11001-03-15-000-2019-04885-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL [L]a sentencia objeto de la acción tuitiva se encuentra amparada por la fuerza de la cosa juzgada constitucional y, en tal sentido, no es procedente la solicitud de amparo en contra de sentencias de la misma naturaleza, a menos que se acredite una situación fraudulenta y grave que amerite la nueva intervención del juez constitucional, la que no se evidencia en este caso, pues si bien se alegó la presencia de un fraude que podría repercutir en el sentido de la decisión censurada, lo cierto es que tal reproche no fue demostrado, en cambio, se observa que las pretensiones expuestas por los accionantes pretenden reiniciar el trámite de tutela surtido en segunda instancia ante la autoridad judicial accionada.

Lo anterior teniendo en cuenta que la providencia proferida por el Tribunal analizó las decisiones emitidas dentro de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho y con base en ellas dictó su fallo, además de que siempre se tuvo en cuenta el hecho de que el predio en disputa era privado, contrario a lo que aseguraron los accionantes en el escrito tuitivo; por lo que no se evidencia una actuación constitutiva de fraude que amerite una nueva intervención del juez constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Guillermo Sánchez Luque aclaró voto en esta providencia en el mismo sentido que lo hizo en el radicado 11001-03-15-000- 2019-00022-00. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04885-01(AC) Actor: MYRIAM DE JESÚS SANTANA PINEDA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Improcedencia de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela y la regla de excepción. Sentido del fallo de tutela: Confirma la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. De acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1], la Sala decide la impugnación[2] presentada en contra del fallo proferido el 9 de marzo de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 19 de noviembre de 2019, Myriam de Jesús Santana Pineda, Elen Giovanna Sierra Pineda, Gloria Esther Mesa Ruiz, Paola Zerda Ramírez, Víctor Hugo Alario Rojas, Enith Mercedes Rojas de Alario, Jorge Andrés Jiménez Rojas, Giovanni Ortíz Díaz, Jaime Enrique Espitia Silva, María Alejandra Chacón García, Hernando Galindo Castiblanco, Alba Luz Pérez Acosta y Johan Fabián Gómez Zúñiga, actuando en nombre propio, interpusieron acción de tutela[3] en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna y de los niños, que consideraron vulnerados por la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia del 6 de noviembre de 2019, dentro del trámite de tutela de radicado No. 11001-33-42-053-2019-00337-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El 6 de marzo de 2009 el apoderado de la Sociedad Tintal Giraldo Ltda presentó una querella por ocupación de hecho en contra de Ruber Pérez y personas indeterminadas, asunto que conoció la Inspección Octava “A” de Policía de la localidad de Kennedy, que mediante auto del 18 de marzo de 2009 se abstuvo de decretar el lanzamiento solicitado. 1.1.2.- La parte querellante presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión, que fue resuelto por el Consejo de Justicia – Sala Civil, que mediante providencia del 28 de enero de 2010 ordenó el lanzamiento, decisión que, aseguran, no les fue notificada. 1.1.3.- Desde el año 2010 la Inspección Octava “A” de Policía de la Localidad de Kennedy ha adelantado diligencias para llevar a cabo el lanzamiento; de igual forma, programó la diligencia de desalojo y demolición de sus viviendas entre los días 9 a 12 de septiembre de 2019. 1.1.4.- Ante tal situación, los aquí accionantes interpusieron acción de tutela, la cual fue conocida en primera instancia por el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá que en fallo del 16 de septiembre de 2019 resolvió negarla.

Decisión confirmada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 6 de noviembre de 2019. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1.- Exponen que el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá[4] los discriminó, pues en el trámite de la expropiación administrativa para la construcción de la avenida longitudinal adelantada por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU respecto de los ocupantes y poseedores del inmueble ubicado en la Calle 15 No. 88 D – 60, no ordenó beneficiarlos con un plan de reasentamiento. 1.2.2.- Sostienen que la razón por la que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de tutela de primera instancia fue porque las entidades vinculadas a la acción de tutela lo indujeron a error al indicarle que se trataba de un terreno de espacio público cuando en realidad es privado, así como que les ofrecieron unos beneficios contemplados en los Decretos 475 de 2017 y 651 de 2018, los que en realidad se dirigieron a los habitantes del barrio del frente y no a ellos. 1.2.3.- Asimismo, aseguraron que la autoridad judicial accionada se abstuvo de verificar que el Consejo de Justicia hubiera adelantado las gestiones pertinentes para (i) establecer que son ellos quienes tienen la posesión del predio objeto de lanzamiento;

