ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL - La autoridad judicial no excedio la órbita de su competencia ni modificó la decisión de amparo inicial / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por valoración razonable del acervo probatorio / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA – Auto que se abstiene de imponer sanción / DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA - Comunidad indígena Inga Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia (…) por medio de la cual el Tribunal (…) se abstuvo de imponer sanción por desacato a los señores Ministra del Interior y director de consulta previa de esa cartera en el trámite del incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela (…) y fijó el alcance del ordinal tercero del fallo (…) y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo.
(…) la actora sostiene que la providencia censurada incurre en defectos procedimental, puesto que terminó por dictar un nuevo fallo de tutela al proferir una orden distinta a la […] original, sin tener facultad para ello […]»; fáctico, toda vez que si las autoridades accionadas «[…] requerían conocer el componente ambiental […] en el área de influencia indirecta e incluso directa [d]el Proyecto APE La Cabaña […]», debieron solicitar de oficio tal información de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); y sustantivo, porque los magistrados enjuiciados reconocieron expresamente que «[…] cumplió lo [dispuesto] en el [ordinal] TERCERO de la sentencia de tutela del 15 de julio de 2015», sin embargo, impartieron una serie de órdenes nuevas (…) [O]bserva esta Sala que en el fallo de tutela se ordenó a la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior la práctica de una visita de verificación para determinar la presencia o no «[…] de comunidades INGA en el territorio donde se adelanta el proyecto […]», por conducto del correspondiente equipo multidisciplinario, «[…] de acuerdo a lo previsto en el Decreto 1320 del 13 de julio de 1998», mientras que en el auto censurado se dispuso que para tener mayor certeza sobre la existencia o no de dichas comunidades, así como el verdadero impacto en diferentes ámbitos que pudiera causar el desarrollo del proyecto, se debía realizar una nueva diligencia con la inclusión de un profesional en ciencias ambientales y de los demás profesionales que se requirieran para tal efecto.
Por consiguiente, contrario a lo expuesto por el Ministerio del Interior, la decisión reprochada no incurre en defecto procedimental, habida cuenta de que los señores magistrados del Tribunal no excedieron la órbita de su competencia ni modificaron la decisión de amparo inicial, pues no se le impuso al señor director de consulta previa de esa cartera órdenes nuevas a las establecidas en el fallo de tutela, diferente es que se haya determinado en el auto objeto de reproche la manera cómo se debía surtir la diligencia ordenada.
(…). Por otro lado, tampoco se advierte la configuración del defecto fáctico alegado, puesto que los magistrados accionados adoptaron la decisión enjuiciada con base en los elementos de convicción allegados al incidente de desacato (…) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / FACULTADES DEL JUEZ PARA VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE UNA ORDEN DE TUTELA - No le está vedado ajustar o precisar la decisión inicial para proteger los derechos fundamentales que puedan resultar vulnerados Por último, no se advierte la configuración del defecto sustantivo alegado, toda vez que si bien es cierto que las autoridades accionadas descartaron la ocurrencia del elemento subjetivo para imponer la sanción por desacato, con fundamento en que la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior «[…] aunque de forma tardía, […] efectu[ó] las acciones tendientes al cumplimiento del fallo […]», también lo es que, por este hecho y en atención a las facultades del juez para verificar el cumplimiento de una orden de tutela, no les está vedado ajustar o precisar la decisión inicial, con el propósito de proteger los derechos fundamentales que puedan resultar vulnerados, máxime cuando en este caso consideraron que no existía certeza sobre la existencia de comunidades indígenas en la zona objeto del proyecto «APE La Cabaña», así como del impacto ambiental que se pueda derivar de su ejecución en Villagarzón. (…) comoquiera que la providencia (…) proferida por el Tribunal dentro del trámite del incidente de desacato promovido en la acción de tutela (…) no incurre en las causales específicas denominadas defectos procedimental, fáctico y sustantivo (…) la Sala negará el amparo deprecado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 13 / DECRETO 1320 DE 1998 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1320 DE 1998 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01896-00(AC) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Nación – Ministerio del Interior contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La Nación – Ministerio del Interior, por conducto de la jefe de la oficina asesora jurídica de esa cartera, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño. Como consecuencia de lo anterior, pide «DEJAR SIN VALOR Y EFECTO los [ordinales] SEGUNDO, TERCERO y CUARTO de la providencia de […] 27 de enero de 2020 […]», dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del trámite de la acción de tutela 52001-23-33-000-2015-00559-01, puesto que se «[…] varió y adicionó la orden dada por esa Corporación al MINISTERIO DEL INTERIOR en el fallo de tutela de primer grado del 15 de julio de 2015». 1.2 Hechos.
