ACCIÓN DE TUTELA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por coronavirus Covid-19 / AUXILIOS CREADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL - Asistencia alimentaria / SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL - Menor de edad y vendedora informal víctima del conflicto armado interno En el asunto sub judice la accionante solicita que se le otorguen los auxilios a los que haya lugar para contrarrestar los efectos negativos originados por el estado de excepción declarado a causa del virus COVID-19.

El a quo accedió únicamente a la concesión de ayuda alimentaria por parte del alcalde de Anapoima, frente a lo que esta autoridad alega, en su escrito de impugnación, que no le asiste tal prerrogativa a la actora, comoquiera que no se allegaron medios de convicción que dieran cuenta de la situación de vulnerabilidad que expone. (…) [L]a Sala observa, en principio, que la demandante tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional por ser víctima del conflicto armado interno y vendedora informal, por lo que el Estado está en la obligación de adoptar las medidas tendientes a salvaguardar sus garantías superiores, como la de asistirla en la alimentación, (…) No obstante, para que la actora pueda acceder a dicha ayuda debe pedirla (lo cual no está acreditado), toda vez que la condición de persona víctima del conflicto armado, por sí sola, no le impide formular las reclamaciones que estime pertinentes con el fin de acceder al auxilio deprecado (en virtud del principio de legalidad), en armonía con el derecho a la igualdad de aquellos ciudadanos que sí han agotado el respectivo trámite y se encuentran a la espera de una respuesta.

Por consiguiente, la referida omisión de la accionante impide atribuirle al señor alcalde de Anapoima desconocimiento de sus derechos constitucionales fundamentales, (…) Por otro lado, en lo que concierne al menor [S.G.R.], tampoco se demuestra en estas diligencias que sus familiares hayan puesto en conocimiento de la referida autoridad municipal grado de vulnerabilidad alguno y la imposibilidad de suministrarle alimentos, lo que obstaculiza adoptar medidas en esta instancia constitucional con el objeto de salvaguardar sus garantías superiores.

Sin perjuicio de lo anterior, como los menores son sujetos de especial protección constitucional, la Sala estima pertinente conminar al señor alcalde de Anapomia para que indague sobre la situación de dicho infante y, de considerarlo oportuno, le brinde la asistencia que requiera en atención a sus competencias (…) [L]a Sala revocará la sentencia impugnada, para en su lugar negar el amparo deprecado; declarar la improcedencia de la acción de tutela en relación con los señores (…) por falta de legitimación en la causa por activa de la tutelante para pedir la salvaguarda de sus garantías superiores (…).

FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL - Infantes / REPRESENTACIÓN LEGAL - Padres del menor [N] no se colman los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la procedencia de la agencia oficiosa (…) Ahora bien, respecto del menor [S.G.R.], quien de acuerdo con lo indicado en el escrito inicial tiene 2 años de edad, debe advertirse que si bien es cierto que la demandante no es su madre y, por consiguiente, en principio carecería de legitimación en la causa por activa (por cuanto la representación judicial de los niños recae en sus padres), también lo es que los infantes gozan de especial protección constitucional, condición que impone el deber de aplicar con menor rigor las reglas procesales del presente mecanismo constitucional.

En ese orden de ideas, (…) la Sala aceptará a la actora como agente oficiosa (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 44 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 311 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES - ARTÍCULO 11 / LEY 74 DE 1968 / LEY 136 DE 1994 / Ley 1551 de 2012 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETOS 419 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 458 DE 2020 / DECRETO 470 DE 2020 / DECRETO 518 DE 2020 / DECRETOS 531 DE 2020 / DECRETO 593 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 / DECRETO 639 DE 2020 / DECRETO 749 DE 2020 / DECRETO 801 DE 2020 / DECRETO 878 DE 2020 / DECRETO 990 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01827-01 (AC) Actor: OLGA INES DIAZ ROMERO Y OTROS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el señor alcalde de Anapoima contra la sentencia de 26 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que accedió parcialmente al amparo deprecado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Olga Inés Díaz Romero, quien actúa en nombre propio y en representación de su núcleo familiar (integrado por los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz y el menor Samuel González Rodríguez), presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, vivienda digna, dignidad humana y salud, presuntamente quebrantados por los señores presidente y vicepresidenta de la República;

Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Salud y Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Educación Nacional, de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y de Ciencia, Tecnología e Innovación; gerente general del Banco de la República, director general del Departamento Nacional de Planeación (DNP), director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y alcalde de Anapoima (Cundinamarca).

Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas otorgarles (i) una renta básica consistente en un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) durante la actual pandemia y tres (3) meses después de superada; (ii) las ayudas económicas que fueron creadas con el fin de auxiliar a los grupos vulnerables; y (iii) atención integral. 2.

Hechos. Relata la accionante que cuenta con 57 años de edad y trabajaba informalmente[1] en Anapoima (Cundinamarca) antes del aislamiento ordenado por el Gobierno nacional, a través del Decreto 417 de 2020, pero a causa de este no ha podido adelantar labor alguna que le permita recibir dinero y satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, integrada por los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz y el menor Samuel González Rodríguez, por lo que se encuentran en una situación de vulnerabilidad manifiesta.

Que han acatado las medidas sanitarias adoptadas por el señor presidente de la República, sin embargo, no han recibido ayuda suficiente, a pesar de la creación del Fondo de Mitigación de Emergencia (cuya función es auxiliar a quienes no cuentan con dinero para subsistir) y de programas para superar los impactos negativos de la actual emergencia de salubridad, como el de Ingreso Solidario.

Dice que el Estado incumple sus obligaciones internacionales de proteger la vida digna de los colombianos en condición de pobreza (que equivale a 16ʼ000.000 personas, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina [Cepal]), lo que impide superar el tercer lugar que ocupa el país en el escalafón mundial de desigualdad. Que pese a que la producción de Colombia desde el 2010 ha crecido más del 50%, los recursos destinados a contrarrestar los efectos adversos del virus COVID-19 son reducidos y se han encaminado a proteger entidades financieras privadas, las cuales solo otorgan créditos al colmarse requisitos que las personas vulnerables no pueden satisfacer. 3.

Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de apoderada, pide declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del señor presidente de la República, toda vez que el ordenamiento jurídico no le otorga la competencia de representar a la Nación en acciones de tutela.

Que el Gobierno nacional ha dictado normativa orientada a ayudar a las personas vulnerables durante la pandemia, como los Decretos 458 de 22 de marzo y 518 de 4 de abril de 2020, mediante los cuales se dispuso la entrega de trasferencias monetarias a quienes fuesen beneficiarios de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, y la creación del programa Ingreso Solidario, respectivamente, por ende, no se le debe atribuir desconocimiento de los derechos constitucionales fundamentales invocados.

Asevera que las afirmaciones de la actora carecen de respaldo probatorio, pues no demuestra que esté en una situación que involucre una carga mayor a la que soportan actualmente todos los colombianos, de ahí que no sea dable acceder al amparo deprecado. 1.3.2 El señor director general del Departamento Nacional de Planeación (DNP), por intermedio de la señora jefe de la oficina asesora jurídica de ese organismo, indica que la única persona del grupo familiar de la tutelante registrada en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén) es el señor Favio Nelson Rodríguez Díaz, por lo que los demás, si desean acceder a las ayudas reclamadas, deben inscribirse en el municipio donde residen y solicitar la aplicación de la encuesta establecida para determinar su condición socioeconómica. 1.3.3 El señor director del Departamento Nacional de Estadística (DANE), mediante el señor jefe de la oficina asesora jurídica de la entidad, sostiene que las cifras referidas en el escrito inicial no corresponden a la realidad, por cuanto (i) las proyecciones de la Cepal no atienden los ingresos, crecimiento o decrecimiento del país (por lo que no son confiables), y (ii) la información más actualizada, que data del 2018, permite evidenciar que se encuentran en situación de pobreza en el país 13ʼ000.000 de personas. 1.3.4 El señor alcalde de Anapoima informó que la demandante recibió un mercado el 20 de abril de 2020[2], no está registrada en los programas de subsidio de vivienda y desde el 9 de diciembre de 2012 se encuentra activa en el programa Familias en Acción, puesto que es víctima del conflicto armado. 1.3.5 Los señores gerente general del Banco de la República, Ministros de Hacienda y Crédito Público, del Interior, de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Educación Nacional y de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de apoderados, indican que carecen de competencia para otorgarle a la demandante las ayudas reclamadas en la solicitud de amparo y, por lo tanto, resulta imperativo declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.3.6 Los señores Ministros de Salud y Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y vicepresidenta de la República guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