(ii) determinar los límites de la porción de terreno objeto del litigio discriminando lo público de lo privado; (iii) comprobar cuál era el alcance de la perturbación; (iv) la competencia del inspector de policía que atendió el asunto; o (v) si había operado la caducidad; todo lo cual infringe el principio de legalidad y el debido proceso. 1.2.4.- La procedencia excepcional de esta acción en contra del fallo de amparo inicial y la configuración del fraude la centran en que el tribunal fue inducido a error, ya que las entidades tuteladas en la primera oportunidad aseguraron que el litigio versaba sobre el barrio denominado La Magdalena I, cuando en realidad era sobre el sector conocido como La Magdalena II, que se trata de un inmueble privado.

De igual forma sostienen que el IDU no les ofreció el reasentamiento que le fue proporcionado al resto de ciudadanos en su misma situación. Argumentaron que: “( ) [L]as Entidades le indicaron al [Tribunal], que se trataba de un terreno de espacio público que no lo es y el cual aunque queda al frente, en el mismo barrio la Magdalena I sector, esta tutela que se presentó fue para proteger los derechos de la Magdalena II (terreno privado en el cual no existió el Decreto 457 de 2017, ni 651 de 2018), mucho menos ofrecimiento de la Caja alguno, como tampoco y como equivocadamente lo motiva de manera indebida el tribunal, se trata de un terreno de espacio público, pues precisamente lo que se cuestiona es una querella de amparo a la posesión y tenencia que se inició bajo el imperio de unas normas derogadas en un TERRENO PRIVADO.

(…) [L]o que entre otras cosas se pedía, bajo el derecho a la igualdad es que se nos “reasentara” como hizo el IDU al expropiar el 90% del este sector, pues precisamente se nos dejó por fuera del “reasentamiento” por cuanto el IDU no adquirió la parte del terreno que estamos ocupando y sin embargo se hace necesario para complementar una obra que nos afecta y que por ende, nos deja sin vivienda”[5]. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela Los accionantes solicitan que: 1.3.1.- Se tutelen sus derechos fundamentales y se deje sin efectos el fallo de segunda instancia, proferido el 6 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, “manteniendo en firme la medida provisional dispuesta desde el día 03 de septiembre de 2019, por parte del Juzgado 53 administrativo del Circuito (sic)”[6]. 1.3.2.- Se ordene proferir una nueva decisión de fondo por parte del Juez 53 Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “con la vinculación de las entidades accionadas y con el CONSEJO DE JUSTICIA, SALA CIVIL, incluyendo a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO como al JUEZ 51 CIVIL DEL CIRCUITO en el cual se había adelantado proceso de expropiación sobre parte del mismo terreno”[7]. 1.3.3.- Sean reubicados en una locación en condiciones iguales o superiores a la que ya tenían, “conforme se hizo con el resto del mismo barrio”[8]. 2.- Trámite procesal del amparo constitucional en primera instancia y fundamentos de la oposición 2.1.- Mediante auto del 26 de noviembre de 2019[9] la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado inadmitió la acción de tutela debido a que el escrito no contaba con juramento mediante el cual los accionantes acreditaran que no había interpuesto otra respecto de los mismos hechos y pretensiones, decisión que fue debidamente notificada[10].

El mencionado yerro fue corregido a través de escrito del 11 de diciembre de 2019[11]. 2.1.1- Posteriormente, el Despacho sustanciador admitió el amparo en providencia del 14 de enero de 2020[12] y ordenó su notificación a las partes accionante, accionada y a los terceros con interés en el proceso, a saber, el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá, la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio del Medio Ambiente, la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, la Inspección Octava “A” de Policía de la Localidad de Kennedy y el Consejo de Justicia Distrital – Sala de Decisión de Contravenciones Civiles[13].

