ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]a demanda de amparo constitucional impetrada no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No. ( ), para así obtener la reliquidación de la mesada pensional con la inclusión de las primas de navidad, alimentación, vacaciones y servicios, lo cual es del todo improcedente.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 37 NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Guillermo Sánchez Luque aclaró voto en esta providencia en el mismo sentido que lo hizo en el radicado 11001-03-15-000- 2019-01299-00, según el cual se debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
El Consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas aclaró voto sin medio magnético a la fecha 4/09/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., primero (1°) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01628-00(AC) Actor: ÁLVARO RAFAEL CARRASCAL MENDOZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, SALA TERCERA DE DECISIÓN Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo constitucional. La Sala decide la acción de tutela presentada por Álvaro Rafael Carrascal Mendoza en contra del fallo proferido el 24 de octubre de 2019 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1].
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 29 de abril de 2020[2], Álvaro Rafael Carrascal Mendoza, mediante agente oficioso[3], interpuso acción de tutela[4] en contra de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, en procura de sus derechos fundamentales “a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legítimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derecho a la igualda (sic) procesal” [5], con el fin de dejar sin efectos la providencia proferida por aquella el 24 de octubre de 2019, a través de la cual revocó el fallo del Juzgado Séptimo Administrativo de Montería y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No. 23001-33-33-007-2014-00586-01, incoada en contra de las resoluciones No. 7413 del 8 de febrero de 2005, que reconoció la pensión de jubilación del actor; y la No. RDP 018783 del 10 de diciembre de 2012 por medio de la cual se negó la solicitud de reliquidación de tal prestación. El solicitante adujo que la providencia reprochada vulneró sus derechos fundamentales, pues incurrió en los defectos fáctico[6], sustantivo[7] y desconocimiento del precedente[8]. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1.- Mediante auto del 6 de mayo de 2020, este Despacho admitió la acción de tutela[9] y ordenó su notificación[10]. 2.2.- La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), tercero con interés en el proceso, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, debido a que la decisión censurada se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema.
De igual forma, aseguró que el accionante pretende usar el amparo como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez ordinario[11]. 2.3.- El Juzgado Séptimo Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES 1.- Cuestión previa 1.1.- De la legitimación en la causa Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo que le otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición del demandado, emitiendo una sentencia favorable o desfavorable.
Esta figura se apercibe como una calidad subjetiva de los intervinientes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. En materia de tutela, la legitimación en la causa es un requisito de procedencia para invocarla, de esta manera, si una de las partes carece de dicha calidad, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y deberá entonces declararse inhibido para fallar[12].
Así las cosas, siempre es necesario reconocer la persona a quien la Constitución y la ley faculta para interponer la acción de amparo, lo cual constituye la legitimación en la causa por activa, y la persona respecto de la cual se puede reclamar que cese la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, lo que constituye la legitimación en la causa por pasiva. 1.1.2.- Legitimación en la causa por activa El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona podrá interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, en cualquier momento y lugar, por medio de un procedimiento preferente y sumario, actuado por sí misma o a través de alguien que lo haga a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos definidos en la ley.
En desarrollo del anterior mandato constitucional, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, prescribe que la acción de tutela puede ser ejercida en todo momento y lugar por cualquier persona que se sienta amenazada o vulnerada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por si misma o mediante un representante. El legislador dispuso que en materia de acción de tutela también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, caso en el cual tal circunstancia debe manifestarse en la solicitud.
La norma en cita dispone también que la acción de amparo puede ser ejercida por el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales. Con base en las reglas anteriores y específicamente sobre la agencia oficiosa, la Corte Constitucional[13] en extensa línea jurisprudencial ha señalado que puede haber agencia de los derechos ajenos, siempre que el agente (i) exprese que está obrando en dicha calidad, (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa, y, (iii) se identifique “plenamente a la persona por quien se intercede (…), como quiera que la primera persona llamada para propender por el amparo de los derechos aparentemente vulnerados es el propio afectado, en ejercicio de su derecho a la autonomía y en desarrollo de su dignidad”[14], por cuanto la agencia oficiosa tiene como límite la autonomía de la voluntad del titular de los derechos fundamentales. 1.1.3.- Legitimación en la causa por pasiva Sobre la legitimación en la causa por pasiva la Corte Constitucional ha señalado que “se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material”[15]. 1.2.- Entonces, en el presente caso se cumplen los requisitos para que proceda la agencia oficiosa y tener por satisfecha la legitimación en la causa por activa.
En primer lugar, el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila manifiesta en el preámbulo del escrito de tutela que actúa en calidad de agente oficioso de Álvaro Rafael Carrascal Mendoza. En segundo lugar, se evidencia que teniendo en cuenta que a causa de la emergencia social y de salubridad que atraviesa el país por cuenta de la pandemia del Covid-19 resultaba imposible para el accionante desplazarse hacia una entidad notarial para otorgarle el poder en debida forma al profesional del derecho, situación que es puesta de presente expresamente en el escrito de amparo.