Relata la accionante que en «[…] el mapa de áreas delimitadas para exploración de hidrocarburos […] se encuentra el bloque Put 1, localizado en el Departamento del Putumayo y que comprende el municipio de Villagarzón, dentro de la cual se encuentra suscrito contrato entre la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH y GRAN TIERRA ENERGY COLOMBIA LTDA para el Área de Perforación Exploratoria La Cabaña», para cuyo «[…] efecto la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA [a través de] Resolución 0717 de Julio [sic[1]] 1 de 2014 otorg[ó] licencia ambiental […]», toda vez que la referida empresa «[…] aportó Certificación 573 del 3 de abril de 2012, mediante la cual el Ministerio del Interior certificó que: “no se identifica la presencia de comunidades indígenas en la zona de influencia directa [de ese] proyecto […]».
Que por lo anterior «[…] la Asociación de Cabildos Indígenas del Municipio de Villagarzón [promovió] acción de tutela […]» contra el Ministerio del Interior y otros (expediente 52001-23-33-000-2015-00559-01), de la que conoció el Tribunal Administrativo de Nariño que, con fallo de 15 de julio de 2015[2], accedió al amparo deprecado, en consecuencia, (i) suspendió «[…] los efectos jurídicos de las Resoluciones […] 0573 de abril de 2012 y […] 0717 del 1 de [j]ulio de 2014 […], hasta tanto […] se verifique […] la presencia o no de comunidades indígenas INGA en el territorio donde se adelanta el proyecto APE “La Cabaña” y, de verificarse su presencia y afectación, […] se adelante el proceso que garantice el derecho fundamental de consulta previa de esa comunidad […]»; y (ii) ordenó «[…] al Ministerio del Interior – Dirección de Consulta Previa en el término de 4 meses contados a partir de la notificación de es[a] sentencia, que con el equipo interdisciplinario pertinente […] verifique la presencia o no de comunidades INGA en el territorio donde se adelanta el [aludido] proyecto […]».
Dice que la mencionada «[…] sentencia de tutela fue cumplida […] tardíamente, dada la imposibilidad inicial de acordar con la Asociación de Cabildos Indígenas del Municipio de Villagarzón la metodología de la visita ordenada […]», la cual finalmente se realizó el 19 de septiembre de 2018 «[…] con la socialización […] de la metodología de trabajo concertada […] y los recorridos efectuados los días 20 a 25 de septiembre y terminó con acta suscrita el […] 26 de […]» los mismos mes y año, cuyo informe fue presentado el 14 de noviembre siguiente por los profesionales que la practicaron, en el que se concluyó que «[…] en el área de influencia del proyecto APE – La Cabaña No se registra presencia de resguardos indígenas, parcialidades y/o cabildos indígenas del pueblo Inga […]».
Que por conducto de escrito de 28 de octubre de 2019, el presidente de la Asociación de Cabildos Indígenas de Villagarzón promovió incidente de desacato, bajo el argumento de que «[…] el solo hecho de haber demorado 3 años para el cumplimiento del fallo [de 15 de julio de 2015] merece la imposición de una sanción de arresto y multa […] [conforme al] Decreto 2591 de 1991».
Además, indicó que «[…] en la visita de verificación que se llevó a cabo en el territorio Inga del [mentado] [m]unicipio […], se constató la existencia de sitios sagrados para la comunidad, cochas, salados, chagras comunitarias, espacios culturales y casas cabildos, así mismo, se evidenciaron impactos al ambiente como consecuencia de la exploración y explotación de hidrocarburos […]».
Sostiene que el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de providencia de 27 de enero de 2020, aunque se abstuvo de imponerle sanción por desacato, al considerar que había efectuado las acciones tendientes a dar cumplimiento a la orden de amparo de 15 de julio de 2015, en todo caso, le dio un nuevo alcance a esta, habida cuenta de que dispuso incluir en «[…] el equipo multidisciplinario que conforme la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, […] un profesional que tenga conocimientos y experiencia en cuestiones ambientales, además de los profesionales con conocimientos en antropología, geografía, arquitectura, o demás áreas que se estimen pertinentes […]».
Que el proveído censurado incurre en defecto procedimental, puesto que «[…] más allá de resolver un incidente de desacato t[e]rmin[ó] por dictar un nuevo fallo de tutela al proferir una orden distinta a la […] original, sin tener facultad para ello[,] por cuanto el incidente de desacato no autoriza al operador constitucional de apartarse de su finalidad y generar un nuevo debate ya constituido en cosa juzgada […]».