En el mismo auto declaró improcedente la medida provisional solicitada. 2.2.- El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[14] solicitó negar las pretensiones del amparo, pues los accionantes cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la legalidad de las actuaciones que se dieron en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.

De igual forma, sostuvo que se configuraba la falta de legitimación en la causa por pasiva en lo correspondiente al adelantamiento de planes de vivienda dirigidos a la población objeto del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. 2.3.- La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[15] pidió declarar la improcedencia de la acción, en tanto los argumentos presentados por los tutelantes atacan el criterio interpretativo del juez, lo cual contraría el principio de autonomía e independencia funcional. 2.4.- El director para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, facultado para ejercer la representación judicial de la Dirección para la Gestión Administrativa Especial de Policía – Inspección Octava “A” Distrital de Policía[16], peticionó negar el amparo pues los accionantes pretenden revivir la querella policiva, además de que los argumentos propuestos en esta oportunidad ya han sido resueltos negativamente en otras instancias judiciales. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 9 de marzo de 2020[17] la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo presentado por Myriam de Jesús Santana Pineda y otros, pues no se acreditó que la sentencia de tutela atacada fuera producto de una situación de fraude, siendo este el único caso en el que resultaría procedente de forma excepcional la nueva acción tuitiva.

Como argumentos sostuvo: “[L]a Sala encuentra que si bien los accionantes adujeron la existencia de un fraude, consistente en que las entidades accionadas indujeron en error flagrante al Tribunal al indicarle que el terreno objeto de la querella policiva era público, cuando en realidad era privado, la Sala que (sic) ninguna de las autoridades que intervinieron en la solicitud de amparo manifestó que el predio en disputa en la querella era público, por el contrario, sostuvieron que era privado, hecho que impide vislumbrar que se está en presencia de una situación fraudulenta.

Según los parámetros señalados en la sentencia T-322 de 2019, que traza la línea jurisprudencial relativa a la cosa juzgada constitucional fraudulenta, se define que la situación de fraude debe tener soporte argumentativo en hechos como: i) la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez, ii) la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración del delito; iii) la materialización del dolo en la sentencia judicial; iv) la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe; v) la afectación al patrimonio público; vi) la ausencia de certeza del derecho reconocido; vii) la protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez días del que dispone el juez para decidir; viii) cuando se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros; y ix) el reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal.

No obstante, ninguno de estos elementos de juicio de naturaleza objetiva fueron probados o siquiera planteados por los accionantes, por lo que la acción de tutela deviene en improcedente”[18]. 4.- Razones de la impugnación 4.1.- En contra de la decisión antes aludida los accionantes presentaron escrito de impugnación[19] en el que aseguraron que sus derechos debían ser amparados ya que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no examinó debidamente la solicitud de tutela presentada, puesto que se puede verificar que la providencia atacada no es congruente y se refiere a un sector o barrio distinto al señalado por ellos, lo que configura la situación de fraude expuesta. 4.2.- De igual forma, reiteran que la irregularidad alegada es de carácter decisivo y por lo tanto, cumple los requisitos para que proceda de manera excepcional la acción de tutela en contra de una decisión homóloga.

Así mismo, solicitan que se conceda la medida provisional requerida. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 9 de marzo de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 9 de marzo de 2020 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela formulada. 2.2.- A efectos de solventar la problemática planteada, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la acción de tutela en contra de una sentencia de la misma naturaleza, con anotación de la regla de excepción constitucionalmente admitida.

Finalmente, resolverá el caso concreto. 3.- Improcedencia de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela y la regla de excepción En tratándose de acciones de tutela en contra de providencias judiciales, uno de los requisitos generales para su procedencia es que no ataque sentencias de esa misma naturaleza. Esta exigencia tiene por finalidad evitar que el litigio se prolongue indefinidamente en menoscabo del principio de seguridad jurídica y del goce efectivo de los derechos[20].

Sin embargo, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional[21] si: i) La solicitud de amparo presentada no tiene identidad procesal con la sentencia de tutela atacada; ii) La decisión adoptada en la acción de tutela que se reprocha sea “producto de una situación de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus omnia corrumpit)”[22] y; iii) La inexistencia e imposibilidad de acudir a otro mecanismo legal para resolver la situación[23].

