ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]o pretendido no es otra cosa que reabrir la discusión del proceso ordinario, como quiera que los argumentos traídos en el acápite de “FUNDAMENTOS DE DERECHO” están orientados a debatir que el oficio IB-371 del 06 de diciembre de 2007 no era un acto administrativo, de modo que lo procedente para reclamar los perjuicios causados sí era la acción de reparación directa, por el actuar de la Universidad Nacional de Colombia.
Aspectos estos ya valorados y definidos por el juez natural. En efecto, de las pretensiones y sus fundamentos, no se acreditó vulneración alguna de los derechos fundamentales cuya protección solicita. Por el contrario, se evidencia una petición de contenido legal, que no acredita una afectación de dimensiones constitucionales, sino que persigue una discusión propia de la esfera del juez contencioso administrativo.
Además, se limitó a cuestionar el sentido del fallo de esta Corporación, lo que supone el ejercicio de la acción de tutela como una instancia procesal adicional. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA –ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Guillermo Sánchez Luque aclaró voto en esta providencia en el mismo sentido que lo hizo en el radicado 11001-03-15-000- 2019-01299-00, según el cual se debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C. tres (03) de junio dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05334-01(AC) Actor: DIANA CAROLINA MARTÍNEZ ACOSTA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación[1] presentada por la accionante en contra del fallo de tutela proferido el 05 de febrero de 2020 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo en contra de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación y de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[2].
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 18 de diciembre de 2019, la señora Diana Carolina Martínez Acosta, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela[3] en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la justicia, al debido proceso, a la igualdad, a la favorabilidad, a la educación y al mínimo vital; que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir las providencias del 11 de abril de 2013 y 14 de junio de 2019, respectivamente, por medio de las cuales se declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y se confirmó dicha decisión, dentro del proceso presentado en contra de la Universidad Nacional de Colombia, bajo el radicado No. 25000232600020090097901. 2.- Hechos 2.1.- La actora se graduó como bacterióloga de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca en el año 2006, con sobresalientes calificaciones y méritos académicos. 2.2.- Ese mismo año, el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (Colciencias), abrió la Convocatoria 363 para el “Programa de Jóvenes Investigadores e Innovadores”, en el cual la tutelante, postulada por la Universidad Nacional de Colombia donde desarrolló su proyecto de grado, participó con la propuesta “p-2006-0628, denominada Caracterización de cepas mediante amplificación y secuenciación del gen 16-SrRNA”[4]. 2.3.- Dentro del plazo definido por Colciencias, la actora fue seleccionada por dicha institución como joven investigadora, en la modalidad tradicional, lo que la hacía acreedora de una beca – pasantía[5] para desarrollar la propuesta presentada en el Instituto de Biotecnología (IBUN) de la mencionada Universidad. 2.4.- El 27 de noviembre de 2006, la Universidad Nacional de Colombia y Colciencias celebraron el Convenio Interadministrativo Especial de Cooperación No. 114, con el objeto de fijar las condiciones de la colaboración interinstitucional para formar a los jóvenes seleccionados.
No obstante, dicha universidad omitió la vinculación de la tutelante dentro de los tiempos fijados en el convenio. 2.5.- Al no tener noticias sobre su caso, la actora formuló derecho de petición a la Universidad Nacional de Colombia, la que por medio del oficio IB-371 del 06 de diciembre de 2007, le informó sobre la decisión de haber llegado a un acuerdo con Colciencias para prescindir de su participación en el proyecto de investigación, sin mediar procedimiento alguno que le garantizara su debido proceso y derecho de defensa. 2.6.- El 25 de noviembre de 2009, la accionante presentó demanda de reparación directa en contra de la Universidad Nacional de Colombia, cuyo conocimiento le correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el que por proveído del 11 de abril de 2013 declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, pues “[e]s [en] el anterior oficio [IB-371 del 06 de diciembre de 2007] en el que la administración manifestó su voluntad de no vincular a la actora al Instituto de Biotecnología, por lo que es este el acto administrativo que debía demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que contiene una decisión unilateral y voluntaria de la administración de abstenerse de dar cumplimiento a un convenio interadministrativo”[6]. 2.7.- Impetrado el recurso de apelación por la actora, mediante sentencia del 14 de junio de 2019, notificada por edicto que se desfijó el 02 de julio de 2019[7], la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia, al concluir que, “con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, pues está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito”[8]. 3.- Fundamentos de la acción de tutela 3.1.- La tutelante adujo que las entidades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir con las providencias dictadas en un defecto sustantivo.
Para soportar esto, entre otras, señaló que: 3.1.1.- Los falladores se limitaron a atribuir al oficio IB-371 del 06 de diciembre de 2017 la característica de un acto administrativo, omitiendo observar y valorar el daño antijurídico causado por la Universidad Nacional de Colombia, como consecuencia de la falla en el servicio derivada de los hechos y omisiones irregulares para prescindir unilateralmente de ella dentro del proyecto de investigación, sin la existencia de un debido proceso. 3.1.2.- El oficio IB-371 no constituye un acto administrativo porque no contiene una declaración unilateral de la administración con la virtualidad de producir efectos jurídicos por sí mismo, en tanto solo informaba las razones de su no vinculación, mas no tenía la finalidad de adoptar una decisión. 3.1.3.- La Universidad Nacional de Colombia no contaba con la autonomía ni la discrecionalidad para abstenerse de vincularla a la pasantía, toda vez que esto se regía por las condiciones previstas en los términos de la convocatoria y del convenio interadministrativo suscrito con Colciencias.
