ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada [L]a acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez, ya que controvierte las decisiones proferidas por el Juzgado Administrativo del Circuito de Sincelejo el 1 de agosto de 2017 y por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, el 18 de abril de 2018, en su orden, siendo este último extremo el que se tendrá en cuenta para efectos de determinar el cumplimiento de la inmediatez u oportunidad en la presentación de la solicitud de amparo constitucional.
Dicha providencia fue notificada a través de correo electrónico remitido el 24 de abril de 2020. Como la solicitud de amparo se recibió por correo electrónico el 26 de junio de 2020, transcurrieron dos (2) años, dos (2) meses y un (1) día entre el momento de la notificación de la providencia objetada y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite razonable establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, a lo que debe agregarse que la accionante no justificó en modo alguno la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.
( ) el demandante no indicó que se hubiesen presentado circunstancias especiales que justifiquen la tardanza en acudir al mecanismo de amparo constitucional, lo que tampoco se puede inferir a partir del relato efectuado en la acción de tutela, por lo que no es procedente efectuar el estudio de fondo de la solicitud, en tanto no se cumple una condición de aplicación que busca la preservación de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02829-00(AC) Actor: LUIS GREGORIO VITAL RUIZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Sanción moratoria por la tardanza en el pago de cesantías para docentes del orden territorial. Improcedencia por no cumplir el requisito de la inmediatez SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida el señor Luis Gregorio Vital Ruiz contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al trabajo, que considera vulnerados con las sentencias proferidas el 1 de agosto de 2017 y 18 de abril de 2018, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el actor contra el municipio de Corozal, Sucre, con el fin de que se reconozca el pago de la sanción moratoria y reconocimiento de las cesantías por su trabajo como docente.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura integral de los expedientes de tutela se tienen como hechos relevantes los siguientes: El señor Luis Gregorio Vital Ruiz fue vinculado como docente en la Escuela 7 de Agosto de Corozal, Sucre, desde el 8 de marzo de 1999. El 14 de enero de 2014, se presentó petición en la que pidió que el reconocimiento y el pago de las cesantías, así como de la sanción moratoria por el pago tardío. La solicitud fue resuelta mediante oficio de 6 de febrero de 2014, en el que la Alcaldía de Corozal manifestó que no era posible acceder a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria y de las cesantías de acuerdo con la Ley 50 de 1990.
Por lo anterior, elevó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Corozal, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo anterior y se ordene el pago de las cesantías causadas desde 1999 hasta el 2002, con los correspondientes intereses sobre las cesantías y la sanción moratoria. El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, que en sentencia de 1 de agosto de 2017, resolvió negar las pretensiones del demandante al considerar que “no se logra constatar la exigibilidad del pago de cesantías en los términos de ley, al denotar que la aplicabilidad del régimen de cesantías que cobija al demandante, tiene una connotación particular en el contexto jurídico-normativo de la ley 91 de 1989 y la Ley 1071 de 2006”.
Advirtió que no hay claridad acerca del carácter de la reclamación de las cesantías, pues el demandante fue vinculado al sector educativo en propiedad en el año 2002, por lo que se entendería vinculado al sector educativo y, por lo tanto, le correspondería al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y no al municipio de Corozal.
La decisión fue confirmada mediante sentencia de 18 de abril de 2018, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, bajo el argumento de que “no se advierte en el expediente que el demandante hubiese solicitado en sede administrativa, el reconocimiento y pago de las cesantías, pues, la petición anexa a la demanda, solo hace referencia al pago de la sanción moratoria por el reconocimiento tardío de las cesantías correspondiente a los años 2000 a 31 de diciembre de 2002; aspecto que da lugar a su desatención en sede judicial, que por demás, solo fue pedida en la demanda respecto de los años 1999 – 2002”.
Además, frente a la sanción moratoria señaló que siendo el actor docente oficial, vinculado con posterioridad al año de 1990, es evidente que no hay derecho al mismo, por la inexistencia del derecho al pago de sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales. 2. Fundamentos de la acción El actor señaló que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo, con las sentencias proferidas el 1 de agosto de 2017 y 18 de abril de 2018, en su orden.
Lo anterior, al considerar que desconocieron lo dispuesto en la sentencia de unificación CE-SUJ2-004-16 emitida el 25 de agosto de 2016, por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente No. 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14), en la que se fijaron las siguientes reglas sobre el régimen anualizado de cesantías: “1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. 2.- Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 3.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 4.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 5.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 6.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos”.
Así mismo, refirió que de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, es procedente aplicar lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el FOMAG.
En otras palabras, sostuvo que debe darse aplicación a la postura más favorable: aquella que reconoce que los docentes tienen derecho a la sanción moratoria en el pago del auxilio de cesantía. Manifestó que las decisiones demandadas desconocieron que el municipio de Corozal, Sucre, incumplió “la obligación de consignar en el fondo NACIONAL DEL MAGISTERIO las cesantías a favor de la SUSCRITA (sic) por el tiempo que me desempeñé como docente en los años 1999 a 2002, subrayando que desde esa fecha del año 2000 sigo vinculado al Magisterio nacional, por lo tanto se concluye que a partir del 15 de febrero de 2001 se generó a favor del SUSCRITA DOCENTE la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990, según lo dispuesto por la sentencia SU098 de 2019 proferida por la Corte Constitucional”.
En este orden de ideas, aseguró que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera, incurrieron en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, lo que vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo. 3.
Pretensiones El demandante formuló las siguientes: “Con mi acostumbrado respeto solicito se me ampare el derecho FUNDAMENTALES A EL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL TRABAJO, porque las dos instancias judiciales incurrieron en violación directa de la Constitución, pues desconocieron el principio de interpretación conforme a la Constitución y de favorabilidad en materia laboral consagrado en el artículo 53 Superior, al negar el reconocimiento de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías, pues ante interpretaciones razonables sobre la norma que consagra esta prestación, eligieron la menos favorable para el docente.
En consecuencia, se ordene se deje sin efecto las sentencias tanto del JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO Y LA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE. Se ordene en consecuencia se entre a fallar de nuevo teniendo en cuenta todas las anteriores consideraciones”. 4. Pruebas relevantes Con el escrito de tutela se allegaron los siguientes documentos: • Copia de la sentencia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo de 1 de agosto de 2017. • Copia de la providencia del Tribunal Administrativo de Sucre de 18 de abril de 2018. 5.
Trámite procesal Por auto de 30 de junio de 2020, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales accionadas, así como al municipio de Corozal (Sucre), como tercero interesado en el resultado del proceso. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 44468 a 44472 de 7 de julio de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión[1]. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del municipio de Corozal, Sucre En memorial de 8 de julio de 2020, el Alcalde de la entidad territorial manifestó que los hechos que fundamentaron la solicitud de amparo fueron objeto de debate ante la jurisdicción contencioso administrativa a cuyas decisiones se atienen. Sostuvo que el actor manifiesta su inconformidad con las decisiones demandadas por ser contrarias a sus intereses, sin embargo, ello no significa que se hayan vulnerado sus derechos fundamentales.
Al respecto, aseveró que “el acceso a la justicia, no es garantía de que se conceda lo pretendido, sólo corresponde al juez, decidir lo confrontado y puesto a su consideración como soporte probatorio, el cual ha de resolver desde su visión razonable, técnica y jurídica”. 6.2. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, incurrieron en defecto factico, sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, al proferir las decisiones de 1 de agosto de 2017 y de 18 de abril de 2018, respectivamente, en las que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el actor cuya pretensión está relacionada con el pago de las cesantías causadas desde 1999 hasta el 2002, con los correspondientes intereses, y la sanción moratoria.
De manera previa, debe establecer el cumplimiento del requisito objetivo de la inmediatez previsto en el artículo 86 de la Carta Política. 3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional[2] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [3] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[4], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[5], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[6] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[8]. 4.
Estudio y solución del caso concreto En el asunto bajo examen, la Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez, ya que controvierte las decisiones proferidas por el Juzgado Administrativo del Circuito de Sincelejo el 1 de agosto de 2017 y por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, el 18 de abril de 2018, en su orden, siendo este último extremo el que se tendrá en cuenta para efectos de determinar el cumplimiento de la inmediatez u oportunidad en la presentación de la solicitud de amparo constitucional.
Dicha providencia fue notificada a través de correo electrónico remitido el 24 de abril de 2020. Como la solicitud de amparo se recibió por correo electrónico el 26 de junio de 2020, transcurrieron dos (2) años, dos (2) meses y un (1) día entre el momento de la notificación de la providencia objetada y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite razonable establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, a lo que debe agregarse que la accionante no justificó en modo alguno la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
Sobre el particular, cabe resaltar que la Corte Constitucional en decisiones recientes ha ratificado la posición jurisprudencial de esta Corporación, al indicar que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, si bien no es un término fijo, puede entenderse como un periodo prudencial de seis (6) meses, el cual debe analizarse en general, “en relación con el hecho generador de la tutela, las condiciones del accionante y los derechos que subyacen en la pretensión”[9].
En este mismo sentido, en la sentencia T-619 de 2019, la Corte estimó que “el juez debe ser muy cuidadoso en la constatación de este requisito por estar en riesgo la seguridad jurídica y, aunque se ha destacado un periodo determinado (6 meses), lo cierto es que también se ha extendido dicho lapso, pues para su fijación se debe acudir a criterios como el de razonabilidad y proporcionalidad en cuya valoración le corresponde al juez tener en cuenta las circunstancias que caractericen al caso concreto”[10].
En el presente caso, el demandante no indicó que se hubiesen presentado circunstancias especiales que justifiquen la tardanza en acudir al mecanismo de amparo constitucional, lo que tampoco se puede inferir a partir del relato efectuado en la acción de tutela, por lo que no es procedente efectuar el estudio de fondo de la solicitud, en tanto no se cumple una condición de aplicación que busca la preservación de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe declarar improcedente. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Luis Gregorio Vital Ruiz, por las razones expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] El demandante, las autoridades judiciales demandadas, el tercero interesado en el trámite de tutela y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: diegobarriosvergara@gmail.com; sgtadminscj@notificacionesrj.gov.co; sectradmsuc@cendoj.ramajudicial.gov.co; tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; procesosnacionales@defensajuridica.gov.co; adm01sinc@cendoj.ramajudicial.gov.co; jadmin01scj@notificacionesrj.gov.co; juridica@corozal-sucre.gov.co y alcaldia@corozal-sucre.gov.co. [2] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [3] Ibídem. [4] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [5] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [6] Ibídem. [7] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [8] Sentencia T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [9] Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [10] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.