Afirma que también adolece de defecto fáctico «por carencia probatoria», toda vez que si las autoridades accionadas «[…] requerían conocer el componente ambiental […] en el área de influencia indirecta e incluso directa [d]el Proyecto APE La Cabaña […]», debieron haber solicitado de oficio tal información de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), por ser de su competencia, y no trasladarle al organismo que representa esa función, puesto que con ello se «[…] cambia la esencia […] del fallo de tutela original […]».
Que, asimismo, presenta defecto sustantivo, porque en su parte motiva los magistrados enjuiciados reconocen expresamente que «[…] cumplió lo [dispuesto] en el [ordinal] TERCERO de la sentencia de tutela del 15 de julio de 2015», sin embargo, imparten una serie de órdenes nuevas, «[…] tales como desplegar una nueva visita de verificación que incluya a un profesional con conocimientos ambientales, realizar un informe que incluya un concepto individual de cada profesional que participe y un mapa con determinadas características, así como que se expida un acto administrativo».
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 15 de mayo de 2020, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, dispuso vincular al señor presidente de la Asociación de Cabildos Indígenas de Villagarzón (Putumayo), en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, y negó la solicitud de medida provisional formulada por la actora. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, por intermedio de la ponente de la providencia censurada, se opusieron a la prosperidad de las pretensiones incoadas, al considerar que esa Corporación «[…] en forma alguna excedió sus competencias ni alteró la orden dando una distinta a la contenida en el fallo inicial de tutela, sólo se dio alcance a la sentencia de tutela, con el fin de garantizar los derechos fundamentales de las comunidades indígenas INGA de Puerto Caicedo y Villagarzón en el Putumayo».
Aduce que la Corte Constitucional ha precisado «[…] que las órdenes de tutela originales pueden ajustarse o incluso dictar […] adicionales que contribuyan a materializar la protección concedida». 2.1.2 El señor presidente de la Asociación de Cabildos Indígenas de Villagarzón guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la actora, que aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Solicitud de coadyuvancia. El representante legal de la empresa Gran Tierra Colombia Inc Sucursal (Gran Tierra) presenta solicitud de coadyuvancia, en atención a que «[…] hizo parte de la tutela primigenia [dentro de cuyo trámite] tuvo lugar el incidente de desacato objeto de la acción constitucional de la referencia».
Al respecto, esta Sala observa que, en efecto, la compañía Gran Tierra integró la parte accionada en el trámite constitucional promovido por la Asociación de Cabildos Indígenas de Villagarzón (expediente 52001-23-33-000- 2015-00559-01), dentro del que se surtió el incidente de desacato en el que se dictó la decisión judicial aquí cuestionada, de lo que se concluye que le asiste interés en el presente asunto, por consiguiente, resulta procedente aceptarla como coadyuvante[3] de la parte actora, en virtud del inciso 2º[4] del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Ahora bien, comoquiera que la empresa Gran Tierra Colombia Inc Sucursal (Gran Tierra), en el escrito al que se hizo referencia con antelación, pide «DECRETAR como MEDIDA PROVISIONAL la suspensión inmediata de las órdenes dadas en los [ordinales] SEGUNDO y TERCERO de la parte resolutiva del auto del 27 de enero de 2020, […] hasta tanto se resuelva la presente acción de tutela», es del caso precisar que dicho pedimento, formulado en similares términos por la actora en la solicitud de amparo, fue atendido en el auto admisorio de 15 de mayo de 2020, en el sentido de negarlo, por lo que no es dable pronunciarse de nuevo sobre el particular, máxime cuando a través de esta providencia se decidirá de fondo el asunto planteado por la accionante. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 27 de enero de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño se abstuvo de imponer sanción por desacato a los señores Ministra del Interior y director de consulta previa de esa cartera en el trámite del incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela 52001-23-33-000-2015-00559- 01 y fijó el alcance del ordinal tercero del fallo de 15 de julio de 2015; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulnere o amenace derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[5], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[6], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[7].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[8], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora; (ii) la providencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial[9] y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que el proveído atacado fue proferido el 27 de enero de 2020 y la solicitud de amparo se instauró el 13 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial. Por otra parte, se precisa que si bien la decisión acusada fue dictada dentro de un trámite incidental de tutela (lo que, en principio, impondría declarar la improcedencia del asunto de la referencia), la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta acción procede excepcionalmente cuando se alegue la existencia de una vía de hecho, porque «[…] es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes»[10], y como en el sub lite la accionante aduce el quebranto de su garantía superior al debido proceso dentro de aquel asunto, se concluye que la citada condición también se colma[11].
En razón a que se cumplen los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defectos procedimental, fáctico y sustantivo alegadas por la actora. 3.7 Defecto procedimental. Este criterio específico de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, se fundamenta en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»[12].