De este modo, los motivos académicos alegados no configuran ninguno de los eventos contemplados por esta última institución. 4.- Pretensiones de la acción de tutela Se elevaron las siguientes: “1. AMPARAR los derechos al acceso a la justicia, debido proceso, igualdad, favorabilidad, educación y el mínimo vital de DIANA CAROLINA MARTÍNEZ ACOSTA 2.
DEJAR sin efectos las sentencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUB SECCIÓN " B " Y LOS HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADOS, (SIC) SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN "A", en el fallo de primera instancia del 11 de abril de dos mil trece (2013) y el fallo de segunda instancia de fecha 14 de junio de dos mil diecinueve (2019) y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda”[9]. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 5.1.- Mediante auto del 13 de enero de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela[10].
Esta decisión fue notificada a la tutelante, a las autoridades judiciales accionadas, a la Universidad Nacional de Colombia, al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (antes Colciencias) y a la señora Ximena Carolina Pérez Mancilla. 5.2.- La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[11] solicitó que se declarara improcedente la acción por cuanto (i) busca hacer de este mecanismo una tercera instancia;
(ii) las partes pudieron expresar sus argumentos de defensa; y (iii) el hecho de haber sido la sentencia contraria a la parte accionante no significa que se haya presentado alguna vulneración. 5.3.- La Universidad Nacional de Colombia[12] señaló que el recurso de amparo es improcedente porque persigue un examen de las actuaciones del proceso de reparación directa, lo cual es competencia del juez ordinario; además, que falta al requisito de inmediatez por haberse presentado luego de 7 meses desde la expedición de la sentencia de esta Corporación. 5.4.- El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación[13] indicó que, al no haber hecho parte del proceso de reparación directa, se abstenía de realizar pronunciamiento alguno. 5.5.- La señora Ximena Carolina Pérez Mancilla[14] informó que su vinculación con la Universidad Nacional de Colombia, particularmente con el Instituto de Biotecnología (IBUN), fue por medio de la orden contractual de prestación de servicios No. 422 de 2007, para un periodo de 15 días y con el objeto de desarrollar y elaborar unos protocolos para la reactivación y evaluación de las cepas pertenecientes a la institución, razón por la cual señaló que no es cierto lo expuesto por la actora sobre su supuesto reemplazo en el proyecto de investigación. 5.6.- La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[15] alegó que la acción constitucional no tiene vocación de prosperar porque (i) la providencia se profirió con apego al ordenamiento jurídico;
(ii) pretende reabrir el debate jurídico a modo de tercera instancia; y (iii) controvierte la decisión más de 6 meses después de emitida. 6.- Fallo de tutela de primera instancia 6.1.- La Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante el fallo de tutela del 05 de febrero de 2020[16], declaró improcedente por falta de relevancia constitucional el amparo.
Para ello expuso las razones que a continuación se anotan: 6.1.1.- Señaló que no se presentaron los argumentos por los cuales “esta litis tiene una marcada trascendencia constitucional que amerite la intervención del juez de tutela”[17]. 6.1.2.- Agregó que, si bien se alegó el defecto sustantivo, no se hizo un desarrollo de este y mucho menos se citaron las normas que presuntamente fueron indebidamente aplicadas o interpretadas, de modo que no se contó con un marco de estudio claro, concreto y preciso. 6.1.3.- Advirtió que los argumentos de la acción constitucional son los mismos del proceso ordinario, de modo que lo pretendido es buscar una nueva instancia para resolver su pleito. 7.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, la tutelante presentó escrito de impugnación el 09 de marzo de 2020[18], en el cual señaló que “no entiende por qué en la sentencia de Tutela de Primera Instancia afirma que no existe relevancia constitucional, si está claramente plantead[a] la violación de estos derechos fundamentales”.
Añadió que no ha tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa ni de contradicción frente a las acciones y omisiones de la Universidad Nacional. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 05 febrero de 2020 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, que resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta por Diana Carolina Martínez Acosta, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 05 de febrero de 2020, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela. 2.2.- Para resolver este problema, en primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si las autoridades acusadas incurrieron en el defecto aludido. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela en contra de una providencia judicial está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[19] y de procedencia[20], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento de los requisitos generales en el caso concreto En primer lugar, la Sala verificará si en el caso de autos se satisface el requisito de relevancia constitucional, como quiera que fue el recogido por el a quo para declarar la improcedencia de la acción. 4.1.- Sobre el particular, tal como se citó en la decisión de primera instancia, la Corte Constitucional con la Sentencia C-590 de 2005 determinó, en aras del respeto por la órbita de acción de las autoridades judiciales, que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[21]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que la parte actora tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Frente al primero de estos presupuestos, la accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales por la configuración de un defecto sustantivo.