El 26 de mayo de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) (i) amparó los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y dignidad humana de la tutelante; (ii) ordenó al señor alcalde de Anapoima que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa decisión, adelantara los trámites administrativos necesarios para beneficiar a aquella de manera periódica del programa de entrega de mercados destinados a ayudar a las personas en condición de pobreza de ese municipio; y (iii) negó las demás pretensiones formuladas en el escrito inicial.

Que a pesar de que al trámite constitucional de la referencia no se allegaron pruebas que den cuenta de la situación en la que se encuentra la accionante y su familia, luego de verificar la información que reposa en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres) y consultar la base de datos de los beneficiarios de las ayudas creadas por el Gobierno nacional durante la pandemia, se evidencia que el señor Favio Nelson Rodríguez Díaz recibe giros del programa Ingreso Solidario (quien es el único que está registrado en el Sisbén, con un puntaje de 43.92%), y las señoras Angie Paola Rodríguez Díaz y Olga Inés Díaz Romero hacen parte de Familias en Acción y están en el régimen subsidiado de salud, lo que permite inferir que integran un grupo vulnerable.

Agrega que si bien es cierto que algunos miembros del grupo familiar de la tutelante reciben ayudas del Gobierno nacional, también lo es que resulta imperioso ordenar a la alcaldía de Anapoima que entregue de manera periódica asistencia alimentaria[3], en razón a la debilidad manifiesta en la que se encuentran. Que no es dable acceder al reconocimiento de una renta básica, puesto que aunque se haya presentado un proyecto de ley en ese sentido, aún no se ha surtido el correspondiente trámite legislativo, lo que impide ordenar su pago en esta instancia constitucional, máxime cuando no se probó que los auxilios que recibe la familia de la actora sean insuficientes para satisfacer sus necesidades básicas. 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, el señor alcalde de Anapoima la impugnó, al estimar que a la acción de tutela de la referencia no se allegó medio de convicción alguno que demuestre quiénes son los integrantes del núcleo familiar de la actora (de los cuales solo uno es menor de edad) y que dependan económicamente de ella, situación de la que se colige que carece de legitimación en la causa por activa y, por consiguiente, no era procedente otorgarle asistencia alimentaria alguna.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestiones preliminares. 2.3.1 Legitimación en la causa por activa.

La acción de tutela de la referencia fue instaurada por la señora Olga Inés Díaz Romero, quien dice actuar en nombre propio y en representación de su núcleo familiar (integrado por los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz y el menor Samuel González Rodríguez), con el propósito de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, vivienda digna, dignidad humana y salud.

En primer lugar, recuérdese que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al cual puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o incluso de los particulares.

Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos:  […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;

(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad[8], los incapaces absolutos, los interdictos[9] y las personas jurídicas[10]; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado[11], “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”[12];

(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental[13]. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales[14] [15] [se destaca].

De lo anterior se colige que se sintetizan en 5 las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por quien que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas;

(iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.

Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero[16].

En atención a lo expuesto, en el sub lite se observa que la actora indica que su grupo familiar está integrado por los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz, quienes cuentan con 58, 32, 22, 18 y 26 años de edad, respectivamente, situación de la que se colige que aquella carece de legitimación en la causa por activa para pedir en su representación la protección de los derechos constitucionales fundamentales de estos, toda vez que son mayores de edad y no se evidencia que carezcan de capacidad jurídica, por lo tanto, están facultados por el marco normativo para pedir su protección directamente.

