ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia excepcional para la protección de derechos colectivos / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por coronavirus Covid-19 / IMPROCEDENCIA POR CARENCIA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Naturaleza subjetiva e individual de la acción de amparo [E]l actor depreca la protección de los derechos fundamentales a la salud y vida de todos los colombianos con ocasión de la falta de gestión y acciones tardías adoptadas por parte del señor presidente de la República para contener el avance de la pandemia originada por el virus COVID-19 en todo el territorio nacional, sin embargo, aquel no individualiza ni determina en su escrito la persona o personas en nombre de quien o quienes actúa, ni acredita las razones por las cuales aquel o aquellas no pueden presentar de manera directa este mecanismo constitucional, requisito indispensable en este asunto en atención a la naturaleza subjetiva e individual de la acción de tutela.
Por consiguiente, en este caso ante la falta del mencionado presupuesto, necesario para que la protección de las garantías superiores que depreca pueda materializarse, en el evento de que se adopte una decisión favorable, tal como lo concluyó el a quo, se configura la falta de legitimación en la causa por activa del accionante para incoar este trámite.
(…) comoquiera que el actor carece de legitimación en la causa por activa, lo que conlleva también que el presente asunto no cumpla los presupuestos jurisprudenciales para que proceda la tutela para la protección de derechos colectivos, la Sala confirmará la providencia impugnada que declaró improcedente la acción de la referencia. ACCIÓN DE TUTELA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Requisitos De lo anterior se colige que se sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.
Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-00220-01(AC) Actor: ERNESTO MONROY GONZÁLEZ Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la sentencia de 30 de marzo de 2020, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera), que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Ernesto Monroy González presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos constitucionales fundamentales «[…] a la vida y salud de los Colombianos», presuntamente quebrantados por el señor presidente de la República. Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene a la autoridad accionada adoptar todas las medidas adecuadas para atender la emergencia originada por el virus COVID-19, entre ellas: (i) realizar «[…] los movimientos del presupuesto nacional que sean necesarios y obligatorios […], de tal manera que se destine prioritariamente la cuantía que sea suficiente para atender la crisis de la salud [….]»;
(ii) iniciar la «[…] inversión respecto a la dotación […] en hospitales de campaña […], unidades de cuidados [i]ntensivos […], camas hospitalarias, respiradores, monitores, reactivos y elementos para la detección temprana de contagio, laboratorios de investigación públicos y privados […], medicamentos de avanzada para tratamientos y paliativos que mitiguen la agonía y el sufrimiento de la neumonía severa que origina e[n] algunos casos el virus»;
(iii) integrar «[…] un grupo de alto nivel académico y de investigadores […], para que adelanten todos los trámites pertinentes ante diferentes países, organizaciones, entidades y demás en lo referente a la negociación, adquisición de mecanismos de avanzada […] que contribuyan en el tratamiento de la neumonía severa que produce el COVID-19 y demás repercusiones […]»;
(iv) elaborar «[…] un informe de rendición de cuentas de forma periódica […], a través de los medios de comunicación, […] a fin de ir evidenciando pormenorizadamente el gasto presupuestal realizado en atención a la crisis […]»; y (v) efectuar las gestiones necesarias con la «[…] Universidad de Antioquia, con el fin de apoyar de forma total e inmediata la inversión necesaria y suficiente […] en la elaboración de respiradores, diseñados en dicho centro académico por estudiantes […]». 1.2 Hechos.
Relata el actor que el señor presidente de la República «[…] no asumió las medidas pertinentes y oportunas para evitar que llegara a Colombia el virus o por lo menos retardar su ingreso, basta con observar la negación […] en cerrar el aeropuerto el Dorado […] y las fronteras del país, iniciando así la cadena de contagios que en su gran mayoría provenían del exterior».
Que la mencionada autoridad no ha «[…] proferido medidas para mejorar la infraestructura hospitalaria de emergencia […]», ni las que «[…] permitan equiparar los departamentos con déficit hospitalario […], al igual que la población en estado de vulnerabilidad como los indigentes y habitantes de la calle». Dice que el demandado «[…] ordenó la cuarentena total el día 20 de marzo para toda Colombia, al observar la situación de marcado y negativo impacto en otros países, el riesgo de un incremento de la morbilidad y mortalidad a niveles que seguramente se salgan de la capacidad para atenderlos y diferentes razones que se pudieron haber minimizado al acoger y atender de forma inmediata el cierre total de fronteras y aeropuertos».
