15001-23-33-000-2020-01458-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Debate netamente económico Para la Sala, a diferencia de la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, estima que los reproches expuestos por la parte actora no trascienden de la órbita legal, pues sencillamente se limitan a indicar que la acumulación subjetiva de pretensiones era procedente porque la causa era la misma, a lo que agregaron su inconformidad porque no se hubiera dictado decisión en relación con el mandamiento de pago, sin esgrimir unas razones mínimas de naturaleza constitucional que le permitan al juez de tutela abordar el análisis de fondo de la controversia propuesta.

Adicionalmente, lo que se evidencia es el desacuerdo con el hecho de que se hubiera decidido adelantar los procesos ejecutivos en forma separada. En efecto, un estudio de fondo conllevaría abordar asuntos relacionados con la aplicación de una norma de carácter procesal en un escenario de estricta legalidad, asunto que no tiene una incidencia directa en el ejercicio de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a lo que se agrega que la decisión de la autoridad judicial demandada de ordenar el trámite separado de las demandas ejecutivas permite el agotamiento de las diferentes etapas procesales regladas y definidas por el legislador.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 25 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 2.3 – LITERAL A / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 88 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2020-01458-01(AC) Actor: HELY FRANCO MORALES Y GLADYS GAMBOA DE FRANCO Demandado: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Acumulación subjetiva de pretensiones en proceso ejecutivo. Revoca niega y declara improcedente SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por la parte actora contra la sentencia de 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, que negó las pretensiones de la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Hechos Los actores y otros 81 docentes vinculados a la planta del departamento de Boyacá, a través de apoderado judicial, presentaron demanda ejecutiva con el fin de acceder al pago de la bonificación del 15% por el ejercicio de actividades en zonas de difícil acceso, que fue creada por medio del Decreto No. 1399 de 2008, proferido por el Departamento de Boyacá, para los años 2005, 2006 y 2007, y reconocida a los demandantes por medio de los actos administrativos Nos. 10061.32-168695-10 de 27 de enero de 2011 y 10061.32-R-168697 de 20 de diciembre de 2010, respectivamente, expedidos por la Secretaría Departamental de Educación de Boyacá. Mediante auto de 28 de marzo de 2019, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja ordenó realizar el desglose de los documentos de la señora Ana Felisa Pulido Umaña, para continuar con el trámite respecto de ella en ese despacho judicial, y en relación con los otros demandantes dispuso que los documentos en que sustentan sus pretensiones fueran remitidos al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos de Tunja, con el fin de que se efectuara un reparto individual.

Del mismo modo, advirtió al apoderado que le correspondía hacer llegar las 82 copias con los respectivos traslados a los nuevos procesos. Para efectos de fundamentar esa decisión, expresó que no se reúnen los elementos necesarios para la configuración de la acumulación subjetiva de pretensiones, teniendo en cuenta que, aun cuando el tema es similar, esto es, el cobro de la bonificación por zonas de difícil acceso equivalente al 15% del salario, no poseen la misma causa porque fue reconocida a través de diferentes actos administrativos a cada uno de los ejecutantes y no existe una relación de interdependencia, pues se trata de relaciones laborales independientes y de reclamaciones administrativas diferentes que requieren un estudio individual.

Inconforme con esa decisión, el apoderado de los demandantes presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. Señaló que se cumplen los presupuestos establecidos en el artículo 88 del CGP, para la procedencia de la acumulación subjetiva de pretensiones, en tanto persiguen el pago del 15% como bonificación por laborar en zonas de difícil acceso.

Reprochó que se considerara que las pretensiones no devienen de la misma causa por tratarse de actos administrativos individuales, porque esa es la razón de ser de una acumulación. Agregó que los valores de las pretensiones son diferentes teniendo en cuenta el salario de cada docente, por lo que en la demanda pidió que se libraran mandamientos de pago en forma individual, de acuerdo con la categoría de cada docente.

Señaló que las pruebas que se requieren en el proceso son las mismas para todos los docentes, pues se trata del Decreto No. 01399 de 26 de agosto de 2006, que estableció la bonificación equivalente al 15% del salario para docentes que trabajan en zonas de difícil acceso. En segunda instancia, mediante auto de 12 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho No. 4, declaró improcedente el recurso de apelación formulado por el apoderado de los ejecutantes.