De igual modo, no se colman los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la procedencia de la agencia oficiosa, puesto que para ello resulta indispensable que medie una manifestación expresa del agente oficioso de que actúa como tal, la imposibilidad del titular de las prerrogativas constitucionales de asumir su salvaguarda y la ratificación del agenciado de los hechos expuestos en la solicitud de amparo, siempre que ello sea posible.

Ahora bien, respecto del menor Samuel González Rodríguez, quien de acuerdo con lo indicado en el escrito inicial tiene 2 años de edad, debe advertirse que si bien es cierto que la demandante no es su madre y, por consiguiente, en principio carecería de legitimación en la causa por activa (por cuanto la representación judicial de los niños recae en sus padres[17]), también lo es que los infantes gozan de especial protección constitucional, condición que impone el deber de aplicar con menor rigor las reglas procesales del presente mecanismo constitucional.

En ese orden de ideas, en razón a la especial protección de los niños prevista en el marco jurídico (artículo 44[18] de la Constitución Política), a la necesidad de examinar sus condiciones y adoptar medidas orientadas a salvaguardar sus derechos constitucionales fundamentales, la Sala aceptará a la actora como agente oficiosa, toda vez que, además de que afirma que integra su núcleo familiar, la Corte Constitucional[19] ha determinado que cualquier persona adquiere esta calidad cuando mediante la acción de tutela solicite preservar las garantías superiores de los niños. 2.3.2 Delimitación de la controversia.

Comoquiera que en el sub lite el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la sentencia de primera instancia, amparó los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y dignidad humana de la actora y le ordenó al alcalde de Anapomia asistirla alimentariamente, y la impugnación que se decide fue interpuesta por este (por cuanto aquella no reprochó la decisión), la Sala centrará su estudio jurídico en los argumentos de inconformidad expuestos por esa autoridad, concernientes en que no le asiste obligación de brindarle dicha ayuda a la tutelante. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si al alcalde de Anapoima (Cundinamarca) ha quebrantado los derechos de linaje constitucional fundamental invocados por el tutelante y los del menor Samuel González Rodríguez, por no brindarles (presuntamente) asistencia alimentaria en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional como consecuencia de la pandemia. 2.5 Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en Colombia a causa del virus COVID-19 y algunas medidas adoptadas para conjurar la crisis.

El 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud catalogó el brote del nuevo virus COVID-19 como pandemia, situación por la que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del día 12 de los mismos mes y año, declaró la emergencia sanitaria y fijó medidas para contrarrestar los efectos negativos de la enfermedad, como la prohibición de realizar eventos con aforo de más de quinientas (500) personas, ordenar a los establecimientos comerciales y responsables de los medios de transporte público y privado adoptar protocolos de higiene, entre otras.

En razón a la necesidad de conjurar la problemática desencadenada por el mencionado virus, el presidente de la República, a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró por treinta (30) días[20] el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, normativa en la que dispuso la «[…] entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas –IVA […]».

En los Decretos 419[21] y 458[22] de 18 y 22 de marzo de 2020, en su orden, el Gobierno nacional reconoció una compensación del impuesto sobre las ventas (IVA) para los registrados en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén) y el auxilio enunciado en el párrafo precedente[23], respectivamente.

De igual modo, mediante Decreto 518[24] de 4 de abril de la presente anualidad, se creó el programa de Ingreso Solidario, en virtud del cual se establecieron transferencias monetarias a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad «[…] que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas – IVA […]».

Además, en el Decreto 470[25] de 15 de abril de 2020 se les otorgó un pago de $160.000 mensuales, por tres (3) meses, a los desmovilizados de grupos armados al margen de la ley, y en el Decreto 801 de 4 de junio siguiente, se estipuló un auxilio económico a quienes perdieron su empleo. Asimismo, el señor presidente de la República, a través del Decreto 457[26] de 22 de marzo de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio para todas las personas en el territorio nacional desde el día 25 de los mismos mes y año hasta el 13 de abril de la presente anualidad, medida que ha extendido mediante los Decretos 531[27] de 8 marzo[28], 593[29] de 24 siguiente[30], 636[31] de 6 de mayo[32], prorrogado con el 639[33] de 22 de mayo (hasta el 30 siguiente), 749[34] de 28 de mayo[35], prorrogado con el 878[36] de 25 de junio[37] (hasta el 15 de julio) y 990[38] de 9 de julio de 2020[39]. 2.6 Caso concreto.