Que el señor presidente de la República, pese a haber decretado el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio colombiano, no implementó «[…] medidas de control de usura a la canasta familiar, sancionatorias sobre el acaparamiento, la producción de materiales de prevención para el contagio, regulación de expendio y demás eventos necesarios de intervención, de forma que no quedaran en libre albedrío para elevar precios, acaparar, surtir selectivamente y producir lo necesario».
Aduce que la «[ ] crisis de la pandemia y la emergencia sanitaria en Colombia, tienen que ser objeto de acciones prioritarias y preferenciales, por encima de todo tipo de tramitología, formalismo, costo y protocolo, en razón al elevado riesgo de muertes masivas que está corriendo toda la nación por dicha situación y en la que es responsabilidad de sus mandatarios salvaguardar la vida de sus habitantes y para el caso del Presidente de la República, como mandato constitucional». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La Universidad de Antioquia, por conducto de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones incoadas en el presente trámite, toda vez que «[…] no existe en este momento una vulneración en concreto, cierta, de ninguna de las entidades accionadas de un derecho fundamental del accionante, simplemente nos encontramos ante escenarios hipotéticos, eventuales e indeseables que pueden llegar a afectar a toda la población, no sólo del país, sino del mundo entero».
Que «[…] están desarrollando tres prototipos de ventilador mecánico que cumplen con las necesidades básicas de apoyo en soporte vital y los requerimientos regulatorios de la autoridad sanitaria, esto con el propósito de apoyar al sistema de salud», cuya «[…] meta es llegar a producir mil ventiladores en un mes […]». Asevera que lo anterior acredita que están «[…] realizando ingentes esfuerzos para poder terminar los procedimientos científicos de todo orden para poner al servicio de la sociedad los ventiladores mecánicos que pueden llegar, eventualmente a necesitarse, si el número de contagiados aumenta de manera dramática y, por ende, la demanda de los mismos, pero ello tiene unos protocolos que dependen de otras entidades como es el caso del INVIMA o de las empresas encargadas de la manufactura de las diferentes piezas metalmecánicas y electrónicas». 1.3.2 El señor presidente de la República guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.
Con sentencia de 30 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) declaró improcedente el trámite de la referencia, al considerar que en el sub lite se configura la falta de legitimación en la causa por activa, dado que «[…] el demandante explica detalladamente la situación del país y hace el comparativo de medidas adoptadas por otros países, también se hace referencia a las actuaciones que el Gobierno Nacional debe tomar para apaciguar el avance de la pandemia COVID-19, y se explican los motivos por los cuales el Presidente de la República ha actuado tardíamente para controlar la enfermedad, pero en ningún acápite de la demanda se ha reseñado cómo, en qué medida, o cuándo se vieron vulnerados [su]s derechos […]».
Que tampoco cumple los requisitos jurisprudenciales que fijó el Consejo de Estado, en sentencia proferida dentro del expediente 25000-23-41-000-2014- 00858-01[1], para estudiar de fondo el asunto bajo la figura de la acción de tutela para la protección de los derechos colectivos, puesto que no se demostró la afectación de sus prerrogativas subjetivas. 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, el actor la impugnó, al considerar que no se tuvo en cuenta que el señor presidente de la República, a pesar de haber sido notificado en debida forma, «[…] guardó silencio sobre los hechos y motivaciones de la acción”.
En consecuencia, el demandado no respondió ninguna de las pretensiones de la tutela y sí, se le falló a su favor, sin tener en cuenta esta principal consideración y la presunción de veracidad […]». Que el fallo impugnado se funda en consideraciones inexactas, «[…] en razón a que no se ajusta a los hechos antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho impetrado», pues si bien el Gobierno nacional ha proferido algunos Decretos con ocasión de la emergencia presentada, estos fueron posteriores a su solicitud de amparo y en su mayoría no tienen relación con los derechos fundamentales cuya protección depreca.