Al respecto, señaló que la decisión recurrida no se encuentra en el listado del artículo 321 del CGP. 2. Fundamentos de la acción Los accionantes acudieron al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso, el cual consideraron vulnerado con la decisión adoptada por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja mediante auto de 28 de marzo de 2019, que dispuso el desglose de los documentos relacionados con la demandante Ana Felisa Pulido Umaña para continuar con el trámite en ese despacho y ordenó que los documentos de los otros 82 de demandantes fueran remitidos al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos de Tunja para efectuar un reparto individual.

Lo anterior, al considerar que no resultaba procedente la acumulación subjetiva de pretensiones. La parte actora no expresó los defectos en los que a su juicio habría incurrido la autoridad judicial accionada. Concretamente, reprochó que la autoridad judicial accionada no adoptara una decisión de fondo sobre librar o negar mandamiento de pago, la cual pudieran controvertir en segunda instancia. Asimismo, señaló que la autoridad judicial accionada desconoce pronunciamientos judiciales del “Tribunal” y del Consejo de Estado, en relación con la acumulación de pretensiones.

Del mismo modo, expresó las razones por las cuales consideran que procede la acumulación subjetiva de pretensiones, en los siguientes términos: • En el proceso ejecutivo se persigue el pago de la bonificación equivalente al 15% del salario por ejercer la actividad docente en zonas de difícil acceso, la cual fue creada por medio del artículo 24.6 de la Ley 715 de 2001. • Adujo que el título base de ejecución se encuentra constituido por los siguientes documentos: (i) Decreto Reglamentario No. 1171 de 2004, (ii) Decretos Departamentales Nos. 01399 de 2008 y 0181 de 2010, por medio de los cuales se definieron en el Departamento de Boyacá las zonas catalogadas como de difícil acceso para los años 2005, 2006, 2007 y 2008, (iii) certificados de historia laboral de cada uno de los accionantes, en los cuales se demuestra que prestaron sus servicios como docente o directivo docente durante los años 2005, 2006, 2007 y 2008 en zonas de difícil acceso definidas en los Decretos Departamentales referidos, (iv) certificados de salarios y factores devengados por los demandantes durante los años 2005, 2006, 2007 y 2008 y (v) el Acta de Audiencia de Negociación de Pliego de Condiciones entre SINDIMAESTROS-ASOBID, de 21 de junio de 2016, por medio de la cual el Gobernador de Boyacá reconoció la obligación de pagar la bonificación de 15% para aquellos docentes o directivos docentes que demuestren que laboraron durante los años 2005, 2006, 2007 y 2008 en las zonas clasificadas como de difícil acceso. • De acuerdo con lo anterior, manifestó que se trata de un título ejecutivo complejo que cumple con las condiciones formales, tales como: (i) se trata de actos administrativos ejecutoriados y vigentes que emanan de la Gobernación de Boyacá, (ii) contienen una obligación expresa porque señalan que debe pagarse el 15% del salario, (iii) es una obligación clara porque “a través de los certificados de historia laboral y devengados, el lugar de servicio como docentes y la base del valor mensual percibido para calcular el porcentaje reconocido”.

Señaló que la Gobernación de Boyacá, al responder una solicitud elevada por los docentes sobre el pago de la bonificación por actividad en zona de difícil acceso, respondió que se estaban adelantando las acciones respectivas ante el Ministerio de Educación Nacional, sin embargo, les informó que para el pago por ese concepto les correspondía adelantar un proceso ejecutivo.

Finalmente, adujo que la norma aplicable para estudiar la acumulación de pretensiones es el artículo 88 del CGP. 3. Pretensiones El accionante formuló las siguientes pretensiones: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas respetuosamente solicito al señor Juez Constitucional me tutelen el derecho fundamental del DEBIDO PROCESO ordenando librar mandamiento y conceder la acumulación de pretensiones dentro de la demanda, los cuales considero que fueron sustentados y presentados en debida forma”. 4.

Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia del Decreto No. 00181 de 29 de enero de 2010, “Por el cual se determinan las áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006, 2007 y las instituciones educativas ubicadas en ellas, en acatamiento a una acción de cumplimiento”. • Copia del Decreto No. 001399 de 26 de agosto de 2008, “Por el cual se define para la vigencia 2008, los establecimientos educativos ubicados en áreas de difícil acceso de acuerdo a lo estipulado en el decreto 1171 del 19 de abril de 2004, en el Departamento de Boyacá”. • Decreto No. 1171 de 19 de abril de 2004, “Por el cual se reglamenta el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso”. 5.