Para soportar entonces su procedencia, cita y resalta un aparte de la sentencia T – 043 de 2005 de la Corte Constitucional, así: «La procedencia de la tutela debido a la existencia de un defecto sustantivo, se presenta cuando la decisión adoptada por el fallador se funda en una norma claramente inaplicable al caso concreto, bien porque (i) ha sido derogada y no produce efectos en el ordenamiento jurídico;
(ii) porque resulte claramente inconstitucional y ante ello no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; (iii) porque la aplicación al caso concreto es inconstitucional; (iv) por declaratoria de inexequibilidad declarada por la Corte Constitucional, o (v) porque a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.» (subrayado y negrilla fuera de texto)”.
Adicionalmente, trae a colación el fallo del 10 de noviembre de 2016 de la Sección Primera de esta Corporación, radicación número 11001-03-15-000-2016- 00100-00, para señalar que a pesar de que el Consejo de Estado durante varios años fue reacio a aceptar la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, hoy la acepta bajo los parámetros definidos por la jurisprudencia constitucional, especialmente por la Sentencia C-590 de 2005.
Así las cosas, pese a la insuficiente argumentación de su alegación, pues se limitó a citar dos sentencias de Altas Corporaciones, puede el juez constitucional, atendiendo al principio de oficiosidad[22], colegir que la actora eleva el amparo porque advierte un supuesto defecto sustantivo al soportarse las decisiones atacadas en una norma que no era la adecuada a la circunstancia fáctica, esto es, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), que llevó a considerar a los tutelados que había indebida escogencia de la acción, al haber tramitado la reparación directa no así la de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.3.- En ese entendido y a la luz del segundo de los elementos, advierte la Sala que lo pretendido no es otra cosa que reabrir la discusión del proceso ordinario, como quiera que los argumentos traídos en el acápite de “FUNDAMENTOS DE DERECHO” están orientados a debatir que el oficio IB-371 del 06 de diciembre de 2007 no era un acto administrativo, de modo que lo procedente para reclamar los perjuicios causados sí era la acción de reparación directa, por el actuar de la Universidad Nacional de Colombia.
Aspectos estos ya valorados y definidos por el juez natural. En efecto, de las pretensiones y sus fundamentos, no se acreditó vulneración alguna de los derechos fundamentales cuya protección solicita. Por el contrario, se evidencia una petición de contenido legal[23], que no acredita una afectación de dimensiones constitucionales, sino que persigue una discusión propia de la esfera del juez contencioso administrativo.
Además, se limitó a cuestionar el sentido del fallo de esta Corporación, lo que supone el ejercicio de la acción de tutela como una instancia procesal adicional. Por consiguiente, en tanto el requisito de relevancia constitucional persigue (i) preservar la competencia e independencia de los jueces ordinarios para evitar con la acción discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir la tutela a cuestiones que efectivamente afecten derechos fundamentales; e (iii) impedir una tercera instancia[24]; es claro que en el caso sub examine resulta improcedente la acción constitucional. Dado que no se acredita el primero de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales expuesto en la sentencia C-590 de 2005, innecesario resulta hacer referencia a otro, sobre la base de que con que falte solo uno de ellos, se impone la declaratoria de improcedencia de la acción tuitiva.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 05 de febrero de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente el amparo deprecado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados.
TERCERO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en la de la Rama Judicial.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 190 y 191 del C.P. [2] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] Folios 1 al 27 del C.P. [4] Folio 2 del C.P. [5] “El apoyo consiste en estipendios que se pagarán, por un periodo de doce meses, a los jóvenes investigadores seleccionados.
Es necesario señalar que Colciencias establece que el estipendio mensual mínimo de la beca - pasantía es de $1.200.000. Sobre este mínimo Colciencias aportará el 40% y la entidad aportará el 60% restante”. Ibídem. [6] Folio 110 del C.P. [7] Folio 118 del C.P [8] Folio 117 ibidem. [9] Folio 25 del C.P. [10] Folio 27 del C.P. [11] Folios 133 al 135 del C.P. [12] Folios 136 al 140 del C.P. [13] Folio 154 del C.P. [14] Folios 156 y 157 del C.P. [15] Folios 161 a 163 del C.P. [16] Folios 176 al 181 del C.P. [17] Folio 180 del C.P. [18] Folios 190 al 191 del C.P. [19] De acuerdo con la Sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [20] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [21] Sentencia del 05 de agosto de 2014, radicado número 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ).
Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [22] De acuerdo con la Corte Constitucional: “El principio de oficiosidad, el cual se encuentra íntimamente relacionado con el principio de informalidad, se traduce en el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello”.
Sentencia SU-108 de 2018. [23] Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”, Corte Constitucional, Sentencia T-075 de 2019.
En igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 y T-248 de 2018. [24] Sobre las finalidades del requisito de relevancia constitucional ver: Corte Constitucional, Sentencias T-075 de 2019, T-248 de 2018, T-422 de 2018, entre otras.