Arguye que «[…] si bien es cierto que la acción de tutela es de carácter subjetivo, también es colectivo cuando se afecta el medio ambiente y en este caso la salud pública como lo dice el H. Consejo de Estado en la sentencia proferida dentro del expediente No. 25000-23-41-0002014-00858- 01(AC) […]», colectivo del cual hace parte por ser un ciudadano colombiano, lo que da viabilidad a esta acción para ser decidida de fondo.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud del artículo 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3], esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3zAsunto preliminar.
En primer lugar, resulta indispensable recordar que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al cual puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.
Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;
(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad[4], los incapaces absolutos, los interdictos[5] y las personas jurídicas[6]; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado[7], “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”[8];
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental[9]. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales[10] [11] [se destaca].
De lo anterior se colige que se sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.
Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero[12].
Ahora bien, en el sub lite se tiene que el actor depreca la protección de los derechos fundamentales a la salud y vida de todos los colombianos con ocasión de la falta de gestión y acciones tardías adoptadas por parte del señor presidente de la República para contener el avance de la pandemia[13] originada por el virus COVID-19[14] en todo el territorio nacional, sin embargo, aquel no individualiza ni determina en su escrito la persona o personas en nombre de quien o quienes actúa, ni acredita las razones por las cuales aquel o aquellas no pueden presentar de manera directa este mecanismo constitucional, requisito indispensable en este asunto en atención a la naturaleza subjetiva e individual de la acción de tutela[15].
Por consiguiente, en este caso ante la falta del mencionado presupuesto, necesario para que la protección de las garantías superiores que depreca pueda materializarse, en el evento de que se adopte una decisión favorable, tal como lo concluyó el a quo, se configura la falta de legitimación en la causa por activa del accionante para incoar este trámite.
No obstante, el actor en el escrito de impugnación alega que el presente asunto resulta procedente, por cuanto «[…] si bien es cierto que la acción de tutela es de carácter subjetivo, también es colectivo cuando se afecta el medio ambiente y en este caso la salud pública» de todos los colombianos, por ende, se impone estudiar de fondo esta controversia constitucional.
Al respecto, cabe recordar que con la Carta Política de 1991 se incorporaron ciertos derechos y acciones que, a pesar de estar previstos en el ordenamiento jurídico, no tenían rango constitucional, y que estaban orientados a garantizar a la comunidad la posibilidad de pedir de los jueces la protección de derechos de carácter colectivo o social[16], estos son, los denominados «[…] derechos colectivos y del ambiente»[17], cuya protección, en principio, se ha de reclamar a través de las acciones colectivas[18], entre ellas, la popular, regulada en la Ley 472 de 1998.
En este orden de ideas, cuando una persona o determinada comunidad advierta o considere que alguna autoridad pública o particular ha vulnerado los derechos colectivos señalados en la aludida norma, puede acudir a la acción popular, con el fin de «[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible»[19].
Por otra parte, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe olvidarse que, aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente, que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable[20].
Sin embargo, la Corte Constitucional[21] ha señalado que la acción de tutela constituye un mecanismo procedente (excepcionalmente) para la protección de derechos colectivos, siempre que se acredite que su desconocimiento lesiona el derecho fundamental de una persona en particular y que por ello se requiere de una protección urgente, para cuyo efecto el juez constitucional debe evaluar previamente la concurrencia de ciertos requisitos para determinar si el amparo solicitado efectivamente adquiere el carácter de fundamental o si, contrario sensu, puede y debe ser desatado dentro del marco de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
En ese sentido, en la sentencia SU- 1116 de 2001[22] indicó: Conforme a esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó y reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”.
Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.” Así las cosas, en el presente caso resulta indispensable establecer si se satisfacen las exigencias mínimas para que proceda su estudio en sede de tutela.