Trámite procesal Por auto de 16 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, admitió la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia al demandante y a la autoridad judicial accionada. Posteriormente, mediante providencia de 19 de junio de 2020, dispuso la vinculación de los 81 docentes restantes que presentaron la demanda ejecutiva. 6.

Oposición Respuesta del Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja La titular de ese despacho judicial solicitó declarar la improcedencia de la acción de amparo, al considerar que no se configuraron las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que los accionantes acuden al mecanismo de protección constitucional por el desacuerdo con la decisión. Manifestó que el trámite del proceso y en especial la decisión objeto de reproche constitucional, se adoptó con fundamento en las normas aplicables al caso (Ley 1437 de 2011 y 1564 de 2012) y con soporte en una interpretación razonable.

En ese punto, citó in extenso apartes de la sentencia SU-116 de 2018, en lo pertinente a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Aseveró que la providencia cuestionada se encuentra suficientemente motivada, “(…) pues en ella se hicieron expresos los fundamentos jurídicos respecto de los cuales se apoyó el despacho para tomar la decisión del caso, así como los fundamentos fácticos teniendo en cuenta el análisis de la prueba allegada al proceso, fundamentación que permitió concluir que en el proceso ejecutivo radicado bajo el No. 15001333301520170016500, no se reúnen los elementos necesarios para la configuración de la acumulación subjetiva de pretensiones, teniendo en cuenta que, aun cuando el tema sobre el que recae es similar –bonificación equivalente al 15% del salario mensual devengado, por laborar en zonas de difícil acceso-, no poseen la misma causa -actos administrativos distintos e individuales-, ni una relación de interdependencia y, mucho menos, puede predicarse la validez de las mismas pruebas, pues se trata de relaciones laborales independientes, y de reclamaciones administrativas diferentes, que requieren de un estudio individual en proceso ejecutivo independiente.” Explicó que las obligaciones respecto de las cuales se persigue su pago, no se derivan de un solo título ejecutivo que pueda tramitarse bajo la misma cuerda procesal, en la medida que el reconocimiento para cada docente deriva de hechos y causas diversas, que no pueden acumularse como lo pretende los accionantes, pues “(…) aunque tienen el mismo fundamento de derecho y la misma entidad demandada, las condiciones de reconocimiento de la prestación salarial fueron diferentes entre uno y otro docente”.

Advirtió que la acción de tutela no constituye una tercera instancia, en donde pueda discutirse los desacuerdos de las partes con lo decidido por los jueces de la República. Finalmente, señaló que la presente acción fue promovida solamente por dos de los ochenta y tres demandantes, configurándose de esta manera una falta de legitimación en la causa por activa, “(…) razón por la cual, cualquier decisión que se adopte en el presente trámite, debe darse frente a quienes concedieron la respectiva representación judicial a los profesionales del derecho”. 7.

Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, en sentencia de 25 de junio de 2020, negó las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que no se configuró alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En ese sentido, teniendo en cuenta que los accionantes no hicieron referencia al defecto que, a su juicio, se habría configurado en la decisión objeto de tutela, efectuaron un análisis de todos los defectos, así: • Defecto orgánico.

Adujo que no se configuró porque el juez administrativo es el competente para adelantar el proceso ejecutivo objeto de análisis. Agregó que el asunto fue inicialmente presentado ante los Jueces Laborales del Circuito de Tunja, sin embargo, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja por medio de auto de 19 de septiembre de 2017, resolvió remitir por competencia el proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, al considerar que carecía de competencia para conocer de ese asunto.

En ese orden, correspondió por reparto al Juzgado 15 Administrativo de Tunja, que por auto de 19 de octubre de 2017, se declaró a su vez incompetente y provocó conflicto de competencia negativo, motivo por el cual remitió el proceso al Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera dicho conflicto, el cual se desató en auto de 5 de diciembre de 2018, definiendo que la competencia era de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. • Defecto procedimental absoluto.

Aseveró que para determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto, era necesario tener en cuenta, además de los aspectos formales, el rol del Juez como director del proceso. Evidenció que la decisión acusada no se encuentra ajena al ordenamiento jurídico, por el contrario, busca que exista coherencia en el trámite de un proceso que desde su formulación se torna difícil, al pretender acumular las diferentes acreencias bajo una misma cuerda procesal, siendo ese aspecto, un elemento determinante, pues de la procedencia o no de esa acumulación de pretensiones dependen las decisiones posteriores.