La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T- 737 de 2007, ha dicho que en esta causal deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía; (ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran;
(iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores[13]; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye[14]. Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación[15] también ha indicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez se aparta del procedimiento preestablecido, porque sigue uno ajeno al autorizado u omite una etapa sustancial, esto es, cuando soslaya el debido proceso de las partes e intervinientes con trámites o requisitos que no corresponden. 3.8 Defecto fáctico.
Resulta oportuno anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[16]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[17] dijo: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[18] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente […].
Se advierte que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, ello no comprende ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[19].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, la ciencia y la experiencia. 3.9 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[20] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[21]. 3.10 Solución al caso concreto.
Previo a analizar si el reproche de la accionante resulta fundado, recuérdese que la función del juez que conoce sobre el presunto incumplimiento de un fallo de tutela, es la de constatar que el destinatario de la orden la haya satisfecho en su integridad y, en caso contrario, debe identificar las razones por las cuales no la atendió, con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger el derecho amparado y determinar la responsabilidad subjetiva de la autoridad renuente.
Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia SU-34 de 2018[22], en cuanto a las facultades del juez para verificar el cumplimiento de la orden de tutela, afirmó: En lo que a este punto concierne, conviene recordar lo sentado por la jurisprudencia de esta Corporación en relación con la importancia cardinal de la orden judicial y la misión en cabeza del juez frente al particular, considerando que del cumplimiento efectivo de aquella depende la garantía de los derechos tutelados: “La orden es una consecuencia lógica de la decisión de amparar un derecho fundamental, pero no es sólo eso.
También es el remedio concreto que ha de ser concebido atendiendo a las condiciones reales de cada caso para que tenga el potencial de lograr el pleno restablecimiento del derecho vulnerado o de eliminar las causas de la amenaza del mismo, afectando en mínimo grado otros derechos o intereses públicos constitucionalmente relevantes. “El juez constitucional ha de ser razonable al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente inviable dadas las condiciones de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio fallo.
Sin embargo, en el caso en que la solución es una orden compleja, las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de su decisión se reducen. La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento.
La labor del juez en sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un incidente de desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma.
Es esa, precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades especiales al juez en materia de tutela. Por ello es posible, por ejemplo, que un juez de tutela considere necesario que la entidad que debe cumplir el mandato impartido en un fallo de tutela, deba entregar periódicamente informes al juez, para que éste verifique el cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez, adoptar determinaciones que permitan ajustar la orden original a la nuevas circunstancias que se puedan presentar todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.”[23] (se destaca).
De la citada jurisprudencia se colige que la finalidad de la acción de tutela en todas sus etapas es la garantía de los derechos constitucionales fundamentales, que se obtiene a través de la ejecución y materialización de las órdenes dictadas en la respectiva sentencia, por lo tanto, al juez de tutela le asiste la facultad, sin reabrir un nuevo debate o modificar lo decidido, de ajustar o dictar medidas complementarias con el propósito de hacer efectiva la protección constitucional concedida.
En el asunto sub judice la actora sostiene que la providencia censurada incurre en defectos (i) procedimental, puesto que «[ ] más allá de resolver un incidente de desacato t[e]rmin[ó] por dictar un nuevo fallo de tutela al proferir una orden distinta a la […] original, sin tener facultad para ello […]»; (ii) fáctico, toda vez que si las autoridades accionadas «[…] requerían conocer el componente ambiental […] en el área de influencia indirecta e incluso directa [d]el Proyecto APE La Cabaña […]», debieron solicitar de oficio tal información de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); y (iii) sustantivo, porque los magistrados enjuiciados reconocieron expresamente que «[…] cumplió lo [dispuesto] en el [ordinal] TERCERO de la sentencia de tutela del 15 de julio de 2015», sin embargo, impartieron una serie de órdenes nuevas, «[…] tales como desplegar una nueva visita de verificación que incluya a un profesional con conocimientos ambientales, realizar un informe que incluya un concepto individual de cada profesional que participe y un mapa con determinadas características, así como que se expida un acto administrativo».
Revisadas las presentes diligencias se evidencia que el 15 de julio de 2015 el Tribunal Administrativo de Nariño dictó fallo, con el que (i) accedió al amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la consulta previa, debido proceso y autonomía de la comunidad indígena Inga de los municipios de Villagarzón y Puerto Caicedo (Putumayo);
(ii) suspendió «[ ] los efectos jurídicos de las resoluciones […] 0573 de abril del 2012 y […] 0717 del 1º de julio de 2014, expedidas por el Ministerio del Interior – Dirección de Consulta Previa y, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, respectivamente, hasta tanto […] se verifique por parte de las autoridades competentes, la presencia o no de comunidades indígenas INGA en el territorio donde se adelanta el proyecto APE “La Cabaña” y, [su posible] afectación […]»; y (iii) ordenó a la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior «[…] en el término de cuatro 4 meses contados a partir de la notificación de [la] sentencia que, con el equipo multidisciplinario pertinente […]», compruebe lo relacionado con la presencia en esa zona de las aludidas comunidades, evento en el que deberá desarrollar el trámite de consulta previa con los grupos étnicos que resulten identificados.
Que el 28 de octubre de 2019 la Asociación de Cabildos Indígenas de Villagarzón (Putumayo) promovió incidente de desacato contra la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior, bajo el argumento de que el fallo de tutela de 15 de julio de 2015 se había acatado tardíamente y que, en todo caso, en la diligencia efectuada con tal fin, se identificaron lugares ancestrales del pueblo Inga en aquel ente territorial, por lo que es indispensable adelantar la consulta previa, situación que desconoce en su informe el Ministerio del Interior.
Por su parte, el señor director de consulta previa del Ministerio del Interior aportó, con la finalidad de acreditar el cumplimiento de la aludida orden judicial, informe de la visita de verificación a la zona del proyecto APE “La Cabaña”, realizada durante los días 19 a 26 de septiembre de 2018 por un equipo técnico multidisciplinario integrado por un antropólogo, una arquitecta y un geógrafo, en el que se concluyó que «[…] el área del proyecto […] no se superpone ni afecta de forma directa y específica el desarrollo donde las comunidades desarrollan sus dinámicas socioculturales»[24].
Con el propósito de desatar el referido incidente de desacato las autoridades accionadas en auto de 27 de enero de 2020, objeto de reproche constitucional, consideraron: Acota la Sala que, si bien el informe que la Dirección de Consulta Previa presentó ante esta Corporación, enfatiza en que el proceso de verificación “es un ejercicio técnico establecido por la autoridad administrativa, a efectos de realizar los respectivos análisis técnicos que permitan determinar posibles afectaciones directas a comunidades étnicas, siendo la afectación directa el criterio principal para establecer la presencia o no de comunidad étnica” (fl. 98), lo cierto es que en concepto de la entidad, solo tiene competencia para “i) certificar la presencia de comunidades étnicas desde el punto de vista geográfico, cartográfico y espacial y el de ii) realizar proceso de consulta previa con comunidades étnicas, bajo el principio de legalidad de las actuaciones administrativas […].
Para la Sala esta visión no concuerda con lo señalado en el Decreto 1320 de 1998, en tanto la Dirección de Consulta Previa no tuvo en cuenta en el equipo multidisciplinario, un profesional con conocimiento en temas ambientales, que avalara con los conocimientos del caso, una afectación real en los territorios indígenas del municipio de Villagarzón con el proyecto cuya concesión se entregó a Gran Tierra Energy, punto que […] es esencial para establecer si un proyecto puede perjudicar o no a una comunidad étnica y lo más importante, para determinar con precisión cuál es el área que puede resultar potencialmente afectada con el proyecto, en este caso, el denominado “APE La Cabaña” desde el punto de vista ambiental, en consonancia con la localización geográfica del sitio, pues puede resultar que la afectación sea más amplia, pero esta situación se desconoce en el caso concreto, hasta tanto se cuente con el concepto del especialista en temas ambientales. […] Así las cosas, la Sala concluye que si bien en este caso no es dable imponer sanción por desacato a los funcionarios incidentados, tampoco puede declararse cumplido el fallo de tutela, pues no se ha establecido en debida forma, cuál es el área de afectación que puede tener el proyecto “APE La Cabaña”, desde el punto de vista ambiental, punto esencial que es menester determinar […].
Ahora bien, como este aspecto no quedó suficientemente claro […] en el fallo de tutela, pues el numeral tercero solo alude a la “conformación del equipo multidisciplinario pertinente, de acuerdo a lo previsto en el Decreto 1320 de 13 de julio de 1998”, la Sala considera necesario disponer lo siguiente […]
SEGUNDO: ESTABLECER el alcance de lo ordenado en el numeral tercero del fallo proferido por es[a] Corporación el 15 de julio de 2015, […] en el sentido de ordenar que el equipo multidisciplinario que conforme la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, incluya a un profesional que tenga conocimientos y experiencia en cuestiones ambientales, además de los profesionales con conocimientos en antropología, geografía, arquitectura o demás áreas que estimen pertinentes para la conformación del equipo, por parte del Ministerio del Interior. […] Con el fin de establecer con certeza, la existencia o no de comunidades indígenas en el área de influencia del proyecto y en qué áreas puede causarse el impacto, el informe que realice la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, deberá incluir los siguientes aspectos: Un concepto individual suscrito por cada uno de los profesionales que integre el equipo multidisciplinario […], en el que se sustente con claridad las razones por las cuales estiman que hay presencia o no de comunidades indígenas, en el área del proyecto “APE La Cabaña”.