En el asunto sub judice la accionante solicita que a través de este trámite se le otorguen los auxilios a los que haya lugar para contrarrestar los efectos negativos originados por el estado de excepción declarado a causa del virus COVID-19. El a quo accedió únicamente a la concesión de ayuda alimentaria por parte del alcalde de Anapoima, frente a lo que esta autoridad alega, en su escrito de impugnación, que no le asiste tal prerrogativa a la actora, comoquiera que no se allegaron medios de convicción que dieran cuenta de la situación de vulnerabilidad que expone.

Previo a determinar si a la tutelante le asiste o no el derecho a recibir de la mencionada autoridad municipal la ayuda alimentaria reconocida en la sentencia de primera instancia, cabe anotar que el artículo 311 de la Constitución Política prevé que a los municipios «[…] les corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley […], promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes».

Con la finalidad de garantizar el buen funcionamiento de dichos entes territoriales, el Congreso de la República expidió la Ley 136 de 1994[40], en la cual estipuló sus funciones, dentro de las que se destaca la de «[p]rocurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional» (numeral 7 del artículo 3º de esa normativa).

Posteriormente, la Ley 1551 de 2012[41] adicionó a los principios de la administración municipal fijados en la mencionada Ley 136 de 1994, el de sostenibilidad (letra g del artículo 5º ibidem), en los siguientes términos: El municipio como entidad territorial, en concurso con la nación y el departamento, buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social; propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y bene[ficios] de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.

En atención a la citada disposición legal, se evidencia que a los municipios les asiste la obligación de adoptar medidas orientadas a asegurar que sus habitantes cuenten con condiciones de existencia adecuadas, entre estas, garantizar la alimentación de los grupos vulnerables que se ubiquen allí, por cuanto si bien es cierto que en virtud del principio superior de solidaridad es la familia la llamada a proporcionar la comida de sus integrantes[42], cuando ello es de difícil cumplimiento el Estado debe satisfacerla en virtud de las obligaciones internacionales que ha adquirido, dentro de las que están las establecidas en el artículo 11[43] del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968[44]).

Dentro de los escenarios en los que resulta dable que la Administración asuma la carga alimentaria, se encuentra el relacionado con la difícil y actual situación desencadenada por el virus COVID-19, por lo que el Gobierno nacional ordenó el aislamiento obligatorio de las personas, por lo tanto, como regla general, no pueden salir de sus casas a laborar, prohibición que tiene especial repercusión en quienes obtienen su sustento de un trabajo informal, pues la actividad que realizan está vedada.

En ese evento, es dable que el municipio adelante actuaciones encaminadas a satisfacer las necesidades básicas de ese grupo poblacional vulnerable (en atención a los artículos 311 de la Constitución Política y 5º de la Ley 136 de 1994), como la de otorgarles alimentos para su subsistencia, máxime cuando el Gobierno nacional, a través del Decreto 461 de 22 de marzo de 2020[45], autorizó a los gobernadores y alcaldes a reorientar las rentas de destinación específica para la adopción de medidas destinadas a contrarrestar los efectos adversos de la pandemia.

En el sub lite la Sala observa, en principio, que la demandante tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional[46] por ser víctima del conflicto armado interno y vendedora informal, por lo que el Estado está en la obligación de adoptar las medidas tendientes a salvaguardar sus garantías superiores, como la de asistirla en la alimentación, conforme se indicó en párrafos precedentes.

No obstante, para que la actora pueda acceder a dicha ayuda debe pedirla (lo cual no está acreditado), toda vez que la condición de persona víctima del conflicto armado, por sí sola, no le impide formular las reclamaciones que estime pertinentes con el fin de acceder al auxilio deprecado (en virtud del principio de legalidad[47]), en armonía con el derecho a la igualdad de aquellos ciudadanos que sí han agotado el respectivo trámite y se encuentran a la espera de una respuesta.