En ese marco, señaló que lo que correspondía a la autoridad judicial accionada frente a la improcedencia de la acumulación de pretensiones subjetivas, era inadmitir la demanda frente a todos los demandantes lo que implicaría la vulneración de los derechos fundamentales de al menos uno de los ejecutantes. Así, en caso de que insistieran en sus pretensiones, la demanda sería rechazada.

Esa decisión sería objeto de recursos judiciales dilatando el proceso, por lo que la mejor decisión y la más favorable a los intereses de los demandantes fue la que adoptó la autoridad judicial accionada. Al respecto expresó lo siguiente: “La decisión objeto de cuestionamiento resulta ser razonable de hecho es una alternativa novedosa pero que conlleva en fin el uso de las facultades de saneamiento previo, oportuno y temprano del proceso, que no posterga la discusión central a estadios procesales posteriores en los que se dificultaría la depuración del proceso ejecutivo, o la adopción de decisiones ambivalentes, sino que permite previo a decisión de fondo centrar la discusión en los aspectos procedentes, y en esa medida, que se adelante el proceso de manera ordenada y clara, despejándose de todos aspectos exógenos al cobro que se pretende”.

Para efectos de fundamentar ese argumento, se refirió a la providencia de 9 de octubre de 2017, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[1], que expresó lo siguiente: “En ese orden de ideas, la Subsección evidencia que el Tribunal Administrativo de Sucre no podía dar como corregida las observaciones planteadas en relación con la acumulación de pretensiones subjetivas, lo que necesariamente conllevó a rechazarse el libelo, en aplicación a lo dispuesto en el numeral 2. ° del artículo 169 del CPACA.

Sin embargo, ello no impedía que estudiara la posibilidad de admitir el medio de control frente a uno de los demandantes, en el evento de encontrar subsanados los demás defectos indicados en el auto que inadmitió la demanda. Y en lo atinente a los demás demandantes, también debió estudiar la posibilidad de proceder a remitir a la oficina judicial los respectivos documentos para que las demandas relacionadas con los otros accionantes se radicaran de forma independiente y separada, pero teniendo como fecha de presentación, para efectos de la admisión, la demanda acumulada instaurada y no aceptada por las autoridades judiciales accionadas".

(Resaltado fuera de texto original”. • Defecto fáctico. Señaló que la decisión se fundamentó en la valoración de las pruebas allegadas al proceso y que le permitió a la autoridad judicial accionada concluir que todas las obligaciones que se pretenden tramitar no se edifican en las mismas pruebas, siendo este uno de los requisitos exigidos por el artículo 88 del CGP. • Defecto sustantivo.

Afirmó que no se configuró porque la decisión se fundamentó en el artículo 88 del CGP. • Error inducido. No encontró razones para considerar que se configurara esa causal. • Decisión sin motivación. Manifestó que en la decisión objeto de reproche constitucional se expresaron las razones en las que se fundamenta, y que por el desacuerdo de los accionantes no se puede concluir lo contrario. • Desconocimiento del precedente.

Puso de presente que en la solicitud de amparo se acusó a la autoridad judicial accionada de desconocer el precedente del “Tribunal” y del Consejo de Estado, lo cual fue una referencia genérica, pues no se señalaron las sentencias que, a su juicio, habrían sido desconocidas. Con todo, adujo que “se trata de situaciones fácticas tan particulares que no pueden encajar en pronunciamientos generales de este Tribunal o del máximo órgano de la jurisdicción, pues si bien se acepta la procedencia de la acumulación subjetiva de pretensiones en los términos del CGP, ello no es lo que se encuentra en discusión, sino que se configuren los requisitos previstos en la norma, situación que el Juez no encontró demostrada, bajo argumentos razonables y motivaciones suficientes, sin que por ello se pueda decir que desconoce los pronunciamientos precedentes de sus superiores sobre la materia”. • Violación directa de la Ley.

Indicó que en el escrito de tutela se hizo referencia al desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política, para fundamentar la solicitud de protección del derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo, encuentra que no se desconoció el citado precepto superior. Luego de ese análisis, advirtió que los tutelantes emplearon la acción de tutela como una instancia adicional para controvertir la decisión adversa a sus intereses.

