CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - No anulada CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Regulación legal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), sobre la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020.
El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23, 29.3 y 42 del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.
La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no estudiados se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 23 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 29 NUMERAL 3 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 42 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procede por cumplimiento de requisitos En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico.
(…) la Sala encuentra que la Circular se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - Desarrolla las pautas de los Decretos Legislativos sin exceder su competencia [S]e observa que, en general, la Secretaria Ejecutiva de la JEP se sujetó a los términos de los decretos legislativos 417 y 491 sin exceder su competencia pues, existe correspondencia entre los contenidos normativos de estos y la medida de suspensión adoptada en la Circular objeto de control automático.
Frente al aplazamiento de diligencias programadas en el marco de los mismos, para la Sala ello es una consecuencia natural de la suspensión de los términos, está en el marco de los decretos legislativos y no desborda la competencia otorgada por el legislador extraordinario. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - Condicionada / REANUDACIÓN DE TÉRMINOS [D]ebe señalarse que no existe identidad en la redacción de las vigencias de las medidas, pues mientras el Decreto 491 de 2020 estableció que (se trascribe) “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”, la suspensión de términos decretada mediante la Circular que se estudia dispuso expresamente que (se trascribe) “hasta que finalice la orden del aislamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional”.
En ese orden, en aras de preferir la interpretación que promueva el efecto útil de las normas, la Sala condicionará el entendido de este último apartado de la “Circular” objeto de control, en el sentido entender que la reanudación de términos tendrá como límite temporal máximo el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - No se configuró vicio alguno al no haberse agotado la totalidad del contenido del Decreto Legislativo [L]a Sala estima que el hecho de que la Circular no haya desarrollado las demás medidas mencionados en el Decreto Legislativo 417 o 491 de 2020, no genera ningún vicio porque no hace falta que el reglamento agote todo el contenido del decreto legislativo que desarrolla.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO - Finalidad, necesidad y proporcionalidad En este caso, la JEP adoptó la decisión con el fin de dar cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo.
Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 9 CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - Requisito de finalidad satisfecho En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 satisface el presupuesto de finalidad.
(…) De acuerdo con la parte motiva, lo que busca es proteger la salud de los servidores, sujetos e intervienes que actúan en los procesos disciplinarios que adelanta la entidad, evitando que estos tengan la necesidad de salir y movilizarse a las instalaciones de la misma y, en consecuencia, no se vean obligados a incumplir la orden de aislamiento preventivo.
Ahora bien, de conformidad con la parte resolutiva, tal como se indicó antes, el acto objeto de control estableció una medida, esto es, la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios adelantadas por la JEP. Esa suspensión, necesariamente, implicó el aplazamiento de las diligencias programadas en estos procesos y la habilitación para que el Subdirector de Asuntos Disciplinarios adoptara las medidas necesarias para coordinar el trabajo del personal de esa dependencia. La Sala advierte que la medida de suspensión se sujeta a los fines del acto pues, con ella, en efecto, se evita que servidores públicos, abogados, implicados, testigos, quejosos, entre otros, deban dirigirse hasta las instanciaciones físicas de la entidad, previniendo la conglomeración de personas y su eventual contagio del virus.
Pero adicionalmente, garantiza la continuidad en la prestación del servicio y el desarrollo de actividades por parte de los funcionarios que hacen parte de esa dependencia. CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - Requisito de necesidad satisfecho De otro lado, encuentra que la Circular No. 18 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES - No acreditada / GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHO A LA SALUD / DERECHO A LA VIDA Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la suspensión de términos y el aplazamiento de diligencias programadas, en principio, no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio, sí pretende la garantía de derecho fundamental a la salud y, consecuencialmente, el derecho a la vida.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar providencias de la Corte Constitucional T-760 de 2008, T-294 de 2009, T-846 de 2011, C-936 de 2011, C-313 de 2014, T-395 de 2014, T-336 de 2018, T-491 de 2018 y C-248 de 2019. SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / PROTECCIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [S]e considera que, respecto de la suspensión de las actuaciones disciplinarias son medidas que resultan proporcionales ya que, si bien se encontraba la posibilidad de acudir a los medios virtuales, tratándose de las actuaciones referidas, es necesario surtir un procedimiento que requiere trámites de notificación, comparecencia a audiencias y, en ocasiones, la práctica de pruebas e interposición de recursos, lo cual fue autorizado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020 y, posteriormente a través del Decreto 491 de 2020, en atención a que las autoridades administrativas no estaban en la capacidad de atender todo el trámite que implicaban esos procedimientos a través de medios tecnológicos.
Debe agregarse que, incluso, dada las restricciones de movilidad derivadas del aislamiento preventivo obligatorio, esa decisión de suspensión permite salvaguardar el derecho al debido proceso del sujeto activo y pasivo dentro de las actuaciones disciplinarias. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 - No contradice ordenamiento jurídico La Sala, salvo lo expuesto en el literal a) de esta decisión, frente a la vigencia de la medida, no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior.
De hecho, lo expuesto, permite concluir que la decisión contenida en la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020, expedida por la JEP, cuyo asunto se refiere a la “suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la jurisdicción especial para la paz como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19” está acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada, esto es, evitar la propagación del virus.
La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierten motivos adicionales que invaliden el acto objeto de control inmediato de legalidad. NORMA DEMANDADA: CIRCULAR No.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo cuenta con aclaración de voto del honorable consejero Francisco Suárez Vargas y con salvamento de voto de los honorables consejeros Nubia Margoth Peña Garzón y Milton Chaves García. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.14 Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01801-00(CA) Actor: JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ (JEP) Demandado: CIRCULAR NO.18 DE 16 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020, cuyo asunto hace referencia a la “suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la jurisdicción especial para la paz como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”, proferida por la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite. 1. Marco normativo Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, por el término de 30 días.
En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida. En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos.
Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, ente otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional.
Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social. Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su propagación y en que esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado.
Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19.
El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías.
De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, la utilización de los medios tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”[1].
La Corte Constitucional se pronunció frente a la constitucionalidad del aludido Decreto Legislativo en la decisión C -242 de 2020. El Comunicado No. 29 de la Corte Constitucional, de 9 de julio de 2009, al que se acude ante la ausencia, a la fecha, de la Sentencia C 242 de 2020 y por ser un instrumento para ilustrar la decisión de esa Corporación, se hicieron las siguientes precisiones en lo que aquí interesa: En lo relativo al artículo 6 “suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa”, la Corte indicó que esa habilitación resultaba proporcional porque era temporal y no aplicaba para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales.
Adicionalmente, no procedía de plano y para su adopción debía mediar un acto debidamente motivado. 2. El acto objeto de control El 16 de abril de 2020, la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) expidió Circular No. 18 de 16 de abril de 2020, cuyo asunto hizo referencia a la “suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la jurisdicción especial para la paz como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19”[2].
En ella se estableció una medida consistente en la suspensión de los términos en los procedimientos disciplinarios que se adelantan en la JEP y, con ello, el aplazamiento de diligencias programadas en el marco de los mismos. La suspensión se efectuaría desde el 16 de abril de 2020 hasta que finalizara el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional.
Se dispuso que el Subdirector de Asuntos Disciplinarios adoptaría las medidas necesarias para que no existiera inactividad por parte de los funcionarios y, en esa medida, para cumplir y coordinar la sustanciación de expedientes y actividades a realizar durante ese periodo. Se agregó que, incluso, se podría expedir providencias que, según la ley, no requirieran de notificación, y cuya comunicación se haría vía correo electrónico. 3.
Trámite relevante en el Consejo de Estado El 8 de mayo de 2020[3] se remitió la Circular, vía correo electrónico, a la Secretaría General de esta Corporación, para que se llevara a cabo el control inmediato de legalidad. El Magistrado sustanciador, mediante Auto de 1 de junio de 2020, (1) admitió[4] el control inmediato de legalidad; (2) ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión;
(3) informó de tal decisión a la JEP; y (4) corrió traslado al Ministerio Público, para que rindiera concepto. La JEP, por conducto de su Secretaria Ejecutiva, rindió informe, en el que manifestó que el acto bajo estudio (a) fue expedido en el marco de las funciones a las que hace referencia el artículo 112 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia en la JEP, y (b) tuvo como antecedentes los Acuerdos AOG No. 8 de 13 de marzo de 2020[5] y 9 de 16 de marzo de 2020[6] del Órgano de Gobierno de la JEP, y la Circular No. 15 de 22 de marzo de 2020[7] suscrita por la Presidenta y la Secretaria Ejecutiva de la JEP.
El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que indicó, luego de señalar que las circulares administrativas son actos administrativos susceptibles de control judicial, que la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 cumplió con los requisitos formales y sustanciales para su expedición y, en consecuencia, no había violado norma constitucional o legal alguna. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Competencia y alcances del control. 2.2 Examen de legalidad 1. Competencia y alcances del control La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[8] y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)[9], sobre la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020.
El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23[10], 29.3[11] y 42[12] del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.
La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales[13]. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no estudiados se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. 2.
Control de legalidad del acto La Sala evacuará el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.2.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las potestades constitucionales del Gobierno Nacional; y luego realizará (2.2.2) el control material, para verificar que, en efecto, la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 (a) cumple su finalidad porque desarrolla y define las pautas para la ejecución de un Decreto Legislativo, (b) observa las condiciones de los actos administrativos en estados de excepción porque efectivamente se ajusta a las previsiones de la Ley 137 de 1994 y, en este primer estudio, (c) no controvierte el ordenamiento jurídico. 1.
Control formal del acto En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala encuentra que, la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 es un acto de contenido general, abstracto e impersonal, del orden nacional, pues suspendió los términos en los procesos disciplinarios de la JEP y, con ello, aplazó las diligencias programadas.
Fue dictado en ejercicio de función administrativa, con el fin de ejecutar y permitir el cumplimiento de un decreto legislativo. El acto objeto de control fue suscrito por la Secretaria Ejecutiva de la JEP, en virtud de lo previsto en los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, Reglamentarios 457[14] y 531[15] de 2020[16], la Resolución No. 385 de 2020 del Ministerio de Salud[17], los Acuerdos AOG No. 8[18], 9[19] y 14[20] de 2020 del Órgano de Gobierno de la JEP, las Circulares No. 11, 12, 16 y 17 de la Secretaria Ejecutiva y 13, 14 y 15 suscritas por la Presidenta y la Secretaria Ejecutiva[21], así como los artículos 112 de la Ley 1957 de 2019 – Estatutaria de Administración de Justicia de la JEP[22], y 130 del Acuerdo ASP No. 1 de 2020 de la Plenaria de la JEP – Reglamento General de la JEP[23].
Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolló los Decretos Legislativos 417[24] y 491[25] de 2020. Es preciso señalar que, si bien es cierto, este último no fue consignado expresamente en el cuerpo del acto objeto de control, también lo es que, para la fecha de su expedición (16/04/2020), ya estaba vigente (recuérdese que su vigencia inició el 28/03/2020).
Además, en él se habilitaba expresamente a los jefes y representantes legales de las entidades públicas de (a) suspender los términos de las actuaciones judiciales y administrativas y (b) adoptar medidas de trabajo en casa, con el propósito de contener y prevenir la propagación y contagio del coronavirus COVID-19 (artículos 3, 6, 15 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020).
En conclusión, la Sala encuentra que la Circular se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario. 2. Control material de legalidad Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral.
No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994[26]; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico.
En todo caso, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico. a) La Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 desarrolla las pautas de los Decretos Legislativos El Decreto Legislativo 417 de 22 de marzo de 2020, declarativo del Estado de Excepción, en su acápite de medidas generales, indicó expresamente (se trascribe) “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos;
Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.
Por su parte, el Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso, en sus artículos 3, 6, 15 y 16, que todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas podrán: (a) Velar por prestar sus servicios a cargo bajo la modalidad de trabajo en casa haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; y (b) Suspender total o parcialmente, vía acto administrativo, los términos administrativos y judiciales de todas o algunas de las actuaciones y trámites adelantas por aquellas entidades, los cuales se reanudarán al día hábil siguiente de que sea superada la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Debe precisarse que (1) durante aquella suspensión no correrán los términos de caducidad, prescripción y firmeza previstos en las normas que regulan la materia, y (2) esta medida no aplicará para las actuaciones relativas a la efectividad de derechos fundamentales. Por su parte, la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020, expedida por la JEP, se ocupó de reglamentar la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios que se adelantan en la JEP y, con ello, el aplazamiento de diligencias programadas en el marco de los mismos.
La suspensión se efectuaría desde el 16 de abril de 2020 hasta que finalice el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. Se dispuso que el Subdirector de Asuntos Disciplinarios adoptaría las medidas necesarias para que no existiera inactividad por parte de los funcionarios y, en esa medida, para cumplir y coordinar la sustanciación de expedientes y actividades a realizar durante ese periodo.
Se agregó que, incluso, se podría expedir providencias que, según la ley, no requerirán de notificación, y cuya comunicación se haría vía correo electrónico. En este punto, se observa que, en general, la Secretaria Ejecutiva de la JEP se sujetó a los términos de los decretos legislativos 417 y 491 sin exceder su competencia pues, existe correspondencia entre los contenidos normativos de estos y la medida de suspensión adoptada en la Circular objeto de control automático.
Frente al aplazamiento de diligencias programadas en el marco de los mismos, para la Sala ello es una consecuencia natural de la suspensión de los términos, está en el marco de los decretos legislativos y no desborda la competencia otorgada por el legislador extraordinario. Adicionalmente, la previsión de que el Subdirector de Asuntos Disciplinarios adopte las medidas necesarias para que no exista inactividad por parte de los funcionarios y, en esa medida, se cumpla y coordine la sustanciación de expedientes y actividades a realizar durante ese periodo no solo desarrolla el Decreto 417 de 2020 que buscar garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios a cargo del Estado sino que está acorde con el artículo 209 Constitucional, que entre otros, definió como principios de la función administrativa la eficacia, economía y celeridad.
Finalmente, frente lo señalado, en el sentido de que se podría expedir providencias que, según la ley, no requerirán de notificación, y cuya comunicación se haría vía correo electrónico, para la Sala, ello está acorde con el Decreto 417 de 2020 que, como se indicó, pretende garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios sin atropellar derechos fundamentales.
No obstante, debe señalarse que no existe identidad en la redacción de las vigencias de las medidas, pues mientras el Decreto 491 de 2020 estableció que (se trascribe) “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”, la suspensión de términos decretada mediante la Circular que se estudia dispuso expresamente que (se trascribe) “hasta que finalice la orden del aislamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional”.
En ese orden, en aras de preferir la interpretación que promueva el efecto útil de las normas, la Sala condicionará el entendido de este último apartado de la “Circular” objeto de control, en el sentido entender que la reanudación de términos tendrá como límite temporal máximo el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Finalmente, la Sala estima que el hecho de que la Circular no haya desarrollado las demás medidas mencionados en el Decreto Legislativo 417 o 491 de 2020, no genera ningún vicio porque no hace falta que el reglamento agote todo el contenido del decreto legislativo que desarrolla. b) La Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 observó las previsiones de la Ley 137 de 1994 En este caso, la JEP adoptó la decisión con el fin de dar cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo.
Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 satisface el presupuesto de finalidad, por las razones que pasan a explicarse: De acuerdo con la parte motiva, lo que busca es proteger la salud de los servidores, sujetos e intervienes que actúan en los procesos disciplinarios que adelanta la entidad, evitando que estos tengan la necesidad de salir y movilizarse a las instalaciones de la misma y, en consecuencia, no se vean obligados a incumplir la orden de aislamiento preventivo.
Ahora bien, de conformidad con la parte resolutiva, tal como se indicó antes, el acto objeto de control estableció una medida, esto es, la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios adelantadas por la JEP. Esa suspensión, necesariamente, implicó el aplazamiento de las diligencias programadas en estos procesos y la habilitación para que el Subdirector de Asuntos Disciplinarios adoptara las medidas necesarias para coordinar el trabajo del personal de esa dependencia. La Sala advierte que la medida de suspensión se sujeta a los fines del acto pues, con ella, en efecto, se evita que servidores públicos, abogados, implicados, testigos, quejosos, entre otros, deban dirigirse hasta las instanciaciones físicas de la entidad, previniendo la conglomeración de personas y su eventual contagio del virus.
Pero adicionalmente, garantiza la continuidad en la prestación del servicio y el desarrollo de actividades por parte de los funcionarios que hacen parte de esa dependencia. De otro lado, encuentra que la Circular No. 18 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria.
En el presente caso, las medidas ordinarias consistirían en (1) el cómputo ordinario de los términos procesales en materia disciplinaria a la luz de la Ley 734 de 2002 y, con ello, la realización corriente u ordinaria de las diligencias programas en los procesos disciplinarios que maneja la entidad, y la realización normal de actividades en las instalaciones de la JEP.
Ahora bien, de ejecutar estas, en el marco de la presente emergencia sanitaria, resultaría necesario que servidores y demás sujetos procesales (en el sentido amplio) que actuaran en los procesos disciplinarios adelantados por la JEP tuviesen la interacción habitual en las instalaciones de la entidad, generando ello, tal como se explicó en precedencia, (1) movilización constante de personas, (2) violación de la orden general de asilamiento preventivo obligatorio dictada por el Gobierno Nacional, y (3) eventuales aglomeraciones de personas en espacios cerrados.
De lo anterior, logra advertirse que la medida ordinaria no permitía cumplir con las recomendadas por la OMS para evitar el contagio y propagación del virus, específicamente, el distanciamiento social y el aislamiento, poniendo en riesgo la salud de las personas. Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la suspensión de términos y el aplazamiento de diligencias programadas, en principio, no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio, sí pretende la garantía de derecho fundamental a la salud[27] y, consecuencialmente, el derecho a la vida.
Asimismo, dado que se suspenden las actuaciones disciplinarias se analizará la proporcionalidad de cara a la garantía del debido proceso. En lo que respecta a la eventual afectación de este derecho fundamental producto de la suspensión la Sala comparte las consideraciones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, en la Sentencia C 242 de 2020, según la cual (se trascribe): “Aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa (artículo 6°) puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.
Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado.” En ese orden se considera que, respecto de la suspensión de las actuaciones disciplinarias son medidas que resultan proporcionales ya que, si bien se encontraba la posibilidad de acudir a los medios virtuales, tratándose de las actuaciones referidas, es necesario surtir un procedimiento que requiere trámites de notificación, comparecencia a audiencias y, en ocasiones, la práctica de pruebas e interposición de recursos, lo cual fue autorizado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020 y, posteriormente a través del Decreto 491 de 2020, en atención a que las autoridades administrativas no estaban en la capacidad de atender todo el trámite que implicaban esos procedimientos a través de medios tecnológicos.
Debe agregarse que, incluso, dada las restricciones de movilidad derivadas del aislamiento preventivo obligatorio, esa decisión de suspensión permite salvaguardar el derecho al debido proceso del sujeto activo y pasivo dentro de las actuaciones disciplinarias. c) La Circular No. 18 de 16 de abril de 2020 no contradice, en principio, el ordenamiento jurídico La Sala, salvo lo expuesto en el literal a) de esta decisión, frente a la vigencia de la medida, no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior.
De hecho, lo expuesto, permite concluir que la decisión contenida en la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020, expedida por la JEP, cuyo asunto se refiere a la “suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la jurisdicción especial para la paz como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19” está acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada, esto es, evitar la propagación del virus.
La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierten motivos adicionales que invaliden el acto objeto de control inmediato de legalidad. 3. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala 14 de decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
DECLARAR la validez de la Circular No. 18 de 16 de abril de 2020, expedida por la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP, condicionando la expresión “hasta que finalice la orden del aislamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional”, bajo el entendido de que la reanudación de términos tendrá como límite temporal máximo el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por los motivos expuestos en la presente providencia. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS CON SALVAMENTO CON ACLARACIÓN MILTON CHAVES GARCÍA ROCIO ARAUJO OÑATE CON SALVAMENTO ALBERTO MONTAÑA PLATA
1. ANEXO ACTO OBJETO DE REVISIÓN Circular 018 de 2020 (16 de abril de 2020) ASUNTO: SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN LAS ACTUACIONES DISCIPLINARIAS DE LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ COMO CONSECUENCIA DE LA EMERGENCIA SANITARIA POR EL COVID-19. PARA: SERVIDORAS Y SERVIDORES DE: SECRETARIA EJECUTIVA DE LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ El Presidente de la República en atención al estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional (Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social) mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del coronavirus COVID- 19.
La Jurisdicción Especial para la Paz mediante los Acuerdos 008, 009 y 014 de 2020 expedidos por el Órgano de Gobierno, las Circulares 011, 012, 016 y 017 de la Secretaria Ejecutiva y las 013, 014 y 015 de 2020 suscritas por la Presidente y la Secretaria Ejecutiva, ha acogido e implementado todas las medidas de prevención y contención de la pandemia COVID-19 dictadas por las autoridades de salud distritales y nacionales.
Con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 de 2020, por medio del cual ordenó el aislamiento obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas del 25 de marzo y hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. Con fecha 8 de abril de 2020, expidió el Decreto 531, por medio del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir de las cero horas del 13 de abril y hasta las cero horas del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
En aras de proteger la salud de las servidoras y servidores que seguirán ejerciendo sus funciones a través del trabajo en casa, abogados, implicados, testigos, quejosos y en general de los sujetos procesales e intervinientes en el proceso disciplinario, y con base en el artículo 130 del Acuerdo 001 de 2020 “Por el cual se adopta el Reglamento General de la Jurisdicción Especial para la Paz”, se hace necesario suspender los términos de los procesos disciplinarios que se adelantan en la Jurisdicción Especial para la Paz, así como el aplazamiento de pruebas o diligencias que se encuentre programadas en ellos, con el fin de garantizar los derechos a la salud, a la defensa, y al debido proceso.
La suspensión de términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Jurisdicción Especial para la Paz será a partir del jueves 16 de abril de 2020 y hasta que finalice la orden del aislamiento obligatorio decretada por el Gobierno Nacional, sin perjuicio de las medidas adoptadas por el Órgano de Gobierno de la Jurisdicción Especial para la Paz.
Esta medida, no implica inactividad de la autoridad disciplinaria, por lo que el Subdirector de Asuntos Disciplinarios, adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento y coordinará con los servidores a cargo, la sustanciación de los expedientes y las actividades a realizar durante el respectivo periodo. Podrá expedir las providencias que, conforme a la ley, no requieran notificación y su comunicación se hará vía correo electrónico.
MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Secretaria Ejecutiva Jurisdicción Especial para la Paz ----------------------- [1] Cuyo contenido y alcance será analizado más adelante, puntualmente, en el control material. [2] Se trascribe el acto en su totalidad y se lo anexa al final de la Sentencia. [3] https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=el1Enp5PPz16U%2fXNoYyhpzZ lfdM%3d (Criterios de búsqueda: Bogotá. Consejo de Estado – Secretaría General.
Número de Radicación. 11001031500020200180100) [4] Es preciso señalar que en el presente caso, desde el Auto admisorio, el despacho sustanciador advirtió que, si bien es cierto, el acto objeto de control no hace referencia expresa al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, este último ya estaba vigente para la fecha de expedición de la Circular, razón por la cual no podría desconocerse el hecho de que esta desarrolla el mencionado decreto legislativo, pues ni la Ley Estatutaria de Administración de Justicia de la JEP (Ley 1957 de 2019), ni el Reglamento General de la JEP (Acuerdo ASP No. 1 de 2020), que proveen, entre otros, las competencias ordinarias de las distintas dependencias de la JEP, prevén la posibilidad de suspensión de términos administrativos en materia disciplinaria, con en efecto lo hizo el decreto legislativo.
Infra párrafo 21. [5] Por el cual se adoptan medidas temporales para contener el contagio y propagación del COVID -19, al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz. [6] Por el cual se suspenden audiencias y términos judiciales en la Jurisdicción Especial para la Paz. [7] Sobre “acciones de contención ante el covid-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias”. [8] Artículo 20.
Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] [9] Artículo 136.
Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de Acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.// Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. [10] Artículo 23.
Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [11] Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [12] Artículo 42. Convocación a sesiones. La convocatoria a las sesiones de las Salas, Secciones y Subsecciones se hará previa y públicamente por escrito en el que se mencionarán lugar, día, hora y orden del día. En caso de urgencia la citación podrá ser verbal, de lo que se dejará testimonio en el acta. [13] Ver entre otras: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00. Junio 16 de 2009 [14] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, de 22 de marzo de 2020 (aislamiento preventivo obligatorio entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020). [15] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, de 8 de abril de 2020 (aislamiento preventivo obligatorio entre el 13 y el 27 de abril de 2020). [16] Expedidos ambos en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas al Presidente de la República por el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, así como las legales de que trata el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [17] Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus.
Artículo 2. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: […] 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo.[…] [18] Por el cual se adoptan medidas temporales para contener el contagio y propagación del COVID-19, al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz (horarios de trabajo, teletrabajo, sesiones virtuales) [19] Por la cual se suspenden audiencias y términos judiciales en la Jurisdicción Especial para la Paz […] Artículo 2.
Autorizar a la Presidenta y a la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, para que adopten todas las medidas de contención del contagio y propagación del COVID-19, que hacía futuro sean necesarias. [20] Por el cual se prórroga la suspensión de audiencias y términos judiciales en la Jurisdicción Especial para la Paz y se establecen unas excepciones […] Artículo 12.
Autorizar a la Presidenta y a la Secretaria Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, para que suscriban el presente Acuerdo así como para adoptar todas las medidas de contención del contagio y propagación del coronavirus COVID - 19, que hacia el futuro sean necesarias. [21] Todas ellas relacionadas con Acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias. [22] Artículo 112.
Funciones. El Secretario Ejecutivo ejercerá 'las siguientes funciones transitorias y permanentes […] 13. Proponer al órgano de Gobierno las políticas, programas, normas y procedimientos para la administración del talento humano, seguridad del personal, gestión documental, gestión de la información. recursos físicos, tecnológicos y financieros de la JEP, así como asegurar su ejecución.[…] 23.
Diseñar protocolos, instrumentos, modelos de servicio, servicios comunes y demás herramientas de gestión encaminadas al mejoramiento continuo de la calidad de los servicios prestados a la ciudadanía y a los despachos judiciales.[…] 27. Ejercer la representación legal de la JEP.[…] 32. Regular los trámites administrativos que se adelanten en·1os despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.[…] [23] Artículo 130.
Control Interno Disciplinario. La JEP contará con una Subdirección de control interno disciplinario. La o el subdirector de control interno disciplinario será elegido por el Órgano de Gobierno para periodos de 4 años, sin posibilidad de reelección. Esta Subdirección estará adscrita a la Secretaría Ejecutiva de la JEP y conocerá y fallará en primera instancia las investigaciones que se adelanten contra los empleados de la entidad que no sean disciplinados por otra autoridad de conformidad con lo previsto en el artículo 120 de la Ley Estatutaria de la JEP y sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La segunda instancia será asumida por la Secretaria o Secretario Ejecutivo. [24] Infra.
Párrafo 24. [25] Infra. Párrafo 25. [26] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. El artículo 9 indicó que las facultades de esa ley pueden ser utilizadas cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de incompatibilidad, este último en caso de suspensión de ley. [27] El derecho a la salud deriva su carácter de fundamental, autónomo e irrenunciable de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Ley 1751 de 2015.
Asimismo, este constituye un medio para la materialización de otros derechos y un servicio público a cargo del Estado, teniendo entonces incidencia en distintos ámbitos, tales como, la vida, la dignidad humana y la seguridad social. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008, T- 294 de 2009, T-846 de 2011, C-936 de 2011, C-313 de 2014, T-395 de 2014, T- 336 de 2018, T-491 de 2018 y C-248 de 2019.
Constitución Política, articulo 49. Ley 1751 de 2015, artículo 2.