Por último, Álvaro Rafael Carrascal Mendoza está identificado plenamente como la persona a la que, presuntamente, se le vulneran los derechos fundamentales con la expedición de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 24 de octubre de 2019, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Con base en lo señalado en antecedencia, esta Sala de Subsección encuentra acreditada la agencia oficiosa en favor del accionante y cumplida la legitimación en la causa por activa de su parte, a través de agente oficioso. 1.3.- De otro lado, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba está legitimada en la causa por pasiva, por ser quien profirió la decisión cuestionada. 1.4.- Entonces, según lo precedente, en la acción sub examine se satisface el presupuesto de la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, sobre la base de que se interpuso, mediante agente oficioso, por la persona titular de los derechos que se aducen vulnerados con la providencia objeto de esta acción de tutela y, en contra de la autoridad judicial a quien se le atribuye la presunta violación de los derechos fundamentales reclamados. 2.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Álvaro Rafael Carrascal Mendoza en contra de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, específicamente el de relevancia constitucional, y en caso afirmativo, abordará el estudio de los defectos alegados. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela en contra de una providencia judicial está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[16] y de procedencia[17], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior[18]. 5.- Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[19].
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[20]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la trasgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.2.- La Sala advierte que la demanda de amparo impetrada por Álvaro Rafael Carrascal Mendoza satisface la carga argumentativa requerida.
Sin embargo, pretende mutar el mecanismo tuitivo en una tercera instancia del proceso ordinario. 5.2.1.- Al respecto, la Sala observa que Álvaro Rafael Carrascal Mendoza adelantó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones No. 7413 del 8 de febrero de 2005, que reconoció su pensión de jubilación; y la No. RDP 018783 del 10 de diciembre de 2012 por medio de la cual se le negó la solicitud de reliquidación de tal prestación. Al efecto, el Juzgado Séptimo Administrativo de Montería, en la providencia del 27 de junio de 2017[21] accedió a las pretensiones de la demanda en tanto que en aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, consideró que el accionante tenía derecho a que se reliquidara su pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados por él en el último año de servicios, entre los que se encontraban la prima de navidad, la prima de alimentación, la prima de vacaciones y la prima de servicios anual[22].
Sin embargo, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia del 24 de octubre de 2019[23], revocó la anterior providencia y en su lugar negó las pretensiones, en aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sobre el Ingreso Base de Liquidación -IBL- de las pensiones de jubilación de empleados públicos beneficiarios del régimen de transición y los factores a incluir, a partir de la cual concluyó que no resultaba procedente ordenar la liquidación de la pensión del accionante con la inclusión de las primas de navidad, alimentación, vacaciones y servicios; en tanto que sobre estos factores no se encontró acreditado que se hubiesen realizado aportes al sistema pensional. 5.3.- Así las cosas, la Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No. 23001-33-33-007-2014- 00586-01, para así obtener la reliquidación de la mesada pensional con la inclusión de las primas de navidad, alimentación, vacaciones y servicios, lo cual es del todo improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: Declarar la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por Álvaro Rafael Carrascal Mendoza, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Luis Manuel Garavito Medina, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.370.137 de Bogotá D.C. y portador de la tarjeta profesional No. 29.641 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial de la UGPP, como tercero con interés, en los términos y para los efectos del poder[24] a él conferido TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en las de la Rama Judicial, del ente accionado y de los vinculados.
QUINTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada en el término. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Presidente de la Sala |Consejero de Estado | |Aclaración de Voto |Aclaración de Voto | |Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00| | NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Obra en documento digital con certificado No. 0DB1BEC1202A44B3 B04C255971EC5478 1FBB76D1E3F920AA 1BF981ECC894B916. [3] Folio 1 del escrito de tutela que obra en documento digital con certificado No. 46E047FF6D8F01CA E56005B6FCC58D47 4DD151690E9B3951 9BCCAFB182459FB8. [4] Compuesta por 31 folios. [5] Folio 1 del escrito de tutela op. Cit. [6] Folios 4-6 del escrito de tutela ibídem. [7] Folios 6-9 del escrito de tutela ibídem. [8] Folios 9-17 del escrito de tutela ibídem. [9] Obra en documento digital con certificado No. 92E351D8EB928859 8B48521F81B0D1A4 C6CF4E1C48E60CA0 45ED01C2EA5FB6C6. [10] Obran las notificaciones en documento digital con certificado No. CE7439B17D3856E4 604F79255F96FF4D 56BF8C8E209CC982 44CAD339CE0077C4. [11] Obra en documento digital con certificado No. 9F9BFBE1EBDCCF04 95C51DAA438C1F8A A8C4F8991C717EBC 1C566F97E198A82E. [12] Sentencia T-416 de 1997, reiterada por las Sentencias T-1191 de 2004 y T-799 de 2009. [13] Entre otras, las sentencias: T-625 de 2009, T-197 de 2009, T-411 de 2006, T-630 de 2005, T-843 de 2005 y T-1007 de 2001. [14] Sentencias T-947 de 2006 y T-770 de 2011. [15] Sentencia T-416 de 1997. [16] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [17] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [18] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [19] Corte Constitucional, sentencia C–590 de 08 de junio de 2005. [20] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] La sentencia obra en documento digital con certificado No. 09E0C13E92B30C4D A2DF868C22D85400 644B0CB1F53D891B 94FC063F242D610E [22] Obran argumentos a folios 41-47 ibídem. [23] La sentencia obra en documento digital con certificado No. B3BA11935554EB17 97430832F84DAFB0 31AD25ED6AC41975 244610679F6C0C02. [24] El que obra en documento digital con certificado No. C612C138CDA27F5F 3AA7060DD2E5B0D0 72B870DE5A339148 429E9E334ADAFF89.