Sin embargo, señaló que teniendo en cuenta que “la Sala se vio en la necesidad de descender a los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela efectuándose un análisis jurídico y fáctico de las determinaciones judiciales cuestionadas. En esas condiciones, lo que procede en este caso decidir es el negar la acción por improcedencia”. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, los accionantes impugnaron la sentencia de 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3. Manifestaron su desacuerdo con la decisión de primera instancia, al considerar que la autoridad judicial accionada vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, porque “se limitó a indicar que no procede la acumulación, pero no definió de fondo, dicha demanda ejecutiva laboral”.

Señalaron que, teniendo en cuenta que se consideró que se cumplían los presupuestos establecidos en el artículo 88 del CGP, “se debe ordenar el desglose de los demás documentos, para que presente cada peticionario una demanda”. Afirmaron que con lo que no están de acuerdo es que no se acojan los principios de celeridad procesal, económico procesal, gratuidad y descongestión judicial.

Aseveraron que acudieron a la administración de justicia con el fin de que se les garantice el derecho reconocido por medio de un decreto que ordena el pago del 15% de su salario por laborar en zona de difícil acceso. Explicaron que, en el mandamiento de pago, el juez únicamente tiene que ordenar que se pague la bonificación correspondiente al 15% del salario indicando los nombres de los ejecutantes, toda vez que la entidad ejecutada es la misma y en una etapa posterior, se procede con la liquidación del crédito, conforme a lo establecido en el artículo 446 del CGP.

En ese marco, insistieron en las pretensiones de la solicitud de amparo y se ordene al Juzgado accionado, “proceda admitir o inadmitir la demanda acumulada como proceso ejecutivo”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, establecer si la sentencia de 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, que negó las pretensiones de la solicitud de amparo al considerar que no se configuró alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, debe confirmarse, o si por el contrario, debe revocarse en tanto, como lo afirmó la parte actora, la decisión objeto de reproche constitucional vulneró el derecho fundamental a debido proceso. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico;

(ii) Defecto procedimental absoluto; (iii) Defecto fáctico; (iv) Defecto material o sustantivo; (v) Error inducido; (vi) Decisión sin motivación; (vii) Desconocimiento del precedente y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Constitucional. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

El presupuesto de la relevancia constitucional El presupuesto de la relevancia constitucional tiene como finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones[2]. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales.

Así por ejemplo, en la sentencia T-310 de 2005[3], la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales, se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional[4].

Al respecto estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Bajo esa misma línea, la Corte Constitucional ha señalado que este presupuesto es más estricto cuando se trata de providencias judiciales proferidas por una Alta Corporación. Al respecto, en la sentencia SU-917 de 2010[5], expresó lo siguiente: “La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.

En definitiva, la relevancia constitucional exige la verificación de los siguientes elementos: (i) que la situación fáctica expresada en la tutela conlleve necesariamente al análisis de la vulneración de un derecho fundamental y, que el actor justifique de manera suficiente las razones por las cuales considera que se cumple este presupuesto y (ii) que el mecanismo de amparo constitucional no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario que dio origen a la providencia objeto de reproche constitucional. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. Los accionantes acudieron al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso, el cual consideraron vulnerado con la decisión adoptada por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja, que ordenó la remisión de los documentos que aportaron en la demanda ejecutiva promovida contra el departamento de Boyacá, a la oficina de apoyo judicial para que se efectuara un reparto individual de cada demanda al encontrar improcedente la acumulación de pretensiones subjetivas. 5.2.

La Sala observa que, junto a otros 81 docentes, los accionantes presentaron demanda ejecutiva contra el departamento de Boyacá, con la pretensión de que se librara mandamiento de pago por las sumas equivalentes al 15% del salario devengado en los años 2005, 2006, 2007 y 2008, así como los intereses moratorios. En la demanda, el apoderado de los ejecutantes advirtió que la Secretaría de Educación de Boyacá mediante distintos actos administrativos, reconoció esa bonificación[6].

Específicamente en relación con los señores Gladys Gamboa de Franco y Hely Franco Morales, se refirió a los actos 10061.32- 168695-10 de 20 de diciembre de 2010 y 10061.32 -R-168694-11 de 27 de enero de 2011[7]. 5.3. Mediante auto de 28 de marzo de 2019, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, ordenó realizar el desglose de los documentos de la señora Ana Felisa Pulido Umaña para continuar con el trámite respecto de ella, y respecto de los demás demandantes dispuso que los documentos respectivos fueran remitidos al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos de Tunja para efectuar un reparto individual.

Del mismo modo, advirtió al apoderado que le correspondía hacer llegar las 82 copias con los respectivos traslados a los nuevos procesos. Para efectos de fundamentar esa decisión, expresó que no se reunieron los elementos necesarios para la configuración de la acumulación subjetiva de pretensiones, teniendo en cuenta que aun cuando el tema es similar, esto es, el cobro de la bonificación por zonas de difícil acceso equivalente al 15% del salario, no poseen la misma causa porque fue reconocida a través de diferentes actos administrativos, y no existe una relación de interdependencia, pues se tratan de relaciones laborales independientes y de reclamaciones administrativas diferentes que requiere un estudio individual. 5.4.

Frente a esa decisión, en el escrito de tutela los accionantes la acusaron de ser violatoria del artículo 29 de la Constitución Política, en tanto, a su juicio, procede la acumulación subjetiva de pretensiones porque se fundamentan en el mismo título ejecutivo complejo, el cual está conformado por los decretos expedidos por la Gobernación de Boyacá para reconocer, en favor de los docentes pertenecientes a la planta de esa entidad territorial y que acreditaran los requisitos, la bonificación del 15% del salario por labor en zonas de difícil acceso.

Además, reprocharon que no se adoptara una decisión de fondo sobre el mandamiento de pago, pues en caso de que se negara, podía garantizarse la doble instancia. 5.5. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, negó las pretensiones de la solicitud de amparo, bajo el argumento de que no se configuraron las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidas en la jurisprudencia constitucional.

Al respecto, la Sala evidencia que los accionantes, quienes actuaron a través de apoderado judicial, no señalaron los defectos en los que, a su juicio, habría incurrido la autoridad judicial accionada al remitir los documentos que fueron aportados en la demanda ejecutiva a la Oficina de Apoyo Judicial para que se efectuara el reparto individual teniendo en cuenta que no procedía la acumulación subjetiva de pretensiones.

Empero, el a quo analizó todas las causales específicas de procedencia y evidenció que no se configuraba alguna de aquellas. 5.6. La Sala observa el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja encontró que no se cumplieron los presupuestos establecidos en el citado artículo 88 del CGP, al considerar que las pretensiones no provienen de la misma causa, porque la bonificación equivalente al 15% del salario mensual, cuyo pago pretenden con la demanda ejecutiva, fue reconocida para cada docente en actos administrativos distintos e individuales.

Agregó que los elementos probatorios en los que se sustentan las peticiones también son diferentes y requieren un estudio individual. En consecuencia, ordenó el desglose de los documentos de Anna Felisa Pulido Umaña para continuar el trámite en ese juzgado, y respecto de los demás demandantes, entre ellos, Hely Franco Morales y Gladys Gamboa de Franco, ordenó que se remitieran los documentos relacionados con sus pretensiones al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos de Tunja para que se efectuara un reparto individual.

Ahora bien, los accionantes consideran que esa decisión vulneró el derecho fundamental al debido proceso, bajo el argumento de que (i) la acumulación de pretensiones subjetivas sí resultaba procedente porque las pretensiones provienen de la misma causa, esto es, la bonificación del 15% por labor en zonas de difícil desplazamiento que fue creada por medio del Decreto 1171 de 2004 y (ii) porque reprocharon que no se hubiese dictado una decisión en torno a si se libraba o no mandamiento de pago.

Para la Sala, a diferencia de la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, estima que los reproches expuestos por la parte actora no trascienden de la órbita legal, pues sencillamente se limitan a indicar que la acumulación subjetiva de pretensiones era procedente porque la causa era la misma, a lo que agregaron su inconformidad porque no se hubiera dictado decisión en relación con el mandamiento de pago, sin esgrimir unas razones mínimas de naturaleza constitucional que le permitan al juez de tutela abordar el análisis de fondo de la controversia propuesta.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3. En su lugar, declarará la improcedencia al evidenciar que no se cumplió el presupuesto de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 25 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3. En su lugar, Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por los señores Hely Franco Morales y Gladys Gamboa de Franco, por las razones expuestas. Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] M.P. William Hernández Gómez.

Expediente 2017-02277-00. [2] Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017- 01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. [4] Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. [5] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada en las sentencias SU-131 de 2013, M.P. (E) Alexei Egor Julio Estrada y SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [6] Folio 119 expediente trámite ordinario. [7] Folio 121 expediente trámite ordinario.