En primer lugar, en cuanto a que el peticionario sea «[…] la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental», se tiene que el accionante depreca la protección de las garantías superiores a la vida y salud de los habitantes de Colombia, en razón a que es el territorio afectado por la aludida pandemia, de lo que se infiere que esta es la población interesada en reclamar el amparo constitucional, no obstante, tal como se concluyó en líneas precedentes, aunque allegó copia de su cédula de ciudadanía[23], con la que demuestra que nació en Ibagué (Tolima), en todo caso, no se encuentra legitimado en la causa para actuar en nombre y representación del colectivo indeterminado que busca proteger.
En segundo lugar, en lo que atañe a que la vulneración o amenaza de la garantía superior alegada no puede ser hipotética, sino que debe aparecer probada de manera expresa en el expediente, se advierte que no se allegaron pruebas específicas por parte del actor que acrediten el supuesto quebranto de derechos constitucionales fundamentales, puesto que si bien es cierto que allega múltiples artículos[24] y boletines de prensa[25] relacionados con la capacidad hospitalaria, recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la forma como se afronta la emergencia en países como España, China e Italia, también lo es que ninguno de estos documentos acredita de manera fehaciente la omisión que pretende endilgar a la autoridad accionada.
En tercer lugar, respecto de que debe existir «conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental», se tiene que la solicitud de amparo se funda en el hecho de que el señor presidente de la República «[…] no asumió las medidas pertinentes y oportunas para evitar que llegara a Colombia el virus [COVID- 19] o por lo menos retardar su ingreso», ni tampoco ha adoptado las decisiones necesarias para contener su propagación, puesto que el país no tiene la capacidad hospitalaria ni cuenta con los implementos médicos suficientes, tales como respiradores artificiales, para atender la mencionada emergencia, entre otras inconformidades, por lo que se colige que las pretensiones de la tutela se centran en exigir que el primer mandatario mitigue las consecuencias de las crisis de salud y económica ocasionadas con la llegada de la aludida enfermedad a Colombia.
Bajo esta perspectiva, resulta evidente que la presente acción no está encaminada a la protección de un derecho subjetivo de una o varias personas determinadas, sino que propone que se adopten medidas generales y abstractas que beneficien un número indeterminado de individuos, por lo que el referido presupuesto tampoco se cumple. En cuarto lugar, en lo concerniente a que la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del colectivo, tal como se señaló en párrafos precedentes, ante la ausencia de pretensiones encaminadas al amparo de derechos fundamentales subjetivos y su falta de individualización no es dable tener por acreditado este requisito.
Así las cosas, resulta evidente que el presente asunto no satisface las exigencias para su procedencia, con el propósito de estudiar la amenaza o vulneración del derecho colectivo a la salubridad pública, entre otras razones, porque, como se determinó con antelación, el actor carece de legitimación en la causa por activa. Sin perjuicio de lo anterior, considera esta Sala pertinente efectuar un breve recuento de las actuaciones que ha adelantado el Gobierno nacional para menguar las consecuencias de la contingencia acaecida por el virus COVID-19 en Colombia, padecimiento catalogado el 11 de marzo de 2020 por la OMS como una pandemia a nivel mundial, ante lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, por conducto de la Resolución 385 de 12 siguiente, declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional y ordenó a los jefes y representantes de las entidades públicas adoptar medidas de prevención. Posteriormente, el señor presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario (Decreto 417 del 17 de marzo de 2020)[26] y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia, desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020 (Decreto 457 de 22 siguiente) [27].
A través de Decreto 462 de 22 de marzo de 2020, se «[…] se prohíbe la exportación y la reexportación de productos necesarios para afrontar la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19, se dictan medidas sobre su distribución y venta en el mercado interno, y se adiciona el Decreto 410 de 2020», es decir, por conducto de esta normativa se establecen criterios para la distribución de productos esenciales para contener la propagación del COVID-19 y se priorizan las instituciones prestadoras de salud, empresas de transporte masivo, etc.
Mediante Decreto 476 de 25 de marzo de 2020, se faculta al Ministerio de Salud y Protección Social para flexibilizar los requisitos de las solicitudes de registro sanitario y autorizar «[…] la comercialización, distribución y adquisición de medicamentos, productos fitoterapéuticos, […] equipos biomédicos, reactivos de diagnóstico in vitro necesarios para [la] atención [del COVID-19] […].