Un mapa general de la visita que se realice, en el que la Sala Pueda identificar con claridad: -Zona del proyecto APE La Cabaña, que hace parte del Bloque PUT 1, identificando también el área que abarca dicho bloque. -Puntos en los que existe presencia de comunidades indígenas y los Municipios en que se localizan. […] TERCERO.- ORDENAR a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, que emita el acto administrativo correspondiente, en el que se establezca la presencia o no de grupos étnicos, una vez se efectúe la visita […].
CUARTO. - Si del informe que se elabore en los términos anotados en los numerales precedentes, se concluye que hay presencia de comunidades indígenas en el área de influencia del proyecto “APE La Cabaña”, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, dará estricto cumplimiento a lo dispuesto en el numeral cuarto del fallo de tutela y en el término que no podrá exceder de cinco (5) meses siguientes a la realización de la visita, el informe y el acto administrativo pertinentes, adelantará el proceso de consulta previa […].
De lo expuesto se colige que las autoridades accionadas estimaron que para garantizar el cumplimiento efectivo del fallo de tutela y la protección de los derechos fundamentales que allí se ampararon, resultaba necesario que la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior adelantara una nueva visita, con la precisión de que esta vez se incluyera en el equipo multidisciplinario un profesional en cuestiones ambientales, así como profesionales con conocimientos en antropología, geografía, arquitectura y demás áreas que estimaran pertinentes, quienes conceptuarían de manera individual sobre «[…] las razones por las cuales estiman que hay presencia o no de comunidades indígenas», con base en lo cual dicha dependencia debía emitir el acto administrativo pertinente.
Lo anterior, con el fin de que se determinara de manera real el impacto ambiental del mencionado proyecto “APE La Cabaña” frente al municipio de Villagarzón (Putumayo), además de su incidencia geográfica, social, espiritual, cultural y económica. Así las cosas, observa esta Sala que en el fallo de tutela se ordenó a la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior la práctica de una visita de verificación para determinar la presencia o no «[…] de comunidades INGA en el territorio donde se adelanta el proyecto […]», por conducto del correspondiente equipo multidisciplinario, «[…] de acuerdo a lo previsto en el Decreto 1320 del 13 de julio de 1998», mientras que en el auto censurado se dispuso que para tener mayor certeza sobre la existencia o no de dichas comunidades, así como el verdadero impacto en diferentes ámbitos que pudiera causar el desarrollo del proyecto, se debía realizar una nueva diligencia con la inclusión de un profesional en ciencias ambientales y de los demás profesionales que se requirieran para tal efecto.
Por consiguiente, contrario a lo expuesto por el Ministerio del Interior, la decisión reprochada no incurre en defecto procedimental, habida cuenta de que los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño no excedieron la órbita de su competencia ni modificaron la decisión de amparo inicial, pues no se le impuso al señor director de consulta previa de esa cartera órdenes nuevas a las establecidas en el fallo de tutela, diferente es que se haya determinado en el auto objeto de reproche la manera cómo se debía surtir la diligencia ordenada.
De igual modo, cabe aclarar que lo dispuesto por las autoridades accionadas en el proveído atacado tiene como fin acopiar los elementos de juicio indispensables para determinar que la vulneración de las garantías superiores amparadas a las comunidades indígenas, por conducto del citado fallo de 15 de julio de 2015, en realidad ha cesado y, de ese modo, declarar su cumplimiento.
Sobre este aspecto, se anota que la acción de tutela, de acuerdo con el artículo 86 superior, se orienta a asegurar la efectividad de las garantías superiores de las personas, cuando aquellas resulten vulneradas o amenazadas por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular[25] y, en esa medida, la providencia de 27 de enero de 2020, resulta ajustada a dicha finalidad.
Por otro lado, tampoco se advierte la configuración del defecto fáctico alegado, puesto que los magistrados accionados adoptaron la decisión enjuiciada con base en los elementos de convicción allegados al incidente de desacato, tanto por el presidente de la Asociación de Cabildos Indígenas de Villagarzón[26], como por la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior[27], los cuales fueron analizados y valorados para efectos de determinar los elementos subjetivo y objetivo necesarios para imponer la sanción solicitada.
En lo que atañe al elemento subjetivo, se concluyó que este no se configuraba, pues el señor director de consulta previa del Ministerio del Interior adelantó las gestiones indispensables para acatar el ordinal tercero de la parte decisoria del fallo de 15 de julio de 2015, toda vez que (aunque de manera tardía) conformó el equipo multidisciplinario para verificar la presencia de comunidades indígenas y surtió la visita pertinente «[…] entre los días 19 a 26 del mes de septiembre del 2018».
En relación con el componente objetivo, se encontró que el fallo no se había cumplido, en la medida en que de las pruebas adosadas no se logró establecer «[…] el área de afectación que puede tener el proyecto APE La Cabaña, desde el punto de vista ambiental […]», por lo que se dispuso la realización de una nueva diligencia con ese propósito.
Asimismo, carece de asidero jurídico el argumento consistente en que si los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño «[…] requerían conocer el componente ambiental […] en el área de influencia indirecta e incluso directa [d]el Proyecto APE La Cabaña […]», debieron haber solicitado de oficio esa información de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), puesto que tal componente hace parte del estudio de «[…] impacto económico, ambiental, social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio […]» que, en los términos del artículo 1º[28] del Decreto 1320 de 1998[29], debe efectuar la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior[30].
Desde esta perspectiva, se tiene que el hecho que las autoridades accionadas no hayan analizado los elementos de convicción como lo deprecaba la actora, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) se encuentran amparadas por la presunción de buena fe, situación que impide al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].[31] Por último, no se advierte la configuración del defecto sustantivo alegado, toda vez que si bien es cierto que las autoridades accionadas descartaron la ocurrencia del elemento subjetivo para imponer la sanción por desacato, con fundamento en que la dirección de consulta previa del Ministerio del Interior «[…] aunque de forma tardía, […] efectu[ó] las acciones tendientes al cumplimiento del fallo […]», también lo es que, por este hecho y en atención a las facultades del juez para verificar el cumplimiento de una orden de tutela, no les está vedado ajustar o precisar la decisión inicial, con el propósito de proteger los derechos fundamentales que puedan resultar vulnerados, máxime cuando en este caso consideraron que no existía certeza sobre la existencia de comunidades indígenas en la zona objeto del proyecto «APE La Cabaña», así como del impacto ambiental que se pueda derivar de su ejecución en Villagarzón. En lo concerniente a que la providencia censurada «[…] soslaya […] las funciones que la ley le ha asignado a esa cartera quien es la única competente para determinar qué profesionales y de qué calidades deben intervenir y cómo se llevan a cabo las visitas de verificación que adelanta esa entidad», debe aclararse que la orden emitida, en modo alguno interfiere con la competencia de la entidad, sino que busca que la obtención de los datos y la presentación de los resultados de la diligencia de verificación ordenada aporte mayor precisión en cuanto al cumplimiento del fallo de tutela y la protección de los derechos constitucionales fundamentales allí amparados.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la providencia de 27 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del trámite del incidente de desacato promovido en la acción de tutela 52001-23-33-000-2015-00559-01, no incurre en las causales específicas denominadas defectos procedimental, fáctico y sustantivo que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Acéptase a la empresa Gran Tierra Colombia Inc Sucursal (Gran Tierra) como coadyuvante de la demandante dentro de la acción de tutela de la referencia, conforme a la parte motiva. 2º.
Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por la Nación – Ministerio del Interior, conforme a la motivación de esta providencia. 3º. Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º. Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), p. 502, «Los sustantivos que designan los días de la semana, los meses y las estaciones, sea cual sea el calendario utilizado, deben escribirse con minúscula, ya que se consideran nombres comunes, aunque designen elementos únicos dentro de una serie: domingo, lunes, calendas (“primer día del mes entre los antiguos romanos”), julio, rayab (“séptimo mes del calendario musulmán”) termidor (“undécimo mes del calendario revolucionario francés”), verano, primavera.
Solo se escribirán con mayúscula cuando formen parte de expresiones denominativas que así lo exijan, como festividades, fechas históricas, espacios urbanos, instituciones, organizaciones, etc.: Viernes Santo, Primavera de Praga, plaza del Dieciocho de Septiembre, hospital Doce de Octubre». [2] Providencia confirmada el 30 de octubre de 2015 por el Consejo de Estado (sección quinta). [3] La coadyuvancia es una figura procesal por medio de la cual una persona acude a una controversia judicial con el objeto apoyar la prosperidad de las pretensiones del demandante u oponerse a ellas, es decir, acompañar al demandado, y así salvaguardar sus propios intereses. [4] «Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud». [5] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [7] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [8] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [9] Cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia T-271 de 2015 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), señaló que «De la lectura del artículo 52 del Decreto estatutario 2591 de 1991[10] se concluye que contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela». [11] Corte Constitucional, sentencia T-482 de 2013, M. P. Alberto Rojas Ríos. [12] Sobre el particular, el máximo tribunal constitucional, en fallo T-509 de 2013 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), dijo: «La jurisprudencia constitucional ha aclarado que el juez que decida sobre la procedencia y prosperidad de la acción de tutela contra decisiones proferidas durante el trámite incidental de desacato, no podrá reabrir el debate realizado con ocasión de la tutela anterior, pues su análisis se encuentra circunscrito a las decisiones proferidas durante el trámite de desacato en cuestión, acerca de la presunta vulneración de los derechos fundamentales del demandante; por tanto, no está facultado para revisar la decisión original de amparar el derecho ni cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes desacatadas, con relación a las cuales opera el fenómeno de cosa juzgada.
De igual forma, esta corporación ha reiterado que el juez que conoce y estudia la procedencia del recurso de amparo contra desacatos, debe limitarse a estudiar si la autoridad judicial que resolvió el incidente procedió de acuerdo con la decisión de tutela objeto de análisis, habiéndose garantizado el debido proceso y, si fuere del caso, imponiéndose la sanción sin incurrir en arbitrariedad alguna». [13] Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [14] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] Al respecto, ver las sentencias T-538 de 1994, SU-478 de 1997, T-654 de 1998 y T-781 de 2011, entre otras. [16] Sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-363 de 2013 de la Corte Constitucional, entre otras. [17] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [18] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [19] Sentencia T- 474 de 2008. [20] Auto de 25 de junio de 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [21] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [22] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [23] M. P. Alberto Rojas Ríos. [24] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [25] Transcripción tomada del auto de 27 de enero de 2020. [26] En los eventos establecidos por la ley, cuando estos sean los «[…] encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión». [27] Entre ellos, el informe de cumplimiento de la sentencia de tutela de 15 de julio de 2015, elaborado por la personería de Villagarzón, y el CD que contiene la visita de verificación efectuada por el Ministerio del Interior. [28] Entre los que se destacan: (i) informe «[ ] de la visita de verificación de presencia de grupos étnicos en el marco del proyecto “Área de Perforación Exploratoria La Cabaña [ ]», (ii) «mapas de cada uno de los resguardos indígenas y sectores que abarcó la visita, las distancias a las que se encuentra la zona de desarrollo del proyecto […]», y (iii) acta de «[…] reunión de la visita de verificación de presencia de comunidades étnicas en el marco del proceso APE La Cabaña PUT-1 [ ]». [29] «La consulta previa tiene por objeto analizar el impacto económico, ambiental, social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio, conforme a la definición del artículo 2o. del presente decreto, y las medidas propuestas para proteger su integridad». [30] «Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio». [31] Decreto 1320 de 1998: «ARTICULO 3o.
IDENTIFICACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y NEGRAS. Cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda realizar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por comunidades indígenas o negras susceptibles de ser afectadas con el proyecto, le corresponde al Ministerio del Interior certificar la presencia de dichas comunidades, el pueblo al que pertenecen, su representación y ubicación geográfica.
El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria - Incora, certificará sobre la existencia de territorio legalmente constituido. Las anteriores entidades, expedirán dicha certificación dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud que para el efecto haga el interesado en el proyecto obra o actividad, la cual contendrá: A Identificación del interesado: a) Fecha de la solicitud; b) Breve descripción del proyecto, obra o actividad; c) Identificación del área de influencia directa del proyecto, obra o actividad, acompañada de un mapa que precise su localización con coordenadas geográficas o con sistemas Gauss.
PARAGRAFO 1 o. De no expedirse las certificaciones por parte de las entidades previstas en este artículo, en el término señalado, podrán iniciarse los estudios respectivos. No obstante, si durante la realización del estudio el interesado verifica la presencia de tales comunidades indígenas o negras dentro del área de influencia directa de su proyecto, obra o actividad, deberá integrarlas a los estudios correspondientes, en la forma y para los efectos previstos en este decreto e informará al Ministerio del Interior para garantizar la participación de tales comunidades en la elaboración de los respectivos estudios.
PARAGRAFO 2 o. En caso de existir discrepancia en torno a la identificación del área de influencia directa del proyecto, obra o actividad, serán las autoridades ambientales competentes quienes lo determinen.
PARAGRAFO 3 o. Las certificaciones de que trata el presente artículo se expedirán transitoriamente, mientras el Ministerio del Interior en coordinación con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi-IGAG y el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria Incora, elaboran una cartografía georeferenciada a escala apropiada respecto de las áreas donde existan comunidades indígenas o negras de las que trata la Ley 70 de 1993, en los términos de ocupación territorial de que tratan los artículos 2o. y 3o. del presente Decreto.
Para este efecto, dichas entidades dispondrán de un término de seis (6) meses contados a partir de la expedición del presente decreto. La cartografía de que trata este parágrafo deberá ser actualizada cada seis (6) meses». [32] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.