Por consiguiente, la referida omisión de la accionante impide atribuirle al señor alcalde de Anapoima desconocimiento de sus derechos constitucionales fundamentales, pues no se acredita un actuar negligente de su parte que los trasgreda, en consecuencia, contrario a lo determinado en primera instancia, no resulta dable imponerle la obligación de brindarle alimentos a la tutelante, cuanto más si no se tiene certeza de que colme los presupuestos para acceder a ellos.

De igual manera, resulta oportuno anotar que el núcleo familiar de la actora está integrado por los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz, quienes cuentan, en su orden, con 58, 32, 22, 18 y 26 años, es decir, que se encuentran en edad productiva, por ende, conforme al principio constitucional de solidaridad[48], a estos también les atañe el deber de suministrar alimentos a sus familiares, máxime cuando los señores Favio Nelson Rodríguez Díaz y Angie Paola Rodríguez Díaz reciben auxilios económicos, por ser beneficiarios de los programas de Ingreso Solidario y Familias en Acción, respectivamente; y respecto de los demás no informa la actora sobre su situación laboral.

Además, la accionante es destinataria del programa Familias en Acción, por consiguiente, tiene derecho a solicitar la trasferencia monetaria extraordinaria creada por el Gobierno nacional, a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, para hacerle frente a la crisis desencadena por el virus COVID-19, si aún no cuenta con ella. Asimismo, se destaca que la demandante no está registrada en el Sisbén, por lo que si ella pretende acceder a otras ayudas, debe agotar el procedimiento fijado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), encargado de «[d]efinir los criterios de ingreso, suspensión y exclusión de las personas de las bases de datos» (numeral 6 del artículo 2.2.8.2.1 del Decreto 1082 de 2015), que consiste en (i) acudir a la correspondiente oficina del municipio donde habita y (ii) pedir la visita en la que se realiza una encuesta, con el fin de determinar el puntaje que amerita su condición, de acuerdo con lo informado en la contestación de la acción de tutela por el señor director general de ese organismo y lo que se observa en la página electrónica www.fosyga.in/sisben-afiliacion/.

Por otro lado, en lo que concierne al menor Samuel González Rodríguez, tampoco se demuestra en estas diligencias que sus familiares hayan puesto en conocimiento de la referida autoridad municipal grado de vulnerabilidad alguno y la imposibilidad de suministrarle alimentos, lo que obstaculiza adoptar medidas en esta instancia constitucional con el objeto de salvaguardar sus garantías superiores.

Sin perjuicio de lo anterior, como los menores son sujetos de especial protección constitucional, la Sala estima pertinente conminar al señor alcalde de Anapomia para que indague sobre la situación de dicho infante y, de considerarlo oportuno, le brinde la asistencia que requiera en atención a sus competencias, para cuyo efecto cuenta con la posibilidad de solicitar el acompañamiento del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

En ese orden de ideas, la Sala revocará la sentencia impugnada, para en su lugar (i) negar el amparo deprecado; (ii) declarar la improcedencia de la acción de tutela en relación con los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz, por falta de legitimación en la causa por activa de la tutelante para pedir la salvaguarda de sus garantías superiores; y (iii) conminar al señor alcalde de Anapoima para que indague sobre la situación en la que se encuentra dicho infante y, de considerarlo oportuno, le brinde la atención que requiera, de acuerdo con sus competencias, para cuyo efecto puede pedir la intervención del ICBF.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1. Acéptase a la señora Olga Inés Díaz Romero, como agente oficiosa del menor Samuel González Rodríguez, de acuerdo con la motivación del presente fallo. 2.

Revócase la sentencia de 26 de mayo de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que amparó los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y dignidad humana de la señora Olga Inés Díaz Romero y le ordenó al señor alcalde de Anapoima brindarle ayuda alimentaria; en su lugar: 2.1 Niégase el amparo de dichas garantías superiores, por las razones expuestas en la parte motiva. 2.2 Declárase improcedente la acción de tutela de la referencia respecto de los señores Alirio Rodríguez Luna y Favio Nelson, Angie Paola, Duván Alirio y Michael Yesid Rodríguez Díaz, de acuerdo con la motivación. 2.3 Conmínase al señor alcalde de Anapoima para que indague sobre la situación en la que se encuentra el menor Samuel González Rodríguez y, de considerarlo oportuno, le brinde la asistencia que requiera en el ámbito de sus competencias, para cuyo efecto puede pedir la intervención del ICBF, conforme a las consideraciones planteadas en esta decisión. 3.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4. Comuníquese el presente pronunciamiento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) y remítasele copia. 5. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] No especifica qué actividad desarrollaba. [2] No determina la cantidad y de qué constaba. [3] La orden de tutela se profirió en el sentido de entregar asistencia alimentaria únicamente a la accionante. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [7] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [8] Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T- 497/05, T-002/05 y T-1311/01. [9] Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. [10] Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T- 1189/03. [11] Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 [12] Auto 064 de 2009. [13] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. [14] Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98. [15] Corte Constitucional, sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [16] Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [17] Artículo 306 del Código Civil: «La representación judicial del hijo corresponde a cualquiera de los padres […]». [18] «Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos.

Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.

Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás». [19] Corte Constitucional, sentencia T-94 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] cuando se trata de agenciar derechos fundamentales de niños, niñas o adolescentes, deben aplicarse de manera aún más flexible [las reglas de la agencia oficiosa], por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, frente a los cuales el Estado, la sociedad y la familia tienen la obligación de garantizar su prevalencia, en los amplios términos del artículo 44 constitucional.

La jurisprudencia constitucional ha indicado que la corresponsabilidad de todos en la protección de este grupo, permite que cualquier persona pueda exigir de la autoridad competente, el cumplimiento y garantía de sus derechos, como expresamente lo consagra el precepto constitucional en cita. Por tanto, es deber de todo individuo en nuestra sociedad actuar como agente oficioso de los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes ante la vulneración o amenaza de sus derechos».  [20] Que se declaró nuevamente por el mismo término por medio de Decreto 637 de 6 de mayo de 2020. [21] «Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019 y se adiciona el Capítulo 19 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria». [22] «Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [23] Medida que fue adoptada nuevamente en el Decreto 659 de 13 de mayo de 2020. [24] «Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [25] «Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [26] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público». [27] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [28] Del 13 al 27 de abril de 2020. [29] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [30] Del 27 de abril al 11 de mayo de 2020. [31] «Por el cual se imparten instrucciones en vPr1u~ fa emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [32] Del 11 al 25 de mayo de 2020. [33] «Por el cual se prorroga la vigencia del Decreto 636 del 6 de· mayo de 2020 "por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [34] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [35] Del 1º de junio al 1º de julio de 2020. [36] «Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público", modificado por el Decreto 847 del 14 de junio de 2020». [37] Hasta el 15 de julio de 2020. [38] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus CQVID-19, y el mantenimiento del orden público». [39] Del 16 de julio al 1º de agosto de 2020. [40] «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [41] «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [42] Corte Constitucional, sentencia C-17 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [43] «1.

Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2.

Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: […] b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan». [44] «Por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”». [45] «Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020». [46] Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2019, M. P. Alberto Rojas Ríos: «De acuerdo con la Corte, la protección especial de las personas que se dedican a las ventas ambulantes obedece principalmente a que se encuentran en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica».

Corte Constitucional, sentencia T-488 de 2017, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado: «En vista de que en este caso la accionante y sus agenciados son víctimas del conflicto armado, para la Sala es claro que se trata de sujetos de especial protección constitucional que se han visto involucrados en un contexto de violencia, lo cual evidencia una situación de alta vulnerabilidad […]».

Corte Constitucional, sentencia T-468 de 2018, M. P. Diana Fajardo Rivera: «La familia, la sociedad y el Estado están obligados a asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, siempre orientados por el criterio primordial de la prevalencia del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, como sujetos de protección constitucional». [47] Corte Constitucional, sentencia C-538 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «El principio de legalidad define a los órdenes jurídicos y vincula a la definición del Derecho con el régimen democrático.

En esencia, con base en este principio, las actuaciones del Estado o aquellas de los particulares que tengan significancia legal, se gobiernan a través de reglas previamente dispuestas […]». [48] Corte Constitucional, sentencia C-17 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.