A partir de lo precedente, se resolverá el caso sub examine. 4.- La solución del caso concreto 4.1.- En el sub judice los accionantes interpusieron solicitud de amparo en contra del fallo proferido el 6 de noviembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de tutela de radicado No. 11001-33-42-053-2019-00337-01. 4.1.1.- Pues bien, la Sala evidencia que los argumentos de la parte accionante consisten en que la autoridad judicial accionada confirmó la negativa de acceder al amparo como consecuencia de un error en el que lo indujeron las entidades vinculadas a la acción de tutela al indicar que la controversia giraba en torno a un terreno de espacio público cuando en realidad es privado; así como que les ofrecieron diversos beneficios, los que en realidad fueron dirigidos a los habitantes del barrio de en frente y no a ellos.

De igual forma, sostienen que la accionada se abstuvo de verificar que el Consejo de Justicia hubiera adelantado las gestiones pertinentes para establecer quién ostentaba la posesión del predio objeto de lanzamiento; determinar los límites de la porción de terreno objeto del litigio discriminando lo público de lo privado; cuál era el alcance de la perturbación, si el inspector de policía que atendió el asunto tenía competencia para ello o si había operado la caducidad. 4.1.2.- Revisado el expediente se concluye que la sentencia objeto de la acción tuitiva se encuentra amparada por la fuerza de la cosa juzgada constitucional y, en tal sentido, no es procedente la solicitud de amparo en contra de sentencias de la misma naturaleza, a menos que se acredite una situación fraudulenta y grave que amerite la nueva intervención del juez constitucional, la que no se evidencia en este caso, pues si bien se alegó la presencia de un fraude que podría repercutir en el sentido de la decisión censurada, lo cierto es que tal reproche no fue demostrado, en cambio, se observa que las pretensiones expuestas por los accionantes pretenden reiniciar el trámite de tutela surtido en segunda instancia ante la autoridad judicial accionada.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de marzo de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el sentido de declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes, intervinientes e interesados, por el medio más expedito, así como PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en la de la Rama Judicial.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] El escrito de impugnación obra en el documento de certificado No. F54E978F870B076F 55F98F34A78F522A 039141790EDC1F9B CD56E8A2CC2E571B, en el expediente de tutela digital. [3] Folios 1-41 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [4] Si bien reprochan la decisión proferida por el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá, el reclamo en esta acción de tutela se centra en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia debido a que las entidades accionadas en la acción tuitiva censurada lo indujeron a error, con lo que resulta configurado el fraude. [5] Folio 3 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [6] Folio 38 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [7] Ibídem. [8] Ibídem. [9] Folio 45 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [10] Folios 46-37 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [11] Folios 48-50 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [12] Folios 52-53 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [13] Las notificaciones obran a folios 54-62 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [14] Folios 66-72 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [15] Folios 73-74 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895. [16] Folios 75-91 del expediente de tutela digital que obra en el documento de certificado No. BD5C993E29E6CBCC 0CA7480750C90CD5 22663476EBDD39FC 3C7C23BF18723895 [17] Fallo de primera instancia obra en el documento de certificado No. 91B1F16BD219DE03 FFBFBD8A527A5A77 7689E4CF3B942CBB BBA704D695C1FBBD, en el expediente de tutela digital. [18] Folios 17-18 del fallo de primera instancia obra en el documento de certificado No. 91B1F16BD219DE03 FFBFBD8A527A5A77 7689E4CF3B942CBB BBA704D695C1FBBD, en el expediente de tutela digital. [19] El escrito de impugnación obra en el documento de certificado No. F54E978F870B076F 55F98F34A78F522A 039141790EDC1F9B CD56E8A2CC2E571B, en el expediente de tutela digital. [20] Corte Constitucional, sentencia SU-1219 de 2001. [21] Al efecto, las acciones de tutela interpuestas en contra de sentencias de tutela resultan improcedentes a menos que se invoque la protección contra actuaciones irregulares de los jueces constitucionales (Corte Constitucional, sentencia T-623 de 2002).

La acción de tutela procederá cuando “se trate de revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo”. (Corte Constitucional, sentencias T-218 de 2011 y SU-627 de 2015). [22] Corte Constitucional, sentencia SU-627 de 2015. [23] Ibídem.