Además también se habilita al INVIMA para declarar de interés en salud pública los medicamentos, dispositivos médicos, vacunas y otras tecnologías en salud que sean utilizadas para el diagnóstico, prevención y tratamiento del COVID 19 y de esta manera priorizar las solicitudes de registro sanitario»[28]. En relación con el tema de fortalecimiento del sistema de salud para la atención de la contingencia ocasionada con el COVID-19, se puede colegir que el Gobierno nacional, por medio del Ministerio de Salud y Protección Social, ha emitido diversas recomendaciones y ha adoptado las medidas necesarias para proteger a toda la población de las nefastas consecuencias de la enfermedad[29].
De igual modo, se han emitido varias directrices en materia económica para solventar la mencionada crisis, tal como la adoptada por Decreto 507 de 1º de abril de 2020 «[…] para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 […]», con lo que se busca contener que los precios de los bienes de primera necesidad se incrementen en perjuicio de los consumidores más vulnerables.
De acuerdo con lo anterior, el argumento del actor consistente en que si bien el Gobierno nacional ha proferido algunos decretos con ocasión de la emergencia presentada, estos fueron posteriores a su solicitud de amparo y en su mayoría no tienen relación con los derechos fundamentales cuya protección depreca, carece de asidero jurídico, puesto que, se reitera, la acción de tutela está orientada a asegurar la efectividad de las garantías superiores de las personas, cuando aquellas resulten vulneradas o amenazadas por la acción u omisión de una autoridad pública[30], protección que puede lograrse incluso durante el trámite de la acción, y en este caso, si bien es cierto que algunas de las decisiones adoptadas se profirieron con posterioridad al 20 de marzo[31] del presente año, también lo es que están encaminadas a afrontar la emergencia y evitar el posible quebranto de derechos fundamentales que menciona en su escrito.
Asimismo, no tiene vocación de prosperidad la inconformidad atinente a que el juez de primera instancia debió aplicar la figura de la presunción de veracidad[32], por cuanto la autoridad enjuiciada no contestó la acción, habida cuenta de que se estableció que el accionante no estaba legitimado en la causa para presentar la solicitud de amparo, lo que impidió realizar un estudio de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y, en esa medida, no es posible endilgar a los magistrados accionados falta de pronunciamiento sobre ese particular, máxime cuando no estaban en la obligación de analizarla al no haber decidido de fondo el asunto.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el actor carece de legitimación en la causa por activa, lo que conlleva también que el presente asunto no cumpla los presupuestos jurisprudenciales para que proceda la tutela para la protección de derechos colectivos, la Sala confirmará la providencia impugnada que declaró improcedente la acción de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 30 de marzo de 2020, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Ernesto Monroy González, conforme a la parte motiva. 2º. Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Comuníquese la presente decisión a la subsección A de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] M. P. María Elizabeth García González. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T- 497/05, T-002/05 y T-1311/01. [5] Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. [6] Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T- 1189/03. [7] Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 [8] Auto 064 de 2009. [9] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. [10] Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98. [11] Corte Constitucional, sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [12] Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [13]zhttps://www.who.int/csr/disease/swineflu/frequently_asked_questions/pan demic/es/: «Se llama pandemia a la propagación mundial de una nueva enfermedad.
Se produce una pandemia de gripe cuando surge un nuevo virus gripal que se propaga por el mundo y la mayoría de las personas no tienen inmunidad contra él. Por lo común, los virus que han causado pandemias con anterioridad han provenido de virus gripales que infectan a los animales. En algunos aspectos la gripe pandémica se parece a la estacional, pero en otros puede ser muy diferente.
Por ejemplo, ambas pueden afectar a todos los grupos de edad y en la mayoría de los casos causan una afección que cede espontáneamente y va seguida de una recuperación completa sin tratamiento. Sin embargo, por lo general la mortalidad relacionada con la gripe estacional afecta sobre todo a los ancianos mientras que otros casos graves aquejan a personas que padecen una serie de enfermedades y trastornos subyacentes […]». [14]zhttps://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus- 2019/advice-for-public/q-a-coronaviruses «Los coronavirus son una extensa familia de virus que pueden causar enfermedades tanto en animales como en humanos. En los humanos, se sabe que varios coronavirus causan infecciones respiratorias que pueden ir desde el resfriado común hasta enfermedades más graves como el síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS) y el síndrome respiratorio agudo severo (SRAS).
El coronavirus que se ha descubierto más recientemente causa la enfermedad por coronavirus COVID-19». [15] Fallo T-253 de 2016, C. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] Al respecto [se] ha considerado: De esta forma, aunque la acción de tutela es compatible con la protección de derechos fundamentales de un número plural de personas, ésta no es procedente para proteger derechos que no pueden individualizarse ni materializarse, pues esos adquieren la forma de intereses colectivos y su protección procede por vía de las acciones populares reguladas en el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998.
En cuanto a la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a favor de un grupo plural de personas, esta Corporación dijo: “Un derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas. Un derecho es individual o colectivo dependiendo, entre otros elementos, de quién sea su titular -una persona o una colectividad-, no de quién lo ejerza y mediante cuáles acciones judiciales lo haga.
El derecho individual a recibir un determinado tratamiento no se convierte en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas. De igual forma, un derecho colectivo no deja de ser tal, en razón a que sólo sea reclamado por una sola persona”[16]». [17] Antes de la Constitución Política de 1991, la legislación contemplaba acciones para (i) la protección de bienes de uso público (artículos 1005 a 1007, 2358 y 2360 del Código Civil), (ii) los casos de daño contingente (artículos 2359 y 2360 ibidem), (iii) la defensa del consumidor (Decreto ley 3466 de 1982), (iv) el espacio público y ambiente (Ley 9ª de 1989) y (v) la competencia desleal (Ley 45 de 1990). [18] Capítulo 3 del título 2 («DE LOS DERECHOS, LAS GARANTIAS Y LOS DEBERES») de la Carta Política. [19] Hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos: artículo 144 del CPACA, «Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos». [20] Artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [21] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 11 de mayo de 2000, exp.
AC-10187. [22] Ver sentencias T-1451 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica, SU-1116 de 2001, C. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-659 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras. [23] M. P. Eduardo Montealegre Lynett. [24] F. 22 expediente digital. [25]z«Banco Mundial Camas Hospitalarias por cada 1000 personas. https://datos.bancomundial.org/indicador/SH.MED.BEDS.ZS?view=chart», «Artículo investigativo del diario el Tiempo, https://www.eltiempo.com/colombia/otrasciudades/colombia-solo-cuenta-con-1- 7-camas-hospitalarias-por-cada-milhabitantes-249374. 30 de Julio 2018, 10:42 a.m.», «Artículo revista Semana sobre el impacto por faltas de camas en Italia y España, la indiferencia estatal y la toma de decisiones tardías hacia el problema.
Marzo 21 de 2020». [26] «Declaración de Emergencia Sanitaria en el país 12/03/2020 Boletín de Prensa No 061 DE 2020 El presidente Iván Duque indicó que con este marco sirve para tomar medidas más rápidas para enfrentar el coronavirus», «Boletín de prensa Revista Semana Marzo 17 de 2020. Cierre del aeropuerto el Dorado. https://www.semana.com/nacion/articulo/el-dorado-piden-que-se- cierre-elaeropuerto/657280 ¿Por qué Duque no cierra El Dorado para frenar el coronavirus?». [27] Declarado nuevamente, a través de Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por otro término igual. [28] Medida prorrogada con los Decretos 531 de 8 y 593 de 24 de abril y 636 de 6 y 689 de 22 de mayo de 2020. [29] http://www.suin-juriscol.gov.co/legislacion/covid.html. [30] Sobre este particular se pueden consultar también los Decretos 440, 460, 462, 538, 539 y 600 de 2020, las Resoluciones 407, 408, 453, 470, 666, 675, 678, 679, 680 y 682 y las circulares 5, 12, 15, 18, 19, 24 y 26 de 2020, emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. [31] Artículo 86 de la Carta Política. [32] Fecha de presentación del escrito inicial. [33] Decreto 2591 de 1991: «ARTICULO
20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa».