electores[16].
Además, esta ausencia de representación legal tácita, obedece a que cada uno de sus administrados es libre, capaz y autónomo para defender sus propios derechos e intereses, sobre todo cuando no hay prueba alguna de que hayan delegado esa gestión de manera expresa en el gobernador. De hecho, esta Sección así lo consideró en pretérita oportunidad, al resolver una tutela instaurada por el Gobernador y el Secretario de Salud del Departamento del Atlántico en contra del Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social, con el objeto de buscar el bien de todos los ciudadanos y, especialmente, salvaguardar los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social y al trabajo de los pacientes y empleados del Hospital Universitario de Barranquilla, como consecuencia de un paro.
En esa oportunidad, se expuso lo siguiente: “…[C]ontrario a lo sostenido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, no existe en el proceso sub-examine legitimación en la causa por activa de parte de los demandantes, para interponer acción de tutela a nombre de los pacientes del Hospital Universitario de Barranquilla, teniendo en cuenta, que mediante las pruebas que obran dentro del proceso no se puede establecer claramente la existencia de una imposibilidad por parte de aquellos para ejercer la respectiva acción por sí mismos”[17].
Entonces, tampoco tiene el señor Jaramillo Cárdenas como Gobernador del Departamento, la posibilidad de representar judicialmente o de ser agente oficioso de los quindianos, ipso iure, pues esto no ha sido dispuesto así por el ordenamiento jurídico. Bajo esas consideraciones, la Sala no encuentra demostrada la legitimación en la causa por activa del señor Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas. 4.3.- Por otra parte, como bien se advierte en el caso sub judice, el Defensor del Pueblo – Regional Quindío presentó una coadyuvancia frente a la acción tuitiva, de modo que deviene igualmente necesario un análisis de la legitimidad e interés en esta litis.
Así, el artículo 282 de la Carta Política concibió dentro de las funciones del Defensor que podía “interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados”. A su vez, el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991 reiteró esta disposición y agregó que podía hacerlo “en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que esté en situación de desamparo o indefensión”.
De esta forma, la Corte Constitucional ha indicado que el Defensor y sus delegados: “[So]lo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha señalado a sus actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones, cual es, que el afectado en sus derechos fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en una situación de desamparo o indefensión, o que solicite la intervención de dicho defensor”[18].
Con fundamento en lo anterior, no se observa que a la Defensoría del Pueblo – Regional Quindío se le haya pedido por parte de algún habitante del departamento su intervención en el caso que nos ocupa. Por otro lado, mucho menos demuestra que sus representados estén en una situación de desamparo o indefensión, razones suficientes para advertir que tampoco le asiste legitimidad en la causa por activa. 4.4.- Bajo este marco, el incumplimiento de este requisito mínimo de procedibilidad impide al juez constitucional un pronunciamiento de fondo y torna la solicitud de amparo en improcedente.
Por tal razón, la Sala confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío del 28 de abril de 2020, pero, por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de declarar la improcedencia de la acción de tutela instaurada, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en la de la Rama Judicial.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folio 1 del escrito de tutela, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. 7641C49812FC6FBE 6A8F2E8BBDD9FEC1 340B7D9060A207C0 33D4BB385616C2D3. [2] Ibídem. [3] Folio 14 del escrito de tutela, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. 7641C49812FC6FBE 6A8F2E8BBDD9FEC1 340B7D9060A207C0 33D4BB385616C2D3. [4] Aportando los respectivos poderes, visibles a folios 104 al 106 del expediente digital de la acción de tutela, versión escaneada subida a SAMAI por medio del certificado No. 7641C49812FC6FBE 6A8F2E8BBDD9FEC1 340B7D9060A207C0 33D4BB385616C2D3. [5] Folio 80 ibídem. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 8 de mayo de 2013, Expediente: 24510, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [7] Sentencia T- 430 del 11 de julio de 2017.
Sobre este mismo aspecto, ver las sentencias: T-082 de 1997, T-1220 de 2003, T-531 de 2002, T-017 de 2003, T-242 de 2003, T-301 de 2003, T-503 de 2003, T-629 de 2006, T-878 de 2007, T-312 de 2009, T-442 de 2012, SU-377 de 2014, entre otras. [8] “Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.
Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro.
Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso. 3.5.
En lo que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su nombre. 3.6.
Bajo esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;
(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”;
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”.
Corte Constitucional, Sentencia T- 176 de 2011. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 02 de agosto de 2019, radicado número 11001- 03-15-000-2019-00810-01, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [10] Entre otras, las sentencias: T-625 de 2009, T-197 de 2009, T-411 de 2006, T-630 de 2005, T-843 de 2005 y T-1007 de 2001. [11] Sentencia T-416 de 1997. [12] Folio 1 del del escrito de tutela, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. 7641C49812FC6FBE 6A8F2E8BBDD9FEC1 340B7D9060A207C0 33D4BB385616C2D3. [13] Sobre el particular se puede consultar: Sentencias SU-182 de 1998 y T- 1207 de 2004. [14] Artículo 303. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 2 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento.
Los gobernadores serán elegidos popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente. La ley fijará las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores; reglamentará su elección; determinará sus faltas absolutas y temporales; y la forma de llenar estas últimas y dictará las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos.
Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará un Gobernador para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido. [15] Artículo 305.
Son atribuciones del gobernador: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las ordenanzas de las Asambleas Departamentales. 2. Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes. 3.
Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de la República. 4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos. 5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento.
Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador. 6. Fomentar de acuerdo con los planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento que no correspondan a la Nación y a los municipios. 7.
Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas. 9.
Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los proyectos de ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos. 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. 11. Velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nación. 12.
Convocar a la asamblea departamental a sesiones extraordinarias en las que sólo se ocupará de los temas y materias para lo cual fue convocada. 13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. 14.
Ejercer las funciones administrativas que le delegue el Presidente de la República. 15. Las demás que le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas. [16] SU-173 de 2015. En esta sentencia, la Corte Constitucional revisó una tutela impetrada por un Senador de la República en contra de la Sección Tercera del Consejo de Estado, alegando que como representante del pueblo es responsable político ante la sociedad y sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura, de modo que debía velar por los intereses y derechos de los ciudadanos que lo eligieron por voto popular.
Sobre esto, esta Colegiatura concibió que no tenía legitimación en la causa por activa porque “si bien los Senadores tienen la facultad de representar políticamente a sus votantes en el ejercicio de sus funciones por circunscripción nacional, ello no los faculta para intervenir como “parte” en procesos contenciosos en representación de sus electores”, por cuanto en los términos de los artículos 133 y 150 de la Carta Política, la representación se limita a las obligaciones consignadas expresamente en la norma.
En tanto, “el funcionario público, s[o]lo puede hacer aquello que le esté expresamente permitido”. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 2000, radicado No. 08001-23-31-000- 2000-09774-01(AC), C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [18] Sentencia T-493 de 1993, citada en T-253 de 2016.