ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a sentencia de 31 de julio de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” confirmó el fallo que denegó las pretensiones en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor promovió contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, Dirección Seccional de Impuestos, se notificó mediante correo electrónico enviado el 6 de agosto de 2019.
( ). Como la solicitud de amparo fue promovida el 5 de marzo de 2020, transcurrieron seis (6) meses y veintiocho (28) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido, por regla general, jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como fue establecido por el a quo.
En el escrito de impugnación, el actor aduce que la solicitud fue interpuesta dentro del término de seis (6) meses posteriores a la notificación de la sentencia de segunda instancia lo cual, refiere, se puede verificar con el pantallazo del correo electrónico que, para tal efecto, le envió el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual anexó al escrito de tutela.
Del estudio del expediente, la Sala observa que la mencionada captura de pantalla no constituye prueba de la notificación del fallo objetado en una fecha posterior a la informada, ya que se trata de una imagen que supuestamente muestra el envío del archivo contentivo del fallo de segunda instancia por parte del Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá al apoderado de la parte demandante, acto que no puede entenderse de ninguna manera como la notificación de dicho fallo a las partes, la cual, como fue indicado acertadamente en el fallo de primera instancia y consta en el aplicativo web para consulta de procesos de la Rama Judicial, ocurrió el 6 de agosto de 2019.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00811-01(AC) Actor: FERNANDO URIBE ÁNGEL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A Y JUZGADO TREINTA Y NUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.
Impuesto a la producción y al consumo. Incumplimiento del requisito de inmediatez. Confirma decisión que declaró improcedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el señor Fernando Uribe Ángel, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 1º de junio de 2020, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la solicitud de tutela de la referencia, en la que declaró improcedente la acción por desatender el requisito de inmediatez.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: El accionante afirmó que la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Producción y al Consumo de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, libró mandamiento de pago en su contra por medio de la Resolución Nº DDI074110 de 24 de octubre de 2014, por las obligaciones contenidas en la Resolución N° 918DDI021212 de 18 de mayo de 2012 y la Resolución N° 467DDI007980 de 5 de mayo de 2013.
Refirió que el 10 de diciembre de 2014 presentó contra el mandamiento las excepciones de i) prescripción de la acción de cobro, ii) falta de título ejecutivo, iii) incompetencia del funcionario que lo profirió e iv) interposición de demanda de nulidad, las cuales fueron denegadas mediante Resolución N° DDI094640 de 18 de diciembre de 2014, y se ordeno seguir con la respectiva ejecución. Sostuvo que contra esta última resolución presentó recurso de reposición, el cual fue decidido mediante la Resolución N° DDI006895 de 4 de febrero de 2015, en el sentido de confirmar la decisión. Aseveró que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, Dirección Seccional de Impuestos, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones N°DDI074110 de 2014, DDI094640 de 2014 y DDI006895 de 2015, de la que conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia de 25 de noviembre de 2016 denegó las pretensiones, luego de considerar que el apoderado de la parte demandante se limitó a controvertir la legalidad de los actos administrativos por los que la autoridad administrativa resolvió imponerle una sanción por no haber declarado el Impuesto de Industria y Comercio correspondiente a los bimestres 1-2 a 6 de 2007, 1 a 6 de 2008, 1 a 6 de 2009 y 1 a 6 de 2010, en lugar de cuestionar dicho aspecto ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en contravía de lo establecido en el artículo 829 del Estatuto Tributario.
Adujo que luego de presentar recurso de apelación contra dicha decisión, la Subsección “A” Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 31 de julio de 2019, confirmó el fallo, luego de establecer que el artículo 829 del Estatuto Tributario establece que en el procedimiento administrativo de cobro no serán objeto de debate aspectos que debieron ser discutidos en vía gubernativa, por lo que no era procedente efectuar un pronunciamiento respecto a la legalidad de los actos administrativos que constituían el título ejecutivo, cuenta lo que agregó que uno de los actos administrativos que constituían el título ejecutivo no fue demandado, y que frente al otro no se interpuso el recurso de reconsideración. 2.
Fundamentos de la acción El accionante considera que las providencias de 25 de noviembre de 2016 y 31 de julio de 2019, emanadas del Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección “A”, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante las cuales denegaron las pretensiones en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, vulneran su derecho fundamental al debido proceso, en tanto incurren en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 638 del Estatuto Tributario, sobre la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración. Agregó que, en su criterio, el término para interponer la acción se encuentra acorde al precisado jurisprudencialmente para la admisión de la tutela contra providencias judiciales, “por cuanto la sentencia de segunda instancia fue notificada por estado el 9 de septiembre de 2019, dentro de los seis meses estipulados por la Corte Constitucional, pero además al suscrito apoderado el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá lo notifican y envían copia de la sentencia (sic), el día 21 e febrero de 2020.
Anexo pantallazos”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a favor de FERNANDO URIBE ANGEL. Los derechos constitucionales fundamentales invocados ORDENÁNDOLE a las autoridades accionadas QUE: 1.
Declarar la nulidad sobre las resoluciones demandadas y de todo el proceso sancionatorio contra FERNANDO URIBE ANGEL, por violación al debido proceso, por prescripción de la facultad sancionatoria de la administración artículo 638 del Estatuto Tributario. Y en consecuencia de esta nulidad el restablecimiento del) derecho ordenando la devolución de los dineros ilegalmente cobrados. 2.
Ordenar la devolución de los dineros recaudados por la Secretaría de Hacienda de Bogotá, en doble oportunidad por este proceso sancionatorio demandado”. 4. Pruebas relevantes Se allegó copia de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 2015-00260-01, actor: Fernando Uribe Ángel. 5.
Trámite procesal Por auto de 13 de marzo de 2020, la Sección Primera de esta Corporación admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales accionadas. Igualmente, a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, Dirección Distrital de Impuestos, como tercera interesada en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” El ponente de la sentencia objeto de tutela rindió informe en el manifestó que las consideraciones esgrimidas en la sentencia censurada son suficientes para dar cuenta de su legalidad. Agregó que la solicitud debe ser declarada improcedente, toda vez que en el caso no se cumple con el requisito de inmediatez. 6.2.
Respuesta de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá A través de apoderado, la entidad solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, toda vez que, alegó, en el caso se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor. 6.3. Las demás autoridades vinculadas al trámite constitucional guardaron silencio. 7.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia de 1º de junio de 2020, declaró improcedente la solicitud, luego de evidenciar que la solicitud incumplía con el requisito general de procedibilidad de la inmediatez, habida cuenta de que entre el momento de notificación de la última de las providencias objetadas y la presentación de la solicitud habían transcurrido seis (6) meses y veintiocho (28) días, término que excede el plazo fijado jurisprudencialmente para este efecto.
Agregó que el actor no demostró siquiera con prueba sumaria que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó su derecho fundamental, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificara la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez, por lo que la acción era improcedente. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el apoderado del accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en breve escrito en el que indicó: “la solicitud fue interpuesta dentro del término razonable de seis meses posteriores a la última notificación vía correo electrónico por parte del Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá en el que se me notifica lo resuelto por el superior, (…) lo cual se puede verificar en el pantallazo de dicho correo que se anexó al escrito de tutela”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si el fallo de 1º de junio de 2020, proferido por la Sección Primera de esta Corporación que declaró improcedente la acción por desatender el requisito de la inmediatez, se debe confirmar, o si, se debe revocar en tanto la solicitud fue interpuesta dentro del término de seis (6) meses posteriores a la notificación de la sentencia de segunda instancia proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que originó la controversia, lo cual, conforme con el dicho del actor, se puede verificar con el pantallazo del correo electrónico que, para tal efecto, le envió el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual anexó al escrito de tutela. 3.
Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional[1] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [2] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[3], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[4], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[5] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[7]. 4.
Estudio y solución del caso concreto Como quiera que fue la razón de la decisión impugnada y el objeto de la impugnación presentada, la Sala debe verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito objetivo de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Revisado el aplicativo web para consulta de procesos de la Rama Judicial[8], la Sala observa que la sentencia de 31 de julio de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” confirmó el fallo que denegó las pretensiones en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor promovió contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, Dirección Seccional de Impuestos, se notificó mediante correo electrónico enviado el 6 de agosto de 2019, fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 5 de marzo de 2020[9], transcurrieron seis (6) meses y veintiocho (28) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido, por regla general, jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como fue establecido por el a quo.
En el escrito de impugnación, el actor aduce que la solicitud fue interpuesta dentro del término de seis (6) meses posteriores a la notificación de la sentencia de segunda instancia lo cual, refiere, se puede verificar con el pantallazo del correo electrónico que, para tal efecto, le envió el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual anexó al escrito de tutela.
Del estudio del expediente, la Sala observa que la mencionada captura de pantalla[10] no constituye prueba de la notificación del fallo objetado en una fecha posterior a la informada, ya que se trata de una imagen que supuestamente muestra el envío del archivo contentivo del fallo de segunda instancia por parte del Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá al apoderado de la parte demandante, acto que no puede entenderse de ninguna manera como la notificación de dicho fallo a las partes, la cual, como fue indicado acertadamente en el fallo de primera instancia y consta en el aplicativo web para consulta de procesos de la Rama Judicial, ocurrió el 6 de agosto de 2019.
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, como se indicó en el fallo impugnado, no se presentaron circunstancias especiales, y los motivos manifestado por la parte actora para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo no son de recibo para la Sala, por lo que el requisito se encuentra incumplido. En este sentido la Sala despachará desfavorablemente el argumento de la impugnación y confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la solicitud por falta del requisito general de procedibilidad de inmediatez, habida cuenta de que el motivo expuesto en el escrito de tutela el accionante para justificar el retardo en la interposición de la acción constitucional no es suficiente para excepcionar el requisito de la inmediatez que, se reitera, por regla general es de seis meses a partir del acto de notificación de la providencia, que en este caso se surtió a través de correo electrónico.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe confirmar el fallo de primera instancia que la declaró improcedente por la falta de dicho requisito general de procedibilidad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 1º de junio de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [2] Ibídem. [3] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [4] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [5] Ibídem. [6] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [7] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [8] https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=RXpYfrLHnnBO%2f0d0EJQ8b4BH2%2fk%3d [9] Acta de reparto. [10] Folio 10, página 18 del archivo